王有升

(青島大學(xué) 師范學(xué)院，山東 青島 266071)

如同當(dāng)今中國(guó)社會(huì)整體改革事業(yè)一樣，教育改革也已進(jìn)入“深水區(qū)”。盡管我國(guó)的教育事業(yè)在外延發(fā)展方面已取得了令人矚目的成就，但在內(nèi)涵發(fā)展方面所面臨的問(wèn)題以及教育改革的理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距仍相當(dāng)突出，教育改革的進(jìn)程日顯艱深與復(fù)雜。

一般所說(shuō)的教育改革進(jìn)入深水區(qū)，具有兩個(gè)方面的含義。一是就教育的內(nèi)部領(lǐng)域而言，主要涉及教育教學(xué)實(shí)踐領(lǐng)域的變革，核心是教育內(nèi)在品質(zhì)的提升。新教育理念已得到廣泛認(rèn)同，但原有教育實(shí)踐形態(tài)卻難以發(fā)生根本的改變，這樣一種教育實(shí)踐的深度變革可謂是教育改革所進(jìn)入的“深水區(qū)”。二是就教育改革所可能涉及的外在復(fù)雜因素而言，教育改革與發(fā)展所追求的一些目標(biāo)的達(dá)成并不只取決于教育自身內(nèi)部因素，而是需要強(qiáng)有力的外在社會(huì)支持，尤其是在相應(yīng)社會(huì)體制方面的變革。對(duì)于整個(gè)社會(huì)變革來(lái)說(shuō)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，僅僅局限于特定領(lǐng)域的變革往往受到外在因素的重重制約。在這個(gè)意義上，我們說(shuō)教育改革已進(jìn)入“深水區(qū)”。本研究所說(shuō)的教育改革進(jìn)入深水區(qū)，主要是就后者而言的。旨在探索當(dāng)今教育改革所需要的外在社會(huì)體制支持。

隨著教育改革日益進(jìn)入“深水區(qū)”，教育體制改革日益成為關(guān)注的焦點(diǎn)，對(duì)于教育體制改革問(wèn)題的探討已頗為豐富、深入與系統(tǒng)。但既往的研究更多是從教育改革的內(nèi)部問(wèn)題出發(fā)，探討應(yīng)如何因應(yīng)外在社會(huì)體制的變化進(jìn)行教育體制自身的改革。本研究則力求將視野進(jìn)一步放寬，從外在社會(huì)體制應(yīng)如何為教育改革提供有效支持的角度探討教育改革的社會(huì)體制支持問(wèn)題。

一、教育改革之社會(huì)體制支持的當(dāng)下語(yǔ)境

體制問(wèn)題無(wú)疑是當(dāng)今整體社會(huì)改革的核心問(wèn)題，也是教育改革的核心問(wèn)題。不管是在官方還是民間，“體制”都是一個(gè)被反復(fù)提及的詞匯*“體制”一詞成為中國(guó)人社會(huì)生活中的一個(gè)核心詞匯，只是近些年來(lái)的事情。對(duì)此，作家張承志曾有過(guò)這樣的描述：“大約是在1984年，記得是一個(gè)文學(xué)雜志召開(kāi)的會(huì)上。我發(fā)言時(shí)不知為什么幾次提到了‘反體制’這個(gè)詞。散會(huì)后大家坐在一輛面包車?yán)?，我?tīng)見(jiàn)后排兩位老前輩在低聲交談：‘他說(shuō)的是什么？反……旗幟？什么叫反體制？’”“那一刻的記憶一直未被我忘。雖然今天若說(shuō)給人聽(tīng)，怕已沒(méi)有幾人會(huì)相信。那時(shí)在中國(guó)‘體制’一詞尚聽(tīng)著拗口，我也不過(guò)是因?yàn)槁?tīng)多了岡林信康吼叫的歌，心里哼著‘我乃睜開(kāi)了眼的反體制派’，發(fā)著言它順口溜了出來(lái)。是的，哪怕經(jīng)過(guò)全面戰(zhàn)爭(zhēng)的‘文革’，知識(shí)分子的體驗(yàn)，大都也只是體制內(nèi)的悲歡離合。”“如今不同了。無(wú)論手機(jī)電腦，只要敲擊tizhi，第一個(gè)蹦出來(lái)的就是它。如今，簡(jiǎn)直國(guó)民已被劃分為體制內(nèi)與體制外兩大族群，從出租車司機(jī)到打工農(nóng)民，對(duì)這個(gè)詞的體會(huì)都入木三分?！?張承志：《 體制外的意味》，載《讀書(shū)》2012年第4期。)。

“體制”已經(jīng)成為銘刻在每個(gè)人日常生活中的一種力量，“體制改革”也已成為當(dāng)今官方政策的主流話語(yǔ)，但若想對(duì)這樣一個(gè)概念下一個(gè)非常確切的定義似乎并非易事，就像近年來(lái)在我國(guó)社會(huì)生活中所曾產(chǎn)生并流行過(guò)的一些核心詞匯(如“素質(zhì)教育”)一樣。

