李佳樂

（同濟大學經(jīng)濟與管理學院，上海 200092）

0 引言

房屋征收是一項改善城市面貌、提升居民生活質(zhì)量的重大民生工程，但由于其關(guān)系到居民的切身利益，在實際運作中一直是一個難題。2011年，國務院出臺了《國有土地上房屋征收與安置補償條例》（以下簡稱《條例》），明確了政府是房屋征收的唯一主體，上海市也隨即出臺了實施細則。不過，就上海市而言，由于一些歷史原因和經(jīng)濟社會發(fā)展，被征收居民對房屋征收的公開性、公平性和公正性仍有疑慮，對補償安置的要求也不斷提高。為此，要贏得被征收居民的理解和支持，盡早實現(xiàn)預期目標，就需要對以往的工作方法進一步改善。

1 2011年《條例》實施后產(chǎn)生的問題

對新《條例》的實施，征收人——政府是開展摸索，被征收人——居民則是進行觀望。筆者通過在2012年上海市楊浦區(qū)的2個房屋征收基地實踐，認為有以下問題。

1.1 被征收人的補償預期不斷提高

一些被征收人會對新政策有誤讀，提高了自己的心理預期。主要有以下3個方面原因。

（1）被征收人對新政策存在誤讀。部分被征收人誤認為新政實施后，政策將會進一步放寬，因而對補償安置漫天要價，希望通過動遷，一攬子解決經(jīng)濟、醫(yī)療、教育、就業(yè)等各類家庭困難。

（2）過去補償安置政策的慣性效應。上海市以往的補償安置政策有住房解困、生活解困的雙重作用，新條例和地方細則出臺后，未提及對困難安置對象的額外補償，因此，部分被征收人認為政策“倒退”。

（3）征收雙方的評判標準不同。征收人與被征收人對房屋價值的認識不一致。被征收人除了考慮房屋本身價值，還會考慮升值潛力以及對自己工作、生活的影響等問題。雙方的標準不一樣，必然產(chǎn)生問題和矛盾。

1.2 政府的補償安置政策存在不足

作為房屋征收主體的政府，在具體房屋征收方案的制定中，確實存在一些考慮不周的地方。筆者認為主要存在以下3點不足。

（1）補償安置標準有漏洞。目前，征收補償安置政策實際上采用“數(shù)磚頭”和“數(shù)人頭”的雙軌制。對一些人口多、居住面積小的被征收人按戶籍人頭進行保底安置，使一些非常住人員的戶口也遷入了征收房，導致人均補償安置款的攤薄，或選房套型上受到限制，由此引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾。

（2）房屋征收市場面上不平衡。“面上不平衡”指各個區(qū)縣在補償政策上各自為政，由于經(jīng)濟發(fā)展情況不同，故各區(qū)縣制定的補償標準也不相同，導致地區(qū)間補償差異大，引起被征收人相互攀比，心理不平衡。

（3）社會環(huán)境的負面影響。在推行“陽光”征收前，當時的動遷公司存在著區(qū)別對待，“前后一致”并沒有實施到位，使被征收人感到的是“晚走多得益”，造成現(xiàn)在被征收人仍存在不信任感，采取拖延戰(zhàn)術(shù)。

1.3 征收推進中政策把握存在困難

新條例實施后，許多具體的政策口徑尚處于摸索階段，具體操作流程也在形成中，筆者認為存在以下有礙推進的問題。

（1）家庭共有產(chǎn)。因夫妻共有、家庭共有、共同繼承和其他共有都可能產(chǎn)生共同共有，按共有產(chǎn)理論，共有人都有管理共有財產(chǎn)的權(quán)利和義務。因此，對共有產(chǎn)的房屋征收須征詢所有共有人的意見，一旦共有人意見不一，就會陷入僵局。

（2）違章搭建。在私房地區(qū)普遍存在著違章搭建的問題，這些違章建筑被用于向外來人員出租牟利，出租人每月的收益可高達萬元。如何處理這些違章搭建，會影響征收基地的推進和收尾。

（3）群體性糾紛。近幾年來，房屋征收的數(shù)量不斷增加，每個征收基地有幾百上千戶。雖然每戶的具體情況不同，但在爭取更多的補償這一點上是相同的。共同的利益訴求，會使他們形成利益群體。

1.4 征收經(jīng)辦人員隊伍素質(zhì)有待提高

房屋征收事務所經(jīng)辦人員在房屋征收過程中直接與被征收人接觸。部分經(jīng)辦人員文化程度低、行為不規(guī)范，少數(shù)人作風不踏實、服務意識淡薄、政策宣傳不透徹、執(zhí)行操作扭扭捏捏，使被征收人心存疑惑，給征收工作帶來很大的困難和負面影響。

2 措施建議

面對新《條例》實施后房屋征收中出現(xiàn)的種種問題，筆者認為可以從以下幾個方面著手改進，進一步完善現(xiàn)有的操作方式。

2.1 建立項目化運作機構(gòu)

