長治學(xué)院公共政策與社會發(fā)展研究所

張偉兵

走向小農(nóng)戶聯(lián)合的農(nóng)民專業(yè)合作社:可能與可為*
——立足糧食生產(chǎn)和農(nóng)民合作條件的新思考

長治學(xué)院公共政策與社會發(fā)展研究所

張偉兵

當(dāng)前中國農(nóng)民專業(yè)合作社的“變異”現(xiàn)象非常顯著。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的“變異”主要發(fā)生在市場利潤高、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大的經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域和畜禽養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域，恰恰在這些領(lǐng)域，難以內(nèi)生出以弱勢的小農(nóng)戶為主體的農(nóng)民專業(yè)合作社。無論是呼吁“合作社打假”還是逐步“規(guī)范”現(xiàn)有合作社都無法達(dá)到預(yù)期的政策效果。培育小農(nóng)戶聯(lián)合的農(nóng)民專業(yè)合作社需開辟新的政策空間。鼓勵(lì)和引導(dǎo)小農(nóng)戶聯(lián)合起來，在完善家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上通過組建合作社積極從事有機(jī)糧食生產(chǎn)，符合廣大農(nóng)村和小農(nóng)戶的資源稟賦條件，是保障國家糧食安全的需要，是建設(shè)生態(tài)文明、解決農(nóng)村“空心化”和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需要。應(yīng)積極調(diào)整當(dāng)前的扶持政策和改善合作社發(fā)展的外部環(huán)境條件，把培育真正的農(nóng)民專業(yè)合作社的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。

農(nóng)民專業(yè)合作社；小農(nóng)戶聯(lián)合；糧食生產(chǎn)；合作條件

近年來，隨著農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量和入社農(nóng)戶數(shù)量的快速增長，有關(guān)真假合作社和如何規(guī)范合作社的討論不絕于耳。出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象不是偶然的。國際合作社聯(lián)盟和各國合作社立法，均強(qiáng)調(diào)合作社是聯(lián)合弱者來平衡與強(qiáng)者在市場競爭、社會地位等方面差距的組織平臺；中國有關(guān)合作社的法律法規(guī)同樣倡導(dǎo)把弱者聯(lián)合起來的理念，視合作社為團(tuán)結(jié)普通弱小的農(nóng)民、完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要經(jīng)濟(jì)組織。然而，在各種復(fù)雜因素的相互作用下，絕大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展實(shí)踐并沒有很好地體現(xiàn)出合作社的宗旨和功能，有的甚至相去甚遠(yuǎn)。對于入社的普通小農(nóng)戶來說，并沒有因?yàn)榧尤朕r(nóng)民專業(yè)合作社而明顯改善其市場弱勢地位，其在合作社中的民主權(quán)利也沒有得到切實(shí)的體現(xiàn)和發(fā)揮，合作社在組織農(nóng)戶合作方面發(fā)揮的功能非常有限。有研究者總結(jié)指出，“農(nóng)民專業(yè)合作社雖然具有了合作經(jīng)濟(jì)的制度形式，卻沒有發(fā)揮出合作社應(yīng)有的功能，農(nóng)戶經(jīng)營組織化程度沒有出現(xiàn)由松散到緊密、從低級到高級的變革過程；合作社沒有改變農(nóng)戶的合作困境，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變”。*樊紅敏：《新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)卷化及其制度邏輯——基于對河南省A縣和B市的調(diào)查》，載于《中國農(nóng)村觀察》2011年第6期，第14頁。