在宏觀領(lǐng)域，我們提到的比較多的有“經(jīng)濟(jì)體制”、“政治體制”、“社會(huì)體制”以及“教育體制”等概念，主要是指國(guó)家對(duì)社會(huì)生活不同領(lǐng)域的整體架構(gòu)。在日常生活領(lǐng)域，當(dāng)我們說(shuō)“在現(xiàn)有體制中生存”、“游離于體制之外”或“受到現(xiàn)有體制制約”則主要是就與現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的組織制度而言的。在我們當(dāng)下的語(yǔ)境中，“體制”從根本上來(lái)說(shuō)是與國(guó)家的政治制度密切相關(guān)的，更多地來(lái)自于國(guó)家自上而下的制度設(shè)計(jì)，并且由國(guó)家權(quán)力賦予其合理合法依據(jù)。

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中對(duì)“體制”一詞的解釋是“國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位等的組織制度”。[1]

在英文中，似乎很難找到一個(gè)詞匯與“體制”概念完全對(duì)應(yīng)。一般將“體制”一詞翻譯為“system”，但“system”的本義是“系統(tǒng)”、“體系”，其內(nèi)涵要更為寬泛得多，并不能與“體制”一詞完全對(duì)應(yīng)。有時(shí)，“體制”一詞會(huì)被翻譯為“structure”，但“structure”的本義是“結(jié)構(gòu)”，其所表達(dá)的意義似乎比“體制”一詞更為客觀，也缺乏一種相對(duì)動(dòng)態(tài)的涵義，“體制”含有一種更強(qiáng)的權(quán)力運(yùn)行的意味，而“結(jié)構(gòu)”概念則沒(méi)有。另外，英語(yǔ)中的“institution”有“制度”、“建制”之義，在一定意義上有漢語(yǔ)中“體制”之義，但其內(nèi)涵顯然比“體制”更為具體。

“體制”是一個(gè)在當(dāng)下中國(guó)語(yǔ)境中被賦予了豐富涵義的較為獨(dú)特的詞匯。當(dāng)今的中國(guó)正經(jīng)歷著一場(chǎng)必將具有根本意義的社會(huì)轉(zhuǎn)型，這場(chǎng)社會(huì)轉(zhuǎn)型在一定意義上可以說(shuō)是人為設(shè)計(jì)的結(jié)果，來(lái)自于一場(chǎng)自上而下發(fā)起的持續(xù)的改革。改革的推進(jìn)充滿了理念與體制之間的張力，當(dāng)改革的理想遇到了原有體制的重重阻力時(shí)，當(dāng)經(jīng)過(guò)了新思想洗禮的個(gè)人遭遇了既有體制的重重束縛時(shí)，體制問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)核心問(wèn)題。

教育領(lǐng)域似乎從來(lái)都是新思想的沖鋒陷陣之地。一方面，新思想很容易最先在教育領(lǐng)域被接受，另一方面，教育領(lǐng)域中的體制束縛似乎也尤其頑固。觀念上的“進(jìn)步性”與體制上的“保守性”在教育領(lǐng)域往往形成鮮明的反差，也使新思想倡導(dǎo)下的教育改革時(shí)常陷入進(jìn)退維谷之境。

近年來(lái)主導(dǎo)我國(guó)教育改革的價(jià)值訴求大致包括素質(zhì)教育、教育公平、民主參與、提升教育領(lǐng)域的專業(yè)性(如對(duì)“教師專業(yè)發(fā)展”、“教育家辦學(xué)”、“學(xué)校去行政化”等的強(qiáng)調(diào))等方面，這些價(jià)值訴求的有效實(shí)現(xiàn)并不僅僅取決于教育內(nèi)部的體制狀況，而是需要整個(gè)社會(huì)的體制狀況作出相應(yīng)的改變。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，迄今為止，中國(guó)社會(huì)已就教育體制改革的重要性與緊迫性形成了廣泛的共識(shí)，社會(huì)普遍期待通過(guò)教育體制的變革實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)的質(zhì)的飛躍。但教育體制層面的變革往往步履緩慢，“雷聲大，雨點(diǎn)小”往往成為近年來(lái)相關(guān)改革的常態(tài)。究其原因，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在教育領(lǐng)域自身內(nèi)部，進(jìn)行體制改革的可能空間相當(dāng)有限，體制問(wèn)題盤根錯(cuò)節(jié)，更多地來(lái)自于教育領(lǐng)域之外，從根本上來(lái)說(shuō)，取決于整個(gè)社會(huì)的體制狀況，包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制以及特定意義上的社會(huì)體制*所謂“特定意義上的社會(huì)體制”是指，在宏觀社會(huì)體制中，不能被劃歸到經(jīng)濟(jì)體制或政治體制之中，主要是相對(duì)獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)或政治力量的一種民間社會(huì)力量的運(yùn)作。如一些公益性社會(huì)組織的發(fā)育與運(yùn)作等。本研究所說(shuō)的“社會(huì)體制”主要是就宏觀整體意義而言的。。

