于志娟

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院 山東日照 276826）

淺析國(guó)有土地上征地補(bǔ)償問題

于志娟

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院 山東日照 276826）

隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，國(guó)有土地的征收也在如火如荼地進(jìn)行，有些征收是正當(dāng)合理的，而有一些國(guó)有土地征收則是嚴(yán)重違反法律規(guī)定的，侵害了公民個(gè)人利益和國(guó)家利益，引發(fā)了很多矛盾，這顯然與和諧社會(huì)背道而馳。政府在這一過程中起著舉足輕重的作用，而如何界定公共利益也是一個(gè)重要問題。

舊城改造；公共利益；拆遷；和諧社會(huì)；征地補(bǔ)償

引言

近年來，隨著城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，全國(guó)范圍內(nèi)的征地拆遷舊城改建開展得如火如荼，但隨之而來的各方面糾紛也越來越多，暴力違法拆遷的情況時(shí)有發(fā)生。通過向有關(guān)部門申請(qǐng)信息公開，從答復(fù)中得知有的沒有規(guī)劃許可證，有的沒有房屋拆遷許可證，有的沒有土地征用批文，有的沒有爭(zhēng)議裁決，有的沒有聽證會(huì)程序，有的沒有申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行就把人家的合法房屋強(qiáng)拆了……

被拆遷人對(duì)有關(guān)部門在拆遷過程中的非法行為或提起訴訟或向上級(jí)部門舉報(bào)，都彰顯了他們法律意識(shí)的覺醒。這勢(shì)必會(huì)促使法院與各級(jí)政府機(jī)關(guān)思考問題到底出在哪里，然后找出問題并解決問題，也會(huì)促使決策者在制定政策時(shí)加以權(quán)衡，如何更好地從制度層面平衡社會(huì)利益的分配，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的公平正義。

規(guī)范土地征收《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》采用列舉式與概括式對(duì)公共利益進(jìn)行了規(guī)定。該條例第八條規(guī)定的公共利益包括：(一)國(guó)防和外交的需要；……(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。①我國(guó)幅員遼闊，在城市化進(jìn)程中，國(guó)有土地征收如火如荼，城市建設(shè)幾年大變樣，這種現(xiàn)象在全國(guó)各地陸續(xù)發(fā)生。對(duì)這種快速發(fā)展若不加以規(guī)范和限制，勢(shì)必導(dǎo)致無數(shù)的可能與無數(shù)的不確定，最終損害社會(huì)公共利益。因此，在單行法上采取概括加列舉的立法方式是最合理的和必要的。

除此之外，與公共利益的相關(guān)的規(guī)定還見諸以下法律：《憲法》第十三條，《物權(quán)法》第四十二條，《城市房地產(chǎn)管理法》第六條。據(jù)此可以看出，從根本法，到基本法，再到專門法，凡是涉及國(guó)有土地上的房屋征收，都無法繞開一個(gè)關(guān)鍵問題——公共利益。

不可否認(rèn)，公共利益對(duì)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的重要意義，早在公元前，古羅馬著名法學(xué)家西塞羅就說過：“公共利益是最高的法律”。兩千多年后的今天，這一名言的不但沒有被時(shí)間淹沒，反而擁有了越來越廣泛的認(rèn)可。法治文明發(fā)展至今，公共利益已成為“公法領(lǐng)域的一個(gè)核心概念，它既是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法限制，又是對(duì)國(guó)家行政權(quán)的基本約束，是整個(gè)法律秩序特別是以行政法為代表的公法體系的基石，是一切公共行政合法性的根源，是政府和行政權(quán)力存在的依據(jù)和基礎(chǔ)”②公共利益是政府進(jìn)行管理和服務(wù)活動(dòng)的目的，是一個(gè)社會(huì)群體的公共權(quán)力的源泉，是現(xiàn)代世界公共政治生活的有力支撐，是法律追求的價(jià)值之一和目標(biāo)。因此，當(dāng)財(cái)產(chǎn)法領(lǐng)域出現(xiàn)以房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)為對(duì)象的征收制度之后，這一直接與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)相沖突的國(guó)家行為的合法性只有是因?yàn)楣怖娌趴梢?。而?shí)際上，目前世界上各個(gè)國(guó)家和地區(qū)征收制度都是將公共利益作為不動(dòng)產(chǎn)征收的正當(dāng)性基礎(chǔ)，我國(guó)也不例外。

但是公共利益又具有模糊性，不確定性，它的具體內(nèi)涵很難明確地加以限定。當(dāng)公共利益的界定權(quán)落在政府官員手中的時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中為自身利益擴(kuò)大征地范圍，違規(guī)征地假借“公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“舊城區(qū)改建”等公共利益的幌子，在房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和工程項(xiàng)目中進(jìn)行權(quán)錢交易。