由于房屋征收具體工作中涉及的部門較多，可按照項目管理小組的模式組建項目領(lǐng)導小組，通過由領(lǐng)導小組牽頭，統(tǒng)一思想、口徑、標準和步驟，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、單位開展運作。項目領(lǐng)導小組可下設統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宣傳發(fā)動、征收維穩(wěn)、外來人口清理、評議監(jiān)督、住房困難戶人數(shù)認定、征收推進等7個專項工作組和1個辦公室。

2.2 引入第三方參與征收

要順利推進房屋征收，僅靠房屋征收事務所的經(jīng)辦人員是不夠的，建議引入人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)法官、律師、居委干部、社區(qū)工作者等第三方人員參與征收推進。通過發(fā)揮第三方人員的公信作用，讓處于等待觀望的被征收人盡早了解征收的政策底線，避免無謂等待。對因家庭利益分配問題而無法簽約的，也可發(fā)揮第三方成員的身份優(yōu)勢，主動參與家庭矛盾的協(xié)調(diào)和化解。

由于房屋征收工作的復雜性，在征收過程中，難免會產(chǎn)生一些原先政策方案中沒有涉及到的特殊情況。對于此類問題，可搭建由房屋征收管理部門、房屋征收事務所、街道辦事處和第三方組成的公信平臺進行溝通協(xié)商，提出合理化解決方案，并進行公示。

2.3 拓寬安置房源渠道

（1）安排原區(qū)域房源。老年被征收人故土難離的情結(jié)嚴重，不愿選擇異地安置。建議征收人盡可能因地制宜，在本區(qū)域范圍內(nèi)建造和提供一些緊湊型、小戶型的安置房。

（2）優(yōu)選異地房源。征收人應選擇一些周邊配套設施比較成熟的安置房小區(qū)，盡可能降低被征收人因選擇異地安置而產(chǎn)生的對搬遷后的生活和子女教育等問題的憂慮，以加快征收時的簽約速度。

（3）鼓勵貨幣補償。可加大貨幣補償力度，鼓勵被征收人自行購房，既能有效化解籌集房源的難題，又能降低被征收人因沒有理想房源而拖延不簽約的情況產(chǎn)生。

2.4 抓好經(jīng)辦人員隊伍

如果房屋征收事務所經(jīng)辦人員的工作方法不細致，過于簡單粗暴，對被征收人帶來不好的印象，可能會引發(fā)被征收人的抵觸情緒，從而影響征收進度。因此，規(guī)范經(jīng)辦人員隊伍是極為必要的，具體可采取以下措施。

（1）加強源頭控制。對征收隊伍設立準入門檻，實行持證上崗制度，注重在年齡、學歷、經(jīng)歷等方面嚴格把關(guān)，努力吸引一批年輕、懂法的人員加入。

（2）抓好業(yè)務培訓。通過“上崗培訓”“輪訓”“業(yè)務輔導”等多層次培訓，提高經(jīng)辦人員的政策水平、法制意識、業(yè)務能力和職業(yè)道德水準。

（3）注重考核管理。建立起經(jīng)辦人員個人信息檔案，將工作業(yè)績和違規(guī)處罰等情況記錄到電子檔案系統(tǒng)中，并每年進行星級評分。

2.5 強化政策的宣傳引導

被征收人的思想認識是決定房屋征收進度的重要因素。因此，要在思想上贏得被征收人的認可，就要把宣傳工作貫徹到整個征收的全過程。一是充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等各類媒體宣傳工具，以正確的輿論導向使被征收人認識到房屋征收對改善民生、促進社會發(fā)展的重要意義。二是發(fā)揮政策宣講會、居民座談會、發(fā)放《告居民書》等直接面對被征收人的載體優(yōu)勢，做到補償方案和政策口徑家喻戶曉。此外，還要對征收中的正面典型給予充分挖掘報道，對無理取鬧、拒不簽約、最終走上司法裁決的反面事例予以曝光，以起到警示作用。

2.6 加強征收的全程監(jiān)督

政府在房屋征收工作中既是監(jiān)督員，又是運動員。為防止監(jiān)督浮于形式，就須發(fā)揮房屋征收工作的外部監(jiān)督作用，搭建多方監(jiān)督體系，確保征收全過程“陽光”。

（1）開展信息化管理。將一個征收基地中所有被征收人的資料錄入信息系統(tǒng)并進行鎖定，全部征收安置補償協(xié)議由系統(tǒng)自動生成，通過電子屏向全體被征收居民進行公示，使被征收人能相互監(jiān)督，杜絕暗箱操作。

（2）建立舉報投訴制度。由地方政府監(jiān)察部門在征收基地設立舉報信箱并公示監(jiān)督舉報電話，接受被征收人的舉報。

（3）引入社會審計力量。邀請社會第三方審計單位參與審計，注重對被征收人的檔案資料審查，加強對補償費用合法性、合理性的監(jiān)督檢查，通過審計把好最好一道關(guān)。