中國(guó)社會(huì)自20世紀(jì)80年代以來(lái)的改革是以經(jīng)濟(jì)體制改革為核心的，經(jīng)濟(jì)體制改革賦予中國(guó)社會(huì)以前所未有的活力，也為教育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)與機(jī)遇。以經(jīng)濟(jì)體制改革的方式來(lái)變革教育體制一度被教育改革所追捧，典型如90年代中后期的“教育產(chǎn)業(yè)化”風(fēng)潮。另外，教育財(cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革也具有較大的關(guān)聯(lián)。但從根本上來(lái)說(shuō)，教育體制更多的是國(guó)家政治體制的一部分[2]，因此，教育體制改革需要在政治體制改革的整體框架內(nèi)展開(kāi)，制約教育改革的體制問(wèn)題其根源往往都需要追溯到政治體制本身。這里所說(shuō)的“政治體制”可大致區(qū)分為“國(guó)家政權(quán)體制”與“社會(huì)治理體制”兩個(gè)方面。“政權(quán)體制”關(guān)系到國(guó)家政治的根本性質(zhì)，輕易不能改變，當(dāng)今語(yǔ)境中的政治體制改革一般都是就“治理體制”而言的。

關(guān)于這一點(diǎn)，現(xiàn)任職于新加坡國(guó)立大學(xué)的中國(guó)問(wèn)題研究專家鄭永年曾引述一位觀察者的觀點(diǎn)指出：“中國(guó)語(yǔ)境下的政治改革，并不是通常意義上的有關(guān)擁抱公民自由和擴(kuò)大民主基本信條(例如：人民主權(quán)、政治平等和多數(shù)統(tǒng)治)這樣的事情，而是改革那些最受關(guān)注的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域與公共部門的改革有關(guān)。如果暫不考慮一個(gè)特定國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的性質(zhì)或政治改革重點(diǎn)的性質(zhì)的話，那么如下的公共服務(wù)就是重要的：它應(yīng)該是有能力的、專業(yè)的、誠(chéng)實(shí)的，以及對(duì)公眾的需要能更快地做出反應(yīng)的。如果改革能夠產(chǎn)生這樣的公共服務(wù)，在廣義上它就可以被認(rèn)定為是政治改革，它更有助于在全中國(guó)推動(dòng)更深入和更廣泛的改革努力?！盵3]85

鑒于“政治體制”是教育體制的最根本決定力量，在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)具有舉足輕重的重要性，本研究主要從政治體制的角度展開(kāi)。考慮到當(dāng)前中國(guó)的政治體制改革主要是就治理體制而言的，本研究主要探討與教育體制改革最為密切相關(guān)的社會(huì)治理體制的幾個(gè)基本方面。主要包括在我國(guó)社會(huì)生活領(lǐng)域影響最為深遠(yuǎn)的“戶籍制度”、“干部人事制度”、“行政管理制度”等。這些方面是近年來(lái)中國(guó)教育改革的真正“瓶頸”所在。

二、戶籍制度與教育公平的限度

在我國(guó)，戶籍是決定一個(gè)人的可能的受教育機(jī)會(huì)及能否享有優(yōu)質(zhì)教育資源的最重要的先決條件，在很大程度上關(guān)涉到當(dāng)今中國(guó)社會(huì)對(duì)教育改革過(guò)程中教育公平訴求的達(dá)成。

戶籍制度作為我國(guó)社會(huì)管理中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的社會(huì)制度，是資源短缺年代實(shí)現(xiàn)資源有效配置的工具，在急劇的利益分化時(shí)代，也被用來(lái)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)區(qū)隔的一種基本工具。隨著國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益壯大以及社會(huì)財(cái)富的涌流，改革與發(fā)展的紅利如何普惠到每一個(gè)人是我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)政策所面臨的緊迫問(wèn)題。然而既有的利益格局一旦形成便一時(shí)難以打破，甚至?xí)粩嗟刈晕覐?qiáng)化，借助既有的戶籍制度等手段加深社會(huì)的等級(jí)壁壘。

中國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是20世紀(jì)50年代中后期在國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程曲折發(fā)展的情況下逐步確立起來(lái)的。它是根據(jù)中國(guó)工業(yè)化趕超戰(zhàn)略需要而建立起來(lái)的行政體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在社會(huì)生活領(lǐng)域的一個(gè)核心制度，起著讓農(nóng)村支撐城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能，是在短缺經(jīng)濟(jì)情況下的制度安排。用行政手段把全體公民劃分為城市人和農(nóng)村人兩個(gè)不平等的社會(huì)群體，城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)，而農(nóng)民則被束縛在土地上，形成了兩種不同的身份等級(jí)制度。[4]