正確理解和定位公共利益，需把握四條標(biāo)準(zhǔn)：其一，要具有“公共性”。公共“是一定區(qū)域內(nèi)或一定社會(huì)的許多個(gè)人的共同體，究竟一個(gè)公共需由多少的個(gè)人來組合而成?這是難以確定的”③相對(duì)于私人利益而言，公共利益首先是一種大多數(shù)人的利益，它包含的主體眾多，就如何界定“公共”的范圍，目前的主流觀點(diǎn)為地域基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。提倡這一標(biāo)準(zhǔn)的代表性人物是德國(guó)的洛厚德，他認(rèn)為“公益是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)的特定具體空間內(nèi)有利害關(guān)系的人們中的大多數(shù)人的利益，④同時(shí)公共利益的實(shí)現(xiàn)主要依靠以政府為代表進(jìn)行的公共管理與服務(wù)，必須要靠公共權(quán)力的力量得以實(shí)現(xiàn)。其二，具有合理性。也就是要遵循“比例原則”，它最早起源于德國(guó)，被稱為“皇冠原則”，現(xiàn)在已是行政法領(lǐng)域的基本原則之一，是行使國(guó)家公權(quán)力的最高指導(dǎo)原則。最明顯的特征是要具有法益均衡性，也即達(dá)到利益的優(yōu)化組合，這其中包括各種利益的權(quán)衡比較及得失取舍，實(shí)現(xiàn)總的利益的最大化，由于要實(shí)現(xiàn)一種公共利益的經(jīng)常會(huì)損害其他公共利益和私人利益，因此在制定涉及公共利益決策的時(shí)候決策機(jī)關(guān)就要綜合全面權(quán)衡局部利益與公共利益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，綜合考慮人口、資源與環(huán)境的關(guān)系，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)發(fā)展和以人為本。在我國(guó)的拆遷實(shí)踐中，地方政府為政績(jī)，高舉公共利益的大旗，大搞形象工程，面子工程，結(jié)果出現(xiàn)畸形發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展極不協(xié)調(diào)，污染嚴(yán)重，資源浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)“竭澤而漁”的短視后果；與此同時(shí)公共利益決策機(jī)關(guān)還要盡職負(fù)責(zé)地權(quán)衡可能受到減損的個(gè)人利益與可能獲得的公共利益的輕重主次關(guān)系并且對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的不同方案進(jìn)行選擇，仔細(xì)加以比較權(quán)衡，選擇最有效的方案?！叭舸嬖诙喾N可選擇方案，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)同樣有效卻有對(duì)個(gè)人利益更少限制的方式則此種干涉才是不必要的和不合比例的”⑤。通過這些權(quán)衡比較與選擇，才能實(shí)現(xiàn)利益的最大化和最優(yōu)化，避免本末倒置，因小失大。第三，具備正當(dāng)性。指實(shí)現(xiàn)行政行為的目的所采取的手段與方式必須正確適宜，也就是說，在目的——手段關(guān)系上必須是適當(dāng)?shù)摹＿@是一個(gè)目的導(dǎo)向的要求。⑥涉及公共利益的重大決策關(guān)系著一定地域眾多人們的根本利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此做決策的當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)和政府應(yīng)當(dāng)事前必須按照法定程序進(jìn)行公示擬定的公共利益的決策計(jì)劃，然后舉行社會(huì)聽證會(huì)，保證公共利益決策制定基于廣泛的民意和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)基礎(chǔ)之上。第四，公共利益應(yīng)體現(xiàn)公平性。公平是法的價(jià)值之一，政府以公共利益的目的各種決策，其最終落腳點(diǎn)也是為了使人們更好地享受利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。公平性正是體現(xiàn)在對(duì)少數(shù)人的利益的尊重上的，這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是一種得失相當(dāng)?shù)墓窖a(bǔ)償和合理補(bǔ)償，絕對(duì)不能讓少數(shù)人的利益以此而受到損害，那種象征性的“適當(dāng)補(bǔ)償”或者彈性很大的“相應(yīng)補(bǔ)償”是有違公平性的。

目前，在我國(guó)的拆遷征地領(lǐng)域，拆遷矛盾依然突出，解決我國(guó)目前征地問題的應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

一、嚴(yán)格科學(xué)的判斷是否公共利益，嚴(yán)禁地方政府及官員以公共利益之名行違法征地拆遷之實(shí)。由于公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，所以由誰(shuí)來定義公共利益就顯得尤為重要，一個(gè)中立的機(jī)構(gòu)來?yè)?dān)此重任會(huì)更加適宜。若公共利益的界定權(quán)由政府掌握的話，很容易滋生腐敗，導(dǎo)致權(quán)力的濫用，權(quán)錢交易，給權(quán)力尋租提供機(jī)會(huì)。建議應(yīng)該由司法機(jī)構(gòu)來界定是否是公共利益，或者成立專門的第三方機(jī)構(gòu)來，由專家來進(jìn)行評(píng)估是否是公共利益。同時(shí)要舉行社會(huì)聽證會(huì)，廣泛聽取與征地決策密切相關(guān)的人民群眾的意見，做到?jīng)Q策真正體現(xiàn)民意，符合當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)利益與整體利益，即真正地貫徹公共利益標(biāo)準(zhǔn)。

