陳華 丁宏

信任與合作秩序:有效社會(huì)治理的關(guān)鍵

人類公共事務(wù)在本質(zhì)上表現(xiàn)為合作秩序。社會(huì)治理的最終目的是為了社會(huì)的和諧和有序，因此，從某種意義上說，社會(huì)治理實(shí)質(zhì)是合作秩序及其如何實(shí)現(xiàn)的問題。

人類最早期的合作是血緣合作，之后把合作秩序擴(kuò)展到血緣關(guān)系之外，從而使合作具有更大的普遍性和更豐富的內(nèi)涵。哈耶克把合作秩序的擴(kuò)展看成是人類社會(huì)自發(fā)演化的過程①，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家則把超出血緣關(guān)系的合作看成是人類社會(huì)合作秩序的基本特征②。

現(xiàn)有對(duì)合作秩序的研究主要有兩個(gè)維度，一個(gè)維度是圍繞人類共同體博弈的資源域展開研究。青木昌彥將人類共同體的博弈均衡區(qū)分為共用資源域、交換域和組織域，以此把合作秩序分為三大類，即“共處共生型”合作、“互惠互利型”合作、“共創(chuàng)共享型”合作?！肮蔡幑采汀焙献魇侵冈诠灿觅Y源域內(nèi)形成成員之間和平共處的合作狀態(tài)，是為了避免“霍布斯叢林”狀態(tài)下的緊張和沖突，防止相互侵害，實(shí)現(xiàn)共同的生存以及彼此的相安無事，從而形成的合作秩序;“互惠互利型”合作是在交換域內(nèi)形成的、社會(huì)成員之間基于物品的互需互補(bǔ)而產(chǎn)生的合作狀態(tài);“共創(chuàng)共享型”合作是成員在組織域內(nèi)通過聯(lián)合行動(dòng)生產(chǎn)產(chǎn)品并在他們之間進(jìn)行分配而形成的合作狀態(tài)。③

另一個(gè)維度是圍繞合作秩序的實(shí)現(xiàn)機(jī)制展開研究。總體上看，分別沿著三條路徑展開:一是直接引入利他主義因素，借助于社會(huì)教化機(jī)制，使利他主義世代相傳④;二是從理性而自利的人性假設(shè)出發(fā)，通過引入多次重復(fù)博弈，并采取適宜觸發(fā)策略后獲得合作⑤;三是從改造交往結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過創(chuàng)設(shè)相應(yīng)交往條件，在理性論辯中使偏好得以調(diào)節(jié)，共識(shí)與合作得以形成⑥。這三種路徑分別對(duì)應(yīng)了三種類型的合作秩序，可分別稱之為“倫理性合作、博弈性合作與商談性合作”⑦。

綜觀人類社會(huì)的不同階段，往往是多種合作秩序的縱橫交錯(cuò)，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。但無論是何種合作秩序，信任都是不可或缺的關(guān)鍵因素?！霸谝粋€(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身會(huì)帶來信任?！雹嘞喾矗瑹o論是人與人之間的互動(dòng)，還是組織之間的互動(dòng)，如果各主體之間缺乏基本的信任，任何一種合作秩序都無法形成，從而影響社會(huì)治理的有效性，甚至使之陷入困境。這是由于:

1．信任與合作使政府的社會(huì)治理行為由于具有足夠的支持度而運(yùn)行順暢，從而提高其有效性。在社會(huì)治理中，公共政策是重要工具之一，其制定和執(zhí)行的效果直接影響社會(huì)治理的有效性。而政策的制定和執(zhí)行是多方力量互動(dòng)和博弈的過程，其效果很大程度上有賴于公眾的理解、支持與合作，否則就難以順利執(zhí)行。其中，“信任是問題的關(guān)鍵所在。如果公眾對(duì)政府失去信任，對(duì)民選的官員和任命的官員失去信任，那么，公眾就會(huì)對(duì)政府決策的執(zhí)行持不合作的態(tài)度，特別是在出現(xiàn)危機(jī)或者資源短缺的時(shí)候，如果這些決策的執(zhí)行需要某些犧牲，公眾是不會(huì)合作的”⑨。因此，在互不信任的關(guān)系中，公民擔(dān)心政府濫用權(quán)力，可能會(huì)抵觸政策執(zhí)行，或者基于原有的偏見強(qiáng)化對(duì)決策的抗議行動(dòng)。公民對(duì)政府決策的抵制會(huì)變成一個(gè)棘手問題，特別當(dāng)政府決策會(huì)造成公民潛在損失的時(shí)候。相反，在互相信任的關(guān)系中，公民更傾向于支持政府的政策制定和執(zhí)行。庫珀等學(xué)者在對(duì)美國(guó)地方政府的實(shí)證研究中指出，公民對(duì)地方政府的信任是他們支持政策的重要影響因素。⑩