具體而言，小農(nóng)戶在合作社中的困境表現(xiàn)在如下方面：一是合作社沒有發(fā)揮組織和帶動小農(nóng)戶的作用，小農(nóng)戶與合作社的關(guān)系若即若離，對合作社沒有信任感和歸屬感。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，合作社“空殼化”現(xiàn)象嚴(yán)重，有名無實(shí)。一些合作社僅僅掛個(gè)牌子，僅僅在墻上貼個(gè)章程，而沒有實(shí)際業(yè)務(wù)，吸收普通農(nóng)民入社只是為了滿足合作社登記條件的要求，這類合作社純粹是為了套取國家扶持政策而成立。有的合作社雖在運(yùn)行，但面臨生存困境，業(yè)務(wù)很少，僅能為社員提供少量的技術(shù)支持和信息服務(wù)，合作社的自主贏利能力較差。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買和農(nóng)產(chǎn)品的銷售，基本上仍靠農(nóng)戶自己單打獨(dú)斗，農(nóng)戶加不加入合作社，沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。二是在那些“公司化的合作社”中，雖然小農(nóng)戶被組織起來，并獲得了一定的利益，但農(nóng)戶與合作社的關(guān)系屬于“依附關(guān)系”、“利益關(guān)系”，而不是經(jīng)典合作社制度下的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的“合作關(guān)系”。在這類合作社中，公司和大戶能人掌控著合作社的股權(quán)和決策權(quán)；按股分紅成為合作社盈余的主要分配方式，少數(shù)核心成員獲得合作社大部分經(jīng)營利潤，僅留下少量利潤按交易額分配，以應(yīng)付相關(guān)檢查和向社會宣傳；入社的普通小農(nóng)戶接受合作社的生產(chǎn)指導(dǎo)服務(wù)并及時(shí)向合作社交付產(chǎn)品，他們不太關(guān)心合作社層面的投資、選舉、管理等重大事項(xiàng)，他們的關(guān)注點(diǎn)在于借助合作社的服務(wù)和營銷網(wǎng)絡(luò)解決農(nóng)產(chǎn)品的“賣難”問題，他們是合作社的“客戶”、“打工仔”，而不是合作社的所有者和管理者。只要能降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)并且能獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，小農(nóng)戶就不會輕易退出合作社，而公司則借助合作社的組織框架獲得穩(wěn)定的貨源、獲得流轉(zhuǎn)土地和廉價(jià)勞動力等經(jīng)營要素。農(nóng)戶和合作社(公司)達(dá)成“默契”，雙方各取所需。三是小農(nóng)戶被排斥在合作社之外，合作社是“專業(yè)大戶”的合作社,而不是小農(nóng)戶聯(lián)合的合作社。特別是在那些市場利潤高，但對生產(chǎn)的規(guī)模、農(nóng)戶的技術(shù)能力、管理能力、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力有很高要求的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，合作社的領(lǐng)辦者出于防止農(nóng)戶違約、保證貨源的數(shù)量和質(zhì)量等考慮，只吸收那些具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力并掌握專業(yè)生產(chǎn)技能的專業(yè)大戶加入合作社，普通小農(nóng)戶無法自愿入社。*苑鵬：《“公司+合作社+農(nóng)戶”下的四種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式探析——從農(nóng)戶福利改善的視角》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第4期，第72～73頁。經(jīng)濟(jì)福利得到改善的只是一個(gè)小群體，是農(nóng)民中的佼佼者，合作社“扶強(qiáng)不扶弱”，廣大的小農(nóng)戶被無情地冷落了。上述種種情況表明，至少到目前為止，合作社沒有成為小農(nóng)戶聯(lián)合起來的有效組織手段，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的聯(lián)結(jié)小農(nóng)戶與大市場的功能，合作社的困境和未來方向依然是需要關(guān)注的重大實(shí)踐問題。

一、“改革”現(xiàn)有的合作社能否實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶聯(lián)合？

針對目前中國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀，在如何回歸合作社應(yīng)有的內(nèi)涵和特質(zhì)、增強(qiáng)農(nóng)民專業(yè)合作社的帶動能力的討論中，大致可以歸納為兩種“改革”意見：第一種意見認(rèn)為，農(nóng)民專業(yè)合作社不能走“先發(fā)展、后規(guī)范”的道路，應(yīng)加大合作社的審查力度，防止“假合作社”的泛濫，因?yàn)楹献魃绲摹胺夯焙汀爱惢辈粌H起了錯(cuò)誤的示范作用，而且擠占了真正的合作社的發(fā)展空間，特別是導(dǎo)致政策優(yōu)惠資源的錯(cuò)配，從長期看將損害中國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展基礎(chǔ)。*馬彥麗：《論中國農(nóng)民專業(yè)合作社的識別和判定》，載于《中國農(nóng)村觀察》2013年第3期，第65～66頁。第二種意見則針鋒相對地指出，那些認(rèn)為虛假合作社泛濫的言論言過其實(shí)，合作社只要依法注冊，就沒真假之分，只有規(guī)范和不規(guī)范之分。不能用抽象的概念來框定合作社發(fā)展的實(shí)踐，農(nóng)民受益是關(guān)鍵。*韓俊、曹杰：《將農(nóng)民受益作為評判農(nóng)村制度建設(shè)的關(guān)鍵》，載于《中國合作經(jīng)濟(jì)》2009年第12期，第5～8頁。全國人大在《關(guān)于檢查〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉實(shí)施情況的報(bào)告》中寫道，“法律實(shí)施中要正確處理規(guī)范性與包容性的關(guān)系，提高合作社的運(yùn)行質(zhì)量要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，關(guān)鍵是要適度規(guī)范，促進(jìn)發(fā)展，在發(fā)展的同時(shí)，逐步健全內(nèi)部管理機(jī)制?！?全國人大官方網(wǎng)站(http://www.npc.gov.cn)，2008年12月26日。