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度逐漸被打破，但因社會(huì)兩極分化的加劇以及區(qū)域發(fā)展差距的拉大，戶籍制度依然成為中國(guó)社會(huì)等級(jí)區(qū)隔一種重要屏障。由于戶口類別定義了一個(gè)人的國(guó)民地位，因此戶口也被視為“中國(guó)第一證件”。[5]在公共產(chǎn)品短缺的時(shí)代，戶籍制度除了被用于居住登記之外，還被地方政府用于界定公共服務(wù)對(duì)象，成為有選擇性地配置公共資源的簡(jiǎn)單、直接的篩選機(jī)制，助力地方政府實(shí)現(xiàn)地方利益。近年來(lái)的地方戶籍制度改革，更多地呈現(xiàn)出戶口門檻化、貨幣化、利益化等傾向。地方的落戶政策往往基于地區(qū)發(fā)展、吸引人才和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的考量，只向少數(shù)“有才”或“有錢”者開(kāi)放，而“公民平權(quán)”及“遷徙自由”的理念對(duì)絕大多數(shù)國(guó)人來(lái)說(shuō)，只是一種神話。[6]

教育是地方社會(huì)一種最重要的公共資源之一，而中國(guó)當(dāng)前公共教育資源的配置往往呈現(xiàn)出明顯的等級(jí)差異特征，戶口成為能否享有優(yōu)質(zhì)教育資源的基本憑證。當(dāng)今我國(guó)教育領(lǐng)域所呈現(xiàn)出的備受關(guān)注的教育不公平問(wèn)題，基本都直接與戶籍制度有關(guān)。這種教育資源配置的差異不僅僅存在于城鄉(xiāng)之間，而且存在于同一個(gè)城市內(nèi)部以及不同城市或地區(qū)之間。自20世紀(jì)90年代以來(lái)愈演愈烈的擇校問(wèn)題其核心在于“就近入學(xué)”政策背后所隱藏的公共教育資源配置巨大的不公平性以及這種差異配置與戶口的捆綁，致使戶口不在優(yōu)質(zhì)教育學(xué)區(qū)的學(xué)生家長(zhǎng)不得不不惜代價(jià)擇校。農(nóng)民工子女入學(xué)及異地高考問(wèn)題也使優(yōu)質(zhì)教育資源配置的巨大不公平性尖銳暴露出來(lái)。當(dāng)前以戶籍為指標(biāo)的高等教育招生模式，使大量部屬重點(diǎn)大學(xué)嚴(yán)重地方化，招生名額過(guò)度向大城市尤其是所在城市傾斜，導(dǎo)致一些人口密集但高等教育資源相對(duì)貧乏的省份及邊遠(yuǎn)地區(qū)大量?jī)?yōu)秀孩子考不上好大學(xué)，而大城市的孩子卻能輕易上重點(diǎn)。[7]造成這些問(wèn)題的根本癥結(jié)顯然不在教育領(lǐng)域自身之內(nèi)。而是與我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，誠(chéng)如有人所說(shuō)“教育有公平則戶籍無(wú)意義”[7]。

作為中國(guó)教育改革與發(fā)展的一種重要理念追求的“教育公平”的真正實(shí)現(xiàn)，需要戶籍制度方面的真正變革。我們需要自覺(jué)確立憲法的尊嚴(yán)與神圣，即維護(hù)每一個(gè)公民平等的受教育權(quán)利與機(jī)會(huì)。需要盡最大可能地實(shí)現(xiàn)差異性公共資源配置與戶籍制度的剝離。

三、干部人事制度與教育專業(yè)性及民主性的困頓

與戶籍制度一樣，干部人事制度是我國(guó)社會(huì)管理中的另外一項(xiàng)基本制度，對(duì)于教育事業(yè)的改革與發(fā)展來(lái)說(shuō)，同樣是一種重要的前提性與制約性的力量。

新中國(guó)成立后的干部人事制度是在革命年代的干部制度基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)體制相適應(yīng)，曾經(jīng)為政權(quán)的鞏固和社會(huì)主義建設(shè)起到了重要的保證作用[8]。但隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，其弊端也逐漸涌現(xiàn)出來(lái)。

改革開(kāi)放以后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革及現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的需要，干部人事制度改革有了一些突破性的進(jìn)展，著力于改變權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)象?！耙皇窍路鸥刹抗芾頇?quán)限，實(shí)行下管一級(jí)、分層管理，層層負(fù)責(zé)的管理體制。二是調(diào)整和改進(jìn)干部管理辦法，改變條塊分工不合理、層次頭緒過(guò)多、任免手續(xù)繁瑣、職責(zé)不清、互相扯皮的現(xiàn)象，提高干部管理效率。三是改革干部管理體制，確立了干部分類管理的思想。四是提出了干部隊(duì)伍‘革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化’的方針，開(kāi)始建立后備干部制度，進(jìn)一步促進(jìn)新老干部交替?！盵9]“干部分類管理”及干部隊(duì)伍的“知識(shí)化、專業(yè)化”思想的提出標(biāo)示著對(duì)不同領(lǐng)域干部“專業(yè)性”注重的開(kāi)始，干部管理權(quán)力下放則賦予基層社會(huì)更大的自主與活力。