二、必須千方百計(jì)貫徹落實(shí)拆遷補(bǔ)償安置問題。以公共利益為目的的征地行為給公民造成的損失政府責(zé)無旁貸應(yīng)予補(bǔ)償，絕不能是公民個(gè)人利益因此受損不如以前，補(bǔ)償絕不能小于其損失，補(bǔ)償?shù)姆秶绊?xiàng)目需要明確具體，便于操作執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)包括被拆遷人的直接損失與實(shí)際損失。征地拆遷補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)公民的損失，有的地方實(shí)行的是先拆遷后安置，甚至不安置，被征地人民群眾失去生活保障，利益嚴(yán)重受損。更有甚者，補(bǔ)償安置費(fèi)沒有直接發(fā)放到公民個(gè)人手中，截留、挪用、貪污嚴(yán)重。這些問題極大損害了征地補(bǔ)償中政府的公信力。目前這一問題已得到初步解決：國(guó)土部日前發(fā)出通知，要求征地涉及的拆遷補(bǔ)償安置的情況，要先安置后方可進(jìn)行拆遷。

國(guó)辦下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，旨在解決征地拆遷過程中國(guó)家公共權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害，要求程序合法、補(bǔ)償?shù)轿?，官員因征地拆遷引發(fā)問題將被追責(zé)，這將有利于解決征地拆遷過程中權(quán)力對(duì)權(quán)利的傷害。

在征地拆遷的過程中我們要特別重視制約權(quán)力，這個(gè)一靠制度，二靠監(jiān)督。不斷加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、尤其是上級(jí)政府和法制部門的監(jiān)督；人大和政協(xié)的監(jiān)督；最后，還有社會(huì)輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督，新聞媒體作用日益重要。除此之外，還應(yīng)做到：

一、完善征地拆遷方面的法律。首先要完善憲法中的征用補(bǔ)償條款。在憲法中明確規(guī)定“征用”條款，以保障公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)。修改《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第八條第五項(xiàng)的關(guān)于把舊城改建歸屬于公共利益的規(guī)定，此乃法律漏洞，因?yàn)槟壳霸谥袊?guó)大地上以舊城改建的名義進(jìn)行拆遷比比皆是，問題大多出于此項(xiàng)內(nèi)容。舊城改建是否屬于公共利益的確很難判定，在實(shí)踐中極易被地方政府及其腐敗官員濫用，因此應(yīng)當(dāng)刪除或修改。其次，行政征收的程序應(yīng)當(dāng)細(xì)化以更具操作性，更多的體現(xiàn)被征收方的參與。第三，關(guān)于補(bǔ)償問題，著重突出“補(bǔ)償規(guī)定”，征地拆遷補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)再提高，補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)該更加細(xì)化與完善，從而為行政征用補(bǔ)償確立法律依據(jù)。

二、制定系統(tǒng)的《不動(dòng)產(chǎn)征收法》，使征地有法可依，使行政補(bǔ)償有序化。應(yīng)充分發(fā)揮利用司法救濟(jì)的功能，對(duì)征地拆遷過程中出現(xiàn)的問題，法律通過明確規(guī)定，救濟(jì)途徑來加以緩解，行政復(fù)議與行政訴訟具有相當(dāng)好的作用，利害關(guān)系人可以好好利用這兩種手段，保護(hù)自己的合法權(quán)益，同時(shí)也可以促進(jìn)政府自律，做到依法行政。公民可申請(qǐng)行政復(fù)議，經(jīng)過復(fù)議之后，如果仍然不服復(fù)議決定，可以向人民法院提起行政訴訟，或者直接向法院起訴政府的違法行為。

注釋：

①《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條.

②景志剛.土地征收之公共利益研究[J].鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007(1).

③陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊(cè))[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2001:182-187.

④陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊(cè))[M].青島:山東人民出版社,2001:184.

⑤鄭春燕.必要性原則內(nèi)涵之重構(gòu)[J].政法論壇,2004(6).

⑥赫然,崔卓蘭.行政法學(xué)[M].長(zhǎng)春:吉林人民出版社,2002:59-61.

[1]黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民法.臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書.1982:247..

[2]陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊(cè))[M].濟(jì)南:山東人民出版社.2001:182-187.

[3]陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論(上冊(cè))[M].青島:山東人民出版社,2001:184.

[4][美]伯納德?施瓦茨.行政法[M].徐炳譯.北京:群眾出版社,1986:567.

[5][英]威廉?韋德.行政法[M].徐炳,等,譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社,1997:55.

On the question of land expropriation on state-owned land

Yu Zhi-juan

(Law School of Qufu Normal University, Rizhao Shandong, 276826, China)

With the continuous development of city development, the state-owned land expropriation has been like a raging fire, some collection is justified, and some state-owned land expropriation is a serious violation of the law, infringement of the interests of individual citizens and national interests, caused many conflicts, which obviously and the harmonious society draw further apart. The government play a decisive role in this process,How to define the public interest, and is also an important problem.

the transformation of the old city; public interest; demolition; harmonious society; the land requisition compensation

F293.2

A

1000-9795（2014）02-0442-02

［責(zé)任編輯：陳懷民］

2014-01-04

于志娟（1980-），女，山東日照人，從事法學(xué)理論方向的研究。