顯然，這兩種“改革”意見的價(jià)值立場和解決思路截然有別。第一種意見秉持合作社為弱者服務(wù)的價(jià)值原則，堅(jiān)持認(rèn)為“人的聯(lián)合”才是合作社的本質(zhì)，不能只注重“數(shù)量”而忽視“質(zhì)量”。具體的解決措施是加大審查力度，嚴(yán)格限制合作社的登記條件和加強(qiáng)合作社運(yùn)行過程的監(jiān)管，進(jìn)行“合作社打假”，保護(hù)合作社運(yùn)動的純潔性，只有那些真的合作社才能給予政策扶持?？梢哉f，這種改革意見是真誠的、善良的，但它的問題恰恰在于過于理想化。一方面，它忽略了中國農(nóng)民專業(yè)合作社成長的制度環(huán)境。很多研究者曾指出，中國農(nóng)民專業(yè)合作社之所以出現(xiàn)公司制特征明顯、合作制特征不足等問題，與工商資本“下鄉(xiāng)”和政府部門的“扶持”是分不開的，合作社天生具有“精英俘獲”機(jī)制。*仝志輝、溫鐵軍：《資本和部門下鄉(xiāng)與小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的組織化道路——兼對專業(yè)合作社道路提出質(zhì)疑》，載于《開放時(shí)代》2009年第4期，第10～21頁。在“發(fā)展是硬道理”的發(fā)展觀指導(dǎo)下,地方政府招商引資的壓力非常大，資本下鄉(xiāng)則迎合了政府的需要。資本下鄉(xiāng)在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)商品化程度的同時(shí)，也必然要獲得利潤，必然要按照資本的邏輯構(gòu)建合作社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和盈余分配機(jī)制，因此，政府部門和資本利益合流共同推動的結(jié)果只能是培養(yǎng)出“變異”的農(nóng)民專業(yè)合作社，而不是傾向于小農(nóng)戶利益的農(nóng)民專業(yè)合作社。如果不能改變目前的制度環(huán)境，加大合作社審查力度的改革建議就只能是一種真誠的呼吁，不會引起政府部門的重視和歡迎，現(xiàn)有的合作社不會轉(zhuǎn)變?yōu)樾∞r(nóng)戶聯(lián)合的真正的農(nóng)民專業(yè)合作社。另一方面，這種意見也忽視了農(nóng)戶自身的資源稟賦和心理動機(jī)。由于小農(nóng)戶在資金融通、人力資源、組織網(wǎng)絡(luò)、物質(zhì)資產(chǎn)等資源稟賦上的種種缺陷導(dǎo)致他們難以內(nèi)生出合作社，因此，分散的弱小農(nóng)戶不可避免地要依賴外生力量(如涉農(nóng)企業(yè)、供銷社、政府部門等)才能完成合作社的創(chuàng)建。此外，農(nóng)民在生存理性大于發(fā)展理性的前提下，小農(nóng)戶“搭便車”的動機(jī)和行為非常明顯，在合作社前景看好的情況下愿意以低成本的方式加入合作社，一旦合作社經(jīng)營不善則會退出合作社。種種情況導(dǎo)致小農(nóng)戶無法在合作社創(chuàng)建和運(yùn)行過程中起主導(dǎo)作用，只能依附于資本的力量。基于這種分析，我們可以推斷，即使得到了政府的支持，加大合作社的審查力度也許可以清理掉那些不規(guī)范的假合作社，但不等于能夠培育出真正的農(nóng)民專業(yè)合作社。審查、清理是一回事，培育農(nóng)民聯(lián)合又是另外一回事，兩者沒有必然的邏輯聯(lián)系。總之，在小農(nóng)戶的資源稟賦和心理動機(jī)的約束條件下，加大審查力度并不能保證自然而然培育出理想的合作社，走向小農(nóng)戶聯(lián)合的農(nóng)民專業(yè)合作社需要尋找新的道路。