1987年黨的十三大進(jìn)一步確立了全面改革干部人事制度的指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容和當(dāng)前重點(diǎn)。即，“改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的人事管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開(kāi)監(jiān)督?！辈⑶覐?qiáng)調(diào)“當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)，是建立國(guó)家公務(wù)員制度”。分類管理繼續(xù)受到強(qiáng)調(diào)，這意味著不同領(lǐng)域干部的“專業(yè)”特點(diǎn)應(yīng)予以更多的考慮。與此同時(shí)，“民主”與“法制”受到空前的重視。這確立了此后干部人事制度改革的基調(diào)與方向。2000年中央頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》以及2010年頒發(fā)的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針”，“堅(jiān)持科學(xué)化、民主化、制度化方向”。

教育作為一項(xiàng)重要的國(guó)家事業(yè)，教育領(lǐng)域中的干部人事制度直接取決于國(guó)家整體干部人事制度狀況，并在很大程度上將會(huì)決定著教育事業(yè)發(fā)展的水平與質(zhì)量。當(dāng)今教育事業(yè)發(fā)展所面臨的一些突出問(wèn)題在一定程度上也與當(dāng)前的干部人事制度密切相關(guān)。

當(dāng)前制約我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)很重要的問(wèn)題是，教育管理干部隊(duì)伍專業(yè)性的欠缺。教育事業(yè)需要懂得教育的人來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)基本的常識(shí)，但在當(dāng)前的干部人事制度之下，這一點(diǎn)似乎經(jīng)常很難達(dá)到。自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的改革和發(fā)展，我國(guó)教育事業(yè)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，教育事業(yè)的健康發(fā)展迫切需要一支專業(yè)化、高水平的管理隊(duì)伍和實(shí)施隊(duì)伍。但在現(xiàn)有的干部人事制度之下，這往往面臨著許多問(wèn)題。例如，據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國(guó)市、縣教育局長(zhǎng)中沒(méi)有教育教學(xué)實(shí)踐經(jīng)歷的、來(lái)自于外行的比例達(dá)到了60%；而普通高中學(xué)校中，也有相當(dāng)比例的校長(zhǎng)來(lái)自于教育部門之外；至于高等學(xué)校中，一些主要領(lǐng)導(dǎo)的任命來(lái)自高校之外的也屢見(jiàn)不鮮。當(dāng)然，其中不乏素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人，但在實(shí)際工作中，由于他們?nèi)狈逃龑?shí)踐經(jīng)歷與教育專業(yè)知識(shí)，往往會(huì)沿用管理經(jīng)濟(jì)或政府機(jī)關(guān)的方法管教育，而忽視教育教學(xué)的自身規(guī)律。[10]造成這種狀況的原因一是由于現(xiàn)有的干部任命制度缺乏足夠的教育專業(yè)性考量，二是由于行政級(jí)別等級(jí)制的制約。很多地方對(duì)教育局長(zhǎng)，甚至學(xué)校校長(zhǎng)的任命，所優(yōu)先看重的是該崗位的行政級(jí)別及可能具有的權(quán)力，而很少考慮教育工作的專業(yè)特性，把一些不熟悉教育工作的人提升到教育局長(zhǎng)崗位，或安排到學(xué)校校長(zhǎng)職位。在現(xiàn)有的干部人事制度之下，除了教育行政機(jī)關(guān)干部具有明確的行政級(jí)別等級(jí)外，幾乎所有的高等學(xué)校乃至中等學(xué)校都有相應(yīng)的行政級(jí)別等級(jí)。由此造成教育管理隊(duì)伍的日益官僚化，而教育工作的專業(yè)特性則受到忽略。行政官僚管理教育往往更多地借助于外顯化的評(píng)量指標(biāo)，而無(wú)從關(guān)注到教育的內(nèi)在品質(zhì)。這種對(duì)外顯化的評(píng)量的強(qiáng)調(diào)，往往訴諸于“科學(xué)化管理”的修辭，而卻與教育內(nèi)在的專業(yè)性相背離。

在我國(guó)，關(guān)于教師的專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)早已形成共識(shí)并早已有相關(guān)文件的頒行，但關(guān)于教育管理人員的專業(yè)資格問(wèn)題卻遲遲沒(méi)有列入議事日程。為此，需要盡快建立教育管理干部的專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，在教育干部的選拔和任命方面，在執(zhí)行“黨管干部”原則的同時(shí)，也要堅(jiān)持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

另外，在教育干部的選拔和任命方面，在加強(qiáng)專業(yè)性方面的考量的同時(shí)，還需真正認(rèn)真面對(duì)當(dāng)今社會(huì)對(duì)于“民主化”的呼聲，尤其對(duì)于基層學(xué)校的校長(zhǎng)乃至基層教育行政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，能否具有較為廣泛的民意基礎(chǔ)是領(lǐng)導(dǎo)工作能否產(chǎn)生真正業(yè)績(jī)的先決條件。在現(xiàn)有的干部制度之下，基層學(xué)校校長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)自于上級(jí)權(quán)力的賦予，而非來(lái)自一線的教師及學(xué)生，這樣任命的領(lǐng)導(dǎo)首先要為賦予其權(quán)力的人負(fù)責(zé)，即對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而作為下屬的教職員工乃至學(xué)生則往往處于被漠視的地位，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所注重的與其說(shuō)是教與學(xué)的內(nèi)在品質(zhì)及師生的切身利益，不如說(shuō)是能被外化為“政績(jī)”的東西，校長(zhǎng)的首要任務(wù)便是應(yīng)對(duì)這些來(lái)自上面的對(duì)政績(jī)的考評(píng)，而教師往往需要為此疲于奔命，應(yīng)付形形色色形式主義的東西，甚至無(wú)暇更好地投身于自己的教學(xué)。學(xué)校生活由此而被嚴(yán)重異化。相反，真正民主的學(xué)校生活則需要一線教師成為真正的主人，校長(zhǎng)的任命應(yīng)是大家推選的結(jié)果，校長(zhǎng)并不僅僅是要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更應(yīng)為本校師生負(fù)責(zé)。這需要一種真正民主的制度的建立，而非僅僅期待憑借偶然機(jī)會(huì)任命的校長(zhǎng)的德行。當(dāng)然，學(xué)校作為國(guó)家教育事業(yè)的基層單位，需要貫徹執(zhí)行上級(jí)的政策，需要有來(lái)自于上級(jí)的權(quán)力賦予與認(rèn)同，但來(lái)自于內(nèi)部的權(quán)力賦予與認(rèn)同更應(yīng)該是不可忽略的。

當(dāng)前，關(guān)于校長(zhǎng)職業(yè)的專業(yè)化已經(jīng)受到越來(lái)越多的強(qiáng)調(diào)，很多地方已經(jīng)廢止中小學(xué)校長(zhǎng)的行政職級(jí)，而代之以校長(zhǎng)職級(jí)制，這無(wú)疑對(duì)于校長(zhǎng)職業(yè)的專業(yè)化發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，但同時(shí)也取消了校長(zhǎng)進(jìn)一步到教育行政部門任職的可能性，教育行政官員只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生，由此，也就切斷了行政與業(yè)務(wù)之間的職業(yè)生涯關(guān)聯(lián)，教育行政領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性缺失由此也就會(huì)變得更為嚴(yán)重。這種行政與專業(yè)業(yè)務(wù)的分離本身對(duì)中小學(xué)教育的去行政化并增進(jìn)教育事業(yè)的專業(yè)性無(wú)疑具有積極的意義，但在中國(guó)目前幾乎行政主導(dǎo)一切，行政領(lǐng)導(dǎo)往往僭越為專業(yè)權(quán)威的情況下，教育行政領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)素質(zhì)問(wèn)題也就尤為凸顯出來(lái)。或許，教育領(lǐng)域中行政與專業(yè)的分離是干部人事制度改革的大勢(shì)所趨，但這應(yīng)建立在行政自身的職能重新定位，明確劃分行政事務(wù)與專業(yè)事務(wù)的邊界，賦予專業(yè)領(lǐng)域更大的自主權(quán)的基礎(chǔ)上，由此，才可能達(dá)成教育改革的真正愿景。

四、行政管理體制與學(xué)校教育的過(guò)度行政化困境

如果說(shuō)，干部人事制度決定著什么樣的人領(lǐng)導(dǎo)與管理教育事業(yè)，那么，行政管理體制則在相當(dāng)程度上決定著教育事務(wù)的日常運(yùn)行狀態(tài)。

行政管理體制在縱向上主要表現(xiàn)為從中央到地方各級(jí)政府之間的職能劃分與關(guān)系狀況，以及政府與基層社會(huì)單位之間的關(guān)系狀況，在橫向方面則主要表現(xiàn)為不同政府部門之間或基層行政部門之間的分工與關(guān)聯(lián)狀況。其中縱向關(guān)系起著更根本的決定性作用。