接下來看第二種“改革”意見。與第一種意見相反，主張“逐步規(guī)范”現(xiàn)有合作社的觀點(diǎn)則告誡人們不要以激進(jìn)和質(zhì)疑的態(tài)度對待當(dāng)前的農(nóng)民專業(yè)合作社，既要理性地承認(rèn)資本、人才、技術(shù)和服務(wù)等稀缺要素在合作社創(chuàng)建和發(fā)展中的貢獻(xiàn)，又要耐心等待小農(nóng)戶的成熟和壯大,這樣才能逐步恢復(fù)合作社的本質(zhì)內(nèi)涵和“益貧性”特質(zhì)。這種觀點(diǎn)的具體改革策略是，“合作社可以先在協(xié)調(diào)相關(guān)主體過程中實(shí)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在依托龍頭企業(yè)走向市場以后，再通過各種方式避免和擺脫龍頭企業(yè)的股權(quán)控制，實(shí)現(xiàn)多方共贏?！?劉穎嫻：《當(dāng)前中國農(nóng)民專業(yè)合作社的困境與發(fā)展方向——“2012國際合作社年：農(nóng)業(yè)合作社的國際趨勢與中國實(shí)踐”國際研討會綜述》，載于《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第3期，第93頁。盡管與第一種意見相比，主張對現(xiàn)有合作社“逐步規(guī)范”的觀點(diǎn)表現(xiàn)得寬容、務(wù)實(shí)，但筆者認(rèn)為，“逐步規(guī)范”的政策主張依然不能把那些不規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作社轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲霓r(nóng)民專業(yè)合作社。原因有二：第一，目前的很多合作社是在政府的倡導(dǎo)和扶持下成立的，政府部門往往把合作社作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加財(cái)稅收入的企業(yè)組織來看待，合作社扶持弱者、公平分配、資本報(bào)酬有限的原則和功能往往被忽略。而且，發(fā)起成立合作社的領(lǐng)頭人或領(lǐng)辦合作社的企業(yè)、公司往往擁有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)資本、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會活動能力，往往與政府部門存在著這樣那樣的聯(lián)系。在這樣的背景下，政府部門主動“規(guī)范”合作社的動力往往不足。第二，從合作社的實(shí)際運(yùn)行來看，專業(yè)大戶、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、涉農(nóng)部門、龍頭企業(yè)甚至外來公司等主體出于自身利益的考慮，提供了合作社創(chuàng)建和發(fā)展所需要的資本資源、人力資源和社會資源等要素，充當(dāng)了合作社創(chuàng)建和發(fā)展的主導(dǎo)力量。由于有效參與了合作社的經(jīng)營管理活動并掌握經(jīng)營管理所必需的重要資源如市場營銷渠道、社會關(guān)系和企業(yè)家能力等，這些成員擁有合作社生產(chǎn)經(jīng)營上的自然控制權(quán)。入社的小農(nóng)戶只要通過合作社降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、能夠解決產(chǎn)品“賣難”問題，他們就不會輕易退出合作社，就會默認(rèn)合作社現(xiàn)存的治理結(jié)構(gòu)和分配規(guī)則。在這樣的背景下，如果要強(qiáng)制“規(guī)范”合作社的運(yùn)行，切實(shí)履行按交易額分配的原則，領(lǐng)辦者要么退出合作社，導(dǎo)致合作社大范圍解體；要么不斷采取應(yīng)付辦法，導(dǎo)致合作社運(yùn)行成本和政府監(jiān)管成本上升。如果出現(xiàn)前一種情況，在目前大力倡導(dǎo)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政治環(huán)境下，地方政府將會面臨很大的政治壓力，“規(guī)范”的最終結(jié)果只能使地方政府重新支持公司或企業(yè)繼續(xù)領(lǐng)辦合作社；如果出現(xiàn)后一種情況，則會使整個(gè)社會的監(jiān)管費(fèi)用急劇增加，導(dǎo)致效率損失?？傊谫Y本占據(jù)主導(dǎo)地位、具有合作精神的企業(yè)家人才匱乏的現(xiàn)實(shí)條件下，目前以大戶能人和外來公司作為領(lǐng)辦主體的農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部利益格局已經(jīng)定型，試圖通過逐步規(guī)范來改善小農(nóng)戶的民主權(quán)利和市場弱勢地位的想法和道路是不可行的。走向小農(nóng)戶聯(lián)合的農(nóng)民專業(yè)合作社依然是擺在人們面前的一個(gè)亟待破解的命題。

二、小農(nóng)戶聯(lián)合的可能性條件與政策空間

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的利益格局和社會環(huán)境下，走向小農(nóng)戶聯(lián)合的農(nóng)民專業(yè)合作社需要具備相應(yīng)的前提條件：第一,要切實(shí)解決農(nóng)民聯(lián)合起來做什么的問題。只有解決了聯(lián)合起來做什么的問題，小農(nóng)戶才有合作的動力。這是首要的前提。在當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品的加工、流通、服務(wù)營銷等環(huán)節(jié)的利潤已被國內(nèi)資本和跨國公司掌控的現(xiàn)實(shí)條件下，需要慎重思考小農(nóng)戶聯(lián)合起來從事的“業(yè)務(wù)”是什么？如何讓小農(nóng)戶看到希望，獲得利益？第二，合作社的創(chuàng)建和運(yùn)行要符合小農(nóng)戶的資源稟賦條件，使小農(nóng)戶具有主體意識，并盡可能降低入社的成本。這是要解決合作社成員異質(zhì)性過大的問題，賦予小農(nóng)戶充分的話語權(quán)，防止合作社控制權(quán)外流。第三，政府的扶持政策要適當(dāng)轉(zhuǎn)型，既要為弱勢的農(nóng)民專業(yè)合作社提供成長的環(huán)境，又要防止合作社的“變異”。

基于上述思考，借鑒賀雪峰教授提出的“理解80%村莊的80%現(xiàn)象”的原則，筆者大膽提出，應(yīng)盡快引導(dǎo)分散的小農(nóng)戶積極發(fā)展生態(tài)糧食產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展生態(tài)糧食產(chǎn)業(yè)為契機(jī)，積極創(chuàng)建小農(nóng)戶為合作社所有者的縱向一體化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，打破長期以來由投資者所有的公司壟斷農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的局面，增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者為主體的供應(yīng)商類型，促進(jìn)市場公平競爭，從而發(fā)展和壯大合作經(jīng)濟(jì)，開辟農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的新的政策空間。