就縱向關(guān)系而言，如何處理中央與地方的關(guān)系始終是中國(guó)歷次宏觀改革的焦點(diǎn)所在。

新中國(guó)成立后，成功地建立起了一個(gè)人民民主專政政權(quán)，并實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方社會(huì)的完全管理。然而，由于中國(guó)龐大的規(guī)模和龐雜的政治體系，高度集權(quán)制度往往會(huì)限制基層社會(huì)的活力，并且未必能保證權(quán)力運(yùn)行的切實(shí)有效，反而會(huì)滋生官僚主義。在探索建立與完善現(xiàn)代國(guó)家制度的過(guò)程中，如何處理中央與地方的關(guān)系始終是改革的一個(gè)核心議題。“如果我們回顧一下歷史，不難發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)的政治環(huán)境中，無(wú)論是改革的發(fā)動(dòng)還是改革的可持續(xù)，地方的動(dòng)力都非常重要。從中央-地方關(guān)系尋找改革的動(dòng)力，早已成為中國(guó)改革的定律。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展更是高度依賴于地方層面的制度創(chuàng)新。”[3]中文版序第一頁(yè)

中國(guó)的歷次大規(guī)模改革都是在集權(quán)與放權(quán)之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?，既要確保國(guó)家能力的足夠強(qiáng)大，又要使地方社會(huì)充滿生機(jī)與活力。當(dāng)國(guó)家能力受到威脅時(shí)，集權(quán)在所難免，而當(dāng)集權(quán)帶來(lái)的問(wèn)題逐漸暴露，放權(quán)會(huì)進(jìn)一步激發(fā)出活力，釋放出更多的地方及社會(huì)自主空間。伴隨著20世紀(jì)中后期分稅制改革的實(shí)施，中央政府的能力逐漸重新加強(qiáng)，中國(guó)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)出了新的面貌。

教育行政管理體制作為整個(gè)國(guó)家行政管理體制的一部分，必然會(huì)隨著國(guó)家整體行政管理體制的變革而發(fā)生相應(yīng)變革，但我國(guó)的歷次行政管理體制的變革大多主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的，而教育則屬于公共事務(wù)，其行政管理體制的變革也呈現(xiàn)出自身的一些軌跡。

新中國(guó)成立后，主要學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，我國(guó)確立起了整個(gè)教育事業(yè)的計(jì)劃管理體制，教育事業(yè)得到了快速發(fā)展。但經(jīng)過(guò)“文化大革命”之后，原有的秩序蕩然無(wú)存。“文化大革命”結(jié)束后，教育事業(yè)的計(jì)劃管理體制全面恢復(fù)，在短時(shí)期內(nèi)帶來(lái)了秩序和效率，教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。但隨著教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，計(jì)劃管理體制的弊端也逐漸顯露出來(lái)。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》拉開(kāi)了全面改革教育體制的序幕，與當(dāng)時(shí)整體行政體制改革相一致，強(qiáng)調(diào)中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)?！稕Q定》指出，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)?！敖y(tǒng)得過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該管理的事情，又沒(méi)有很好地管起來(lái)”。在中央與地方對(duì)于發(fā)展教育事業(yè)的職能劃分上，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，提出“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀政策規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方”。這種中央向地方的教育放權(quán)，一方面是為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展教育事業(yè)的主動(dòng)性，另一方面也是由于中央財(cái)政的吃緊，不可能負(fù)擔(dān)得了全國(guó)的教育事業(yè)發(fā)展費(fèi)用。

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著對(duì)教育公平與質(zhì)量的吁求日趨強(qiáng)烈，社會(huì)對(duì)于政府在教育事業(yè)中的職能定位有了更高的期待。在“科學(xué)發(fā)展觀”的總體要求下，責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府成為政府改革的主調(diào)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府行政職能、改進(jìn)政府與學(xué)校的關(guān)系、切實(shí)深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革成為當(dāng)務(wù)之急。2003年教育部下發(fā)的《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》要求“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化依法行政，建立公共教育管理與服務(wù)體系。規(guī)范教育行政部門在政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。健全重大決策的規(guī)則和程序，建立科學(xué)民主決策機(jī)制。繼續(xù)深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，完善學(xué)校法人制度，探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度”。政府在發(fā)展公共教育事業(yè)方面的責(zé)任得到明確與大力強(qiáng)化。[11]

2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！痹谵D(zhuǎn)變政府教育管理職能方面著重強(qiáng)調(diào)，“改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)”。還進(jìn)一步明確了我國(guó)教育體制改革的總體目標(biāo)：“到2020年，努力使教育基本公共服務(wù)體系進(jìn)一步得到完善，中央與地方、部門與部門、政府與學(xué)校之間關(guān)系更為順暢，各級(jí)各類學(xué)校更具活力；實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)、民主決策并依法宏觀管理，多種辦學(xué)形式共同發(fā)展，學(xué)校依法自主辦學(xué)，社會(huì)力量廣泛參與教育；建立健全與全面建設(shè)小康社會(huì)新要求相適應(yīng)的公正高效、開(kāi)放多元、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、充滿活力的中國(guó)特色社會(huì)主義教育體制?！?/p>