這個(gè)政策設(shè)想的依據(jù)和可能性在于：

首先，發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)符合廣大鄉(xiāng)村和小農(nóng)戶的資源稟賦條件，可以有效地排斥大資本和外來力量對合作社經(jīng)營管理的控制，為培養(yǎng)真正的農(nóng)民專業(yè)合作社奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

中國的絕大多數(shù)農(nóng)村是普普通通的農(nóng)耕區(qū)和糧食產(chǎn)區(qū)。在這些農(nóng)村中，絕大部分小農(nóng)家庭除了外出務(wù)工之外，仍然需要依靠大田作物和小雜糧的生產(chǎn)來維持家庭的日常消費(fèi)生活，小農(nóng)戶很難具備充足的社會關(guān)系、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)營能力從事經(jīng)濟(jì)作物及大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營。經(jīng)濟(jì)作物和大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)與大田作物和小雜糧相比，其特點(diǎn)和區(qū)別在于：一是對土地條件和技術(shù)含量要求比較高，資本投入比較大，市場回報(bào)利潤比較高；二是鮮活程度和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的要求高，對儲存條件、運(yùn)輸條件、市場銷售的依賴程度高；三是市場競爭、分割程度高，價(jià)格容易出現(xiàn)波動。正是由于這些特點(diǎn)和區(qū)別，目前中國農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)和經(jīng)營主要集中在蔬菜、瓜果、花木、藥材等經(jīng)濟(jì)作物和漁業(yè)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等領(lǐng)域，很少有糧食種植方面的合作社的案例。而恰恰是在經(jīng)濟(jì)作物和大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，農(nóng)村經(jīng)營大戶、農(nóng)資供應(yīng)商、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、龍頭企業(yè)和公司等主體具備強(qiáng)大的技術(shù)和經(jīng)營能力、發(fā)達(dá)的關(guān)系資本、通暢的信息和營銷渠道等優(yōu)勢資源，同時(shí)也具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，他們領(lǐng)辦和主導(dǎo)的農(nóng)民專業(yè)合作社自然要在內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和盈余分配機(jī)制上主要兼顧公司和大戶的利益。這是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)和收益對等、權(quán)利和義務(wù)對等是市場經(jīng)濟(jì)的鐵律，否則大戶和公司就會退出合作社，導(dǎo)致合作社解體。而普通農(nóng)民如果不外出務(wù)工而選擇加入合作社，自然只能成為邊緣化的社員或者干脆變?yōu)楹献魃绲摹肮凸ぁ保麄冊诤献魃绲慕?jīng)營管理和分配決策上幾乎沒有太大的權(quán)利。由此可以看出，農(nóng)民專業(yè)合作社的“異化”有其合理性的一面，但與之相關(guān)的問題是，指望在經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域和大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域發(fā)育出真正的農(nóng)民專業(yè)合作社是非常困難的。

與經(jīng)濟(jì)作物領(lǐng)域和養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域相比，糧食種植領(lǐng)域雖然比較效益低下，很難吸引資本的眼光，但卻蘊(yùn)含著培育小農(nóng)戶合作意識的潛在政策空間，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，糧食種植并不完全是小農(nóng)戶家庭的事務(wù)，在糧食種植的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)都存在著大量的合作事務(wù)，如水利灌溉、機(jī)耕道建設(shè)、農(nóng)資購買、農(nóng)作物收獲和銷售等方面都需要農(nóng)民組織起來增強(qiáng)談判能力和集體行動能力，最大可能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本、減低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強(qiáng)度、增加糧食生產(chǎn)的收益。第二，中國的城市化無法吸納所有的鄉(xiāng)村人口，未來仍有4億～5億人口需要依賴農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生活，我們需要通過農(nóng)民專業(yè)合作社的平臺為務(wù)農(nóng)人口提供盡可能廣泛的服務(wù)，增加務(wù)農(nóng)人群的市場收益，培養(yǎng)鄉(xiāng)村建設(shè)的中堅(jiān)力量。第三，大體來講，從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶社會分化程度較小，且擁有共同的地方性知識和共享的作物種植經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，如果聯(lián)合起來成立農(nóng)民專業(yè)合作社，首先能夠保證合作社社員作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的同質(zhì)性特征，最大限度地避免起步階段被異質(zhì)性的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商和龍頭企業(yè)控制的不利局面，從而為走向“生產(chǎn)者—所有者—利用者”同一的真正的農(nóng)民專業(yè)合作社奠定良好的基礎(chǔ)。