這可謂是一種非常美好的愿景，但學(xué)校教育的日?，F(xiàn)實(shí)卻往往與此形成強(qiáng)烈的反差，并且會(huì)使我們感到實(shí)現(xiàn)這種美好愿景的艱難，受制于現(xiàn)實(shí)體制的制約，有些方面無(wú)異于畫(huà)餅充饑。在學(xué)校教育的日常現(xiàn)實(shí)中，政府部門對(duì)于學(xué)校的“超強(qiáng)控制”，學(xué)校教育的“過(guò)度行政化”，已成為我國(guó)教育改革的瓶頸。“政府部門常常將教育改革的設(shè)計(jì)者、指導(dǎo)者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者及評(píng)價(jià)者等多種角色集于一身，導(dǎo)致學(xué)校難以真正成為教育改革的主體，不受限制的權(quán)力，是政府部門得以對(duì)學(xué)校超強(qiáng)控制的主要原因。”[12]

在龐大的行政架構(gòu)之下，學(xué)校辦學(xué)的自主空間相當(dāng)有限?！皩W(xué)校所受到的行政干預(yù)太多，諸多檢查如洪水般涌至學(xué)校，學(xué)校一項(xiàng)重要的工作便是迎檢，自主發(fā)展的空間少之又少。校長(zhǎng)的權(quán)限不大，尤其是在諸多‘條杠’中充分發(fā)揮其課程領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)在需要有在夾縫中生存的能力?！姓深A(yù)過(guò)多消磨了校長(zhǎng)改革的魄力?！?研究者對(duì)某城市小學(xué)校長(zhǎng)的訪談?dòng)涗?。這代表了當(dāng)前絕大多數(shù)中小學(xué)校長(zhǎng)的心聲。不僅基層校長(zhǎng)感受到了來(lái)自行政部門的強(qiáng)大壓力，作為地方教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這方面的問(wèn)題也往往了然于心?！熬凸芾眢w制來(lái)說(shuō)，學(xué)校沒(méi)什么權(quán)力，什么事都得請(qǐng)示。政府機(jī)構(gòu)太大，現(xiàn)在××市教育局行政編制過(guò)百，加上事業(yè)編已超過(guò)三百人，處室?guī)资畟€(gè)，每個(gè)處室為了有政績(jī)都要安排學(xué)校做事，學(xué)校只能疲于應(yīng)付。我們是大政府。前些年，我曾到臺(tái)灣考察，高雄市在臺(tái)灣屬第二大城市，但他們的教育局卻只有三十幾人，讓我們感到驚訝，他們教育局的職責(zé)很明確，一是審核預(yù)算與決算，二是進(jìn)行教育評(píng)估，三是任命校長(zhǎng)?！?研究者對(duì)某市教育局一老領(lǐng)導(dǎo)(已退休)的訪談?dòng)涗洝?/p>

就整體社會(huì)治理方式而言，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從“總體性支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立與發(fā)展，基層社會(huì)逐漸釋放出更大的活力，與此同時(shí)，政府作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接責(zé)任主體，直接參與到經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，逐漸成為一種經(jīng)營(yíng)性的政府。自2004年以來(lái)，中央政府致力于將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法制化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。但行政機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題依然嚴(yán)重，由于政府的行政范圍過(guò)大，職能范圍過(guò)寬，技術(shù)治理進(jìn)而“派生出更大規(guī)模的行政結(jié)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)域”[13]。這也就使作為基層社會(huì)單位的學(xué)校處于政府的重重控制之下。當(dāng)前社會(huì)對(duì)體制改革的強(qiáng)烈吁求，國(guó)家對(duì)教育體制改革的宏偉藍(lán)圖，與教育行政管理體制改革所面臨的現(xiàn)實(shí)困境之間還存在著較為強(qiáng)烈的反差。

這勢(shì)必期待著更深層面的行政管理體制變革，并且涉及到行政領(lǐng)域官僚文化的重新改造。

當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變革，面向全球社會(huì)的更為深度的開(kāi)放已成為不可阻擋的趨勢(shì)，社會(huì)整體治理方式也必須不斷地做出調(diào)整與適應(yīng)，甚至需要在某些方面做出根本性的變革。自建國(guó)以來(lái)逐漸確立起來(lái)的戶籍制度、干部人事制度以及行政管理制度作為我國(guó)社會(huì)治理的幾項(xiàng)基本性制度已深入到我國(guó)社會(huì)生活的方方面面，產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響，形塑著日常社會(huì)生活的基本面貌。但這些制度在許多方面顯然已落后于當(dāng)今時(shí)代的改革訴求，成為制約改革的社會(huì)體制瓶頸，并屢屢成為社會(huì)問(wèn)題的焦點(diǎn)所在。教育改革做為社會(huì)整體改革事業(yè)的一部分，盡管在一定程度上可以做到“理念先行”，并在自身領(lǐng)域內(nèi)尋求改革的突破(當(dāng)然，這種突破更多地體現(xiàn)在教育的專業(yè)領(lǐng)域)，但教育改革深入推進(jìn)所面臨的體制瓶頸如今顯然已成為改革的焦點(diǎn)所在，而這，需要期待并呼吁社會(huì)整體改革事業(yè)的進(jìn)一步突破。

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