其次，鼓勵(lì)和引導(dǎo)小農(nóng)戶聯(lián)合起來從事生態(tài)糧食生產(chǎn)，既是建設(shè)生態(tài)文明的需要，又符合人們消費(fèi)需求的新變化，具有良好的發(fā)展前景和市場效益。

近些年來，生態(tài)、環(huán)境和食品安全問題引起了城鄉(xiāng)居民越來越強(qiáng)烈的關(guān)注，人們越來越注重飲食的質(zhì)量和環(huán)境的改善，由此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了進(jìn)一步調(diào)整的空間。以前的調(diào)整是在大田作物、經(jīng)濟(jì)作物及養(yǎng)殖業(yè)之間展開，當(dāng)前的調(diào)整是向生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向轉(zhuǎn)變，這就為生態(tài)型農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境和市場前景。黨的十八大政治報(bào)告指出，“構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”2014年的中央一號文件也著重強(qiáng)調(diào)，“必須全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅(jiān)持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成，實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)調(diào)兼顧，要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路?！?/p>

因此，在建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略導(dǎo)向和全社會關(guān)注食品安全的環(huán)境下，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)小農(nóng)戶聯(lián)合起來突破家庭承包經(jīng)營的局限，通過組建合作社共同學(xué)習(xí)和推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)，從事生態(tài)糧食產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，培養(yǎng)“生態(tài)、合作、誠信”的村莊文化，增強(qiáng)農(nóng)戶的集體行動能力，反對不顧人民的利益、健康和環(huán)境保護(hù)的公司掌控食物生產(chǎn)體系，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和作物種植的多樣性，逐步擺脫過度依賴農(nóng)藥和化肥的不良耕作方式，把生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益置于糧食系統(tǒng)的核心，維護(hù)生態(tài)和文化的多樣性。在這樣的發(fā)展思路引導(dǎo)下，中國農(nóng)民專業(yè)合作社不僅能夠順應(yīng)市場需求的變化，充分發(fā)揮其作為經(jīng)濟(jì)組織的功能，而且能夠充分發(fā)揮生產(chǎn)健康食品、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)生產(chǎn)者和城市消費(fèi)者鏈接的共同體功能。顯然，這是一個(gè)值得重視的大方向和大戰(zhàn)略。

再次，聯(lián)合和引導(dǎo)小農(nóng)戶組建合作社從事糧食生產(chǎn)，發(fā)展合作經(jīng)營，是解決“農(nóng)村空心化”和“誰來種地”的問題的迫切需要，是保障國家糧食安全和復(fù)興鄉(xiāng)村文明的核心工作，符合城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向。

糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。中國是一個(gè)13億人口的大國，這就決定了保障糧食安全的任務(wù)比其他國家更艱巨，也更重要。中國耕地的絕大部分首先要用于糧食生產(chǎn)，因此，必須高度重視農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略地位，積極關(guān)注農(nóng)民尤其是種糧農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。通過相應(yīng)的扶持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民組織起來，通過農(nóng)民專業(yè)合作社的平臺使種糧農(nóng)民獲得比單靠家庭承包經(jīng)營更好的經(jīng)濟(jì)社會效益，對于維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和國家的長遠(yuǎn)發(fā)展有著重大的意義。

然而，由于當(dāng)前種糧的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出打工的收入，農(nóng)民紛紛進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民改善生活的主戰(zhàn)場在城市，留在農(nóng)村的主要是老人和兒童，“空心村”現(xiàn)象非常突出，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是生態(tài)農(nóng)業(yè)的勞動力非常缺乏。18億畝耕地誰來耕種、怎么樣耕種？是中國糧食安全面臨的迫切問題。改變這種狀況，政策的重點(diǎn)不是鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)和企業(yè)經(jīng)營，由于資本和企業(yè)作為村莊的外來者，在資本邏輯的引導(dǎo)下，他們的關(guān)注點(diǎn)不是糧食生產(chǎn)和國家的糧食安全，而是種植經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展更為有利可圖的觀光農(nóng)業(yè)；或者是通過土地流轉(zhuǎn)政策獲得大量土地，然后再把土地層層轉(zhuǎn)包出去，獲取租金收入和國家的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，真正種糧食的小農(nóng)戶卻被邊緣化,變成“農(nóng)業(yè)雇工”。*陳靖：《糧食安全視角下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題——基于大戶經(jīng)營模式的討論》，載于《中州學(xué)刊》2013年第4期，第55～59頁。鑒于此，解決“農(nóng)村空心化”和“誰來種地”這個(gè)問題的關(guān)鍵是要大力發(fā)展合作經(jīng)營和集體經(jīng)營，讓農(nóng)民成為糧食生產(chǎn)的主體，通過適當(dāng)?shù)恼叽胧┕膭?lì)和引導(dǎo)留守村莊的普通農(nóng)戶以及返鄉(xiāng)的農(nóng)民工組建生產(chǎn)合作社，在共同富裕的方向引導(dǎo)下，通過合作社的組織平臺為家庭農(nóng)場和分散的農(nóng)戶開展生產(chǎn)服務(wù)、推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)、發(fā)掘和保護(hù)傳統(tǒng)的優(yōu)良耕作傳統(tǒng)、承接國家的各種支農(nóng)政策和資金、通過生態(tài)產(chǎn)品的加工和銷售來對接城市的消費(fèi)者，把合作社建設(shè)成為一個(gè)培育新型職業(yè)農(nóng)民、引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、整合農(nóng)村各種資源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

可以預(yù)計(jì)，只要把握好農(nóng)民專業(yè)合作社的定位，充分發(fā)揮其服務(wù)小農(nóng)戶的功能，重新調(diào)動起農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的積極性，就能最大程度地留住農(nóng)村的人、財(cái)、物等資源，為恢復(fù)和提升農(nóng)村的公共生活和卓有成效地開展農(nóng)村交通、通訊、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)建設(shè)奠定必要的基礎(chǔ)。在當(dāng)前破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的活力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，這是一個(gè)值得肯定和重視的發(fā)展導(dǎo)向。

三、小農(nóng)戶聯(lián)合和合作社規(guī)范運(yùn)行的政策保障

前文分析了小農(nóng)戶聯(lián)合起來的可能性條件和農(nóng)民專業(yè)合作社面臨的潛在成長空間，但與此同時(shí)，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，由于市場經(jīng)濟(jì)的滲透和鄉(xiāng)村“去集體化”的影響，當(dāng)今的農(nóng)民越來越原子化，越來越難以在核心家庭以外形成有效的認(rèn)同、達(dá)成有效的合作、形成有力的一致行動。這種狀況非常不利于普通小農(nóng)戶聯(lián)合起來，也使普通農(nóng)戶難以看到通過組建合作社改善自己生活和社會地位的有利前景。鑒于此，我們不僅要分析使普通農(nóng)戶聯(lián)合起來的潛在政策空間，而且政府和社會各界要在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，切實(shí)采取有效的措施，克服各種阻礙農(nóng)民合作的不利條件，降低農(nóng)民合作的成本，真正把小農(nóng)戶聯(lián)合起來的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。

(一)大幅提高糧食最低收購價(jià)，增加種糧農(nóng)民的收入，增加糧食生產(chǎn)的吸引力，為發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社提供有保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

中國長期的低糧價(jià)直接導(dǎo)致農(nóng)民收入低，間接地影響到農(nóng)民工的務(wù)工工資。中國所謂的“比較優(yōu)勢”實(shí)際是我國長期實(shí)施低糧價(jià)(保護(hù)價(jià))政策的結(jié)果。*李昌平：《再向總理說實(shí)話》，中國財(cái)富出版社2012年版。今后，考慮到仍有幾億人口依靠農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生活的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也為外向依附型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造機(jī)會和條件，中國應(yīng)在WTO貿(mào)易框架內(nèi)大幅提高政府收儲糧食的保護(hù)價(jià)，既能直接增加農(nóng)民和農(nóng)民工工資收入，又能增加糧食生產(chǎn)的吸引力，吸引更多的人口和勞動力扎根鄉(xiāng)村，為農(nóng)民專業(yè)合作社的建立和運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，打造糧食生產(chǎn)的品牌標(biāo)準(zhǔn)，為糧食流通尤其是為無公害、有機(jī)、綠色的糧食產(chǎn)品的流通創(chuàng)造有利的條件。

我國的農(nóng)產(chǎn)品流通體制(包括糧食流通體制)存在嚴(yán)重缺陷，中間商可以輕而易舉地隔開生產(chǎn)者和消費(fèi)者，獨(dú)占定價(jià)權(quán)，而生產(chǎn)者和消費(fèi)者不能直接見面，對價(jià)格無任何發(fā)言權(quán)，成為市場弱勢群體。這個(gè)局面的形成源于政府不重視農(nóng)民生產(chǎn)合作社和城市社區(qū)消費(fèi)合作社的建設(shè)，不扶持農(nóng)民生產(chǎn)合作社和城市消費(fèi)合作社形成購銷聯(lián)盟，卻高度重視“中間商”在流通環(huán)節(jié)的“龍頭作用”。這種畸形的市場機(jī)制不利于調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。今后，在糧食生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，須重點(diǎn)做好三件事情：(1)大力協(xié)助農(nóng)戶由分散生產(chǎn)走向合作社生產(chǎn)，扶持農(nóng)民生產(chǎn)合作社建設(shè)“糧食銀行”制度和農(nóng)產(chǎn)品倉儲體系；(2)擴(kuò)大農(nóng)民定價(jià)權(quán)，加強(qiáng)“一社一品”的建設(shè)力度，扶持生產(chǎn)者群體形成區(qū)域或全國性協(xié)會，并就無公害、綠色、有機(jī)糧食產(chǎn)品的生產(chǎn)達(dá)成一致性的品牌標(biāo)準(zhǔn)；(3)打破中間商獨(dú)占定價(jià)權(quán)的格局，幫助農(nóng)民合作社和城市消費(fèi)者形成穩(wěn)定的購銷聯(lián)盟，把流通環(huán)節(jié)的利潤在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間公平分配，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，同時(shí)為城市消費(fèi)者提供健康的食品。

(三)準(zhǔn)確定位政府和社會力量的扶持職能和扶持邊界。

1.進(jìn)行合作理念的培育，明確合作社的本質(zhì)內(nèi)涵和內(nèi)在追求，塑造有利于合作社發(fā)展的文化氛圍。國際和國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)表明，對社員進(jìn)行合作理念的培育是合作社健康發(fā)展的基礎(chǔ)。在當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社出現(xiàn)大范圍變異的社會背景下，政府、NGO組織及其他有志于農(nóng)民組織起來的社會力量一定要讓廣大從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民明白：為什么要組織合作社？合作社是什么？又不是什么？合作社的內(nèi)部制度如何制定？合作社從哪里起步？要走向哪里？合作社在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮什么樣的作用？等等。通過社員的學(xué)習(xí)和討論，形成促進(jìn)合作社發(fā)展的良好氛圍。如果沒有這些基礎(chǔ)性的工作，合作社就會變異為剝奪農(nóng)民的新工具。政府官員、社會組織及普通大眾對此要有清醒的認(rèn)識。

2.改善財(cái)政資金的支持方式。在財(cái)政資金的使用中，尤其要注重改善資金的支持方式。如果政府直接提供資金支持，一是容易導(dǎo)致合作社數(shù)量的非正常增長，二是容易形成合作社對政府的依賴。要從如下方面改善財(cái)政資金的支持和使用方式：(1)加大人力資本方面的投資，為合作社社員及其管理者進(jìn)行組織培訓(xùn)和能力建設(shè)培訓(xùn)，如開辟營銷渠道的培訓(xùn)、提高管理績效的培訓(xùn)、健全財(cái)務(wù)制度的培訓(xùn)等，而不是直接給合作社提供資金；(2)提供技術(shù)援助，資助合作社購買技術(shù)服務(wù)和農(nóng)資，逐步降低農(nóng)藥、化肥的使用量，發(fā)掘和培養(yǎng)優(yōu)良的耕作傳統(tǒng)；(3)資助合作社辦公設(shè)施和糧食倉儲設(shè)施的建設(shè)；(4)整合農(nóng)委、科協(xié)、農(nóng)業(yè)局、供銷社等涉農(nóng)部門的資源，更好地為農(nóng)民專業(yè)合作社服務(wù)。

3.提高農(nóng)民專業(yè)合作社在國家支農(nóng)政策中的作用和地位。如改變當(dāng)前糧食直補(bǔ)到戶的政策，糧食直補(bǔ)到合作社，由合作社來組織糧食生產(chǎn)，把糧食補(bǔ)貼給予真正的種糧農(nóng)民，提高農(nóng)民種糧的積極性；再如，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，積極鼓勵(lì)農(nóng)民利用合作社的平臺進(jìn)行土地的整治和利用，擴(kuò)大耕地面積；限制資本下鄉(xiāng)，通過合作社平臺進(jìn)行村社內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)，既滿足不同能力的農(nóng)戶對耕作面積的需求，又保護(hù)糧食生產(chǎn)的品質(zhì)和效率。

總之，通過合理和有效率的扶持政策積極改善農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的各種外部條件，給予真正的農(nóng)民專業(yè)合作社成長的空間。當(dāng)前的實(shí)踐告訴我們，靠外部力量主導(dǎo)的農(nóng)民專業(yè)合作社自發(fā)完成合作社治理結(jié)構(gòu)的改善、自發(fā)去保護(hù)小農(nóng)戶的利益是不現(xiàn)實(shí)的。促進(jìn)合作社規(guī)范運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于按照普通農(nóng)戶的資源稟賦條件找準(zhǔn)合作社的新起點(diǎn)和新領(lǐng)域，并輔助以必要的扶持政策。扶持小農(nóng)戶聯(lián)合起來，積極從事生態(tài)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，為我們探索中國農(nóng)民專業(yè)合作社的健康成長之路提供了可能的政策路徑。

*本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《新形勢下我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的長效機(jī)制研究》(項(xiàng)目編號：10CSH039)的結(jié)項(xiàng)成果之一。另外需要說明的是，本文的最初意見曾經(jīng)在2013年3月于山西永濟(jì)召開的“中國鄉(xiāng)村文明發(fā)展研討會(春季論壇)”上宣讀，與會的專家學(xué)者如李昌平、張孝德、楊團(tuán)、楊雅茹等提出了寶貴的修改意見，在此一并致謝。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。

F325.1

A

2095-3151(2014)21-0092-09