2．信任與合作使社會(huì)自我調(diào)節(jié)能力在實(shí)踐中不斷得到鍛煉，從而提高社會(huì)治理的有效性。現(xiàn)代社會(huì)治理一個(gè)明顯的趨勢(shì)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方主體的合力共治，這是因?yàn)?，越來越多的社?huì)公共事務(wù)問題具有“政府不可治理性”特征，即僅僅依靠政府治理難以獲得良好效果，甚至無法實(shí)現(xiàn)。許多公共事務(wù)的治理需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多種機(jī)制共同發(fā)揮作用。其中，社會(huì)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制不可或缺，從這個(gè)意義來講，社會(huì)的自我管理、自我發(fā)展能力是有效社會(huì)治理的關(guān)鍵。只有當(dāng)社會(huì)具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時(shí)，社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制才能夠發(fā)揮作用，并且不斷完善，從而提高社會(huì)治理的有效性。反之，在一個(gè)長(zhǎng)期處于“低度信任”的社會(huì)中，社會(huì)運(yùn)行的成本較高，社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制式微，難以形成社會(huì)公共事務(wù)的合力共治狀態(tài)。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理困境分析:雙重信任缺失的疊加效應(yīng)及合作秩序的脆弱

有學(xué)者指出，目前我國(guó)社會(huì)治理盡管在實(shí)踐層面有了一定的進(jìn)展，但從整體來看，出現(xiàn)了一種所謂“格局性困境”的傾向，主要體現(xiàn)為“社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部個(gè)人困擾和公眾論題雙重廣泛化”（11）。“個(gè)人困擾”和“公眾論題”是米爾斯提出的概念，米爾斯認(rèn)為，“困擾是樁私人事務(wù):他感到自己珍視的價(jià)值受到威脅”，而“論題是件公共事務(wù):公眾感到他們珍視的某種價(jià)值受到威脅”。所謂雙重廣泛化，是指“個(gè)人層面和公共層面同時(shí)大量出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)秩序發(fā)生負(fù)面作用的事務(wù)”。（12）當(dāng)個(gè)人困擾與公眾論題廣泛化時(shí)，大量不滿情緒迅速攀升，人們對(duì)社會(huì)和諧的遠(yuǎn)景充滿憂慮，形成了當(dāng)下社會(huì)治理的格局性困境。而通過對(duì)其深層次原因的追根溯源，我們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)信任與政府信任缺失的雙重疊加以及由此導(dǎo)致的合作秩序脆弱是其關(guān)鍵性因素。

(一)社會(huì)信任的缺失

社會(huì)信任即群體之間、個(gè)人之間的信任關(guān)系。在當(dāng)前的中國(guó)，社會(huì)信任似乎已成為稀缺資源，曾經(jīng)的信任遙不可及。2013年初，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書》指出，當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)的總體信任指標(biāo)進(jìn)一步下降，已經(jīng)跌破及格線，只有不到一半的人認(rèn)為社會(huì)上大多數(shù)人可信，只有二到三成的人信任陌生人;群體間的不信任加深和固化，表現(xiàn)為官民、警民、醫(yī)患、民商等社會(huì)關(guān)系的不信任，也表現(xiàn)為不同階層、群體之間的不信任。而當(dāng)人與人之間缺乏最基本的信任時(shí)，社會(huì)就會(huì)解體，人們也會(huì)陷入“霍布斯叢林”狀態(tài)，即所有人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)。為何社會(huì)信任缺失如此嚴(yán)重?其中一個(gè)具有較強(qiáng)解釋力的觀點(diǎn)是:我國(guó)處在“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)型的過程中，以血緣和地緣為基礎(chǔ)的人際信任關(guān)系逐漸淡去，而新的信任關(guān)系隱約未現(xiàn)。轉(zhuǎn)型前，中國(guó)人的信任主要是以血緣和地緣為關(guān)系基礎(chǔ)的人際信任，“關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近成為信任的準(zhǔn)星，據(jù)此形成了一種根深蒂固的信任模式——‘親而信’。在中國(guó)人的眼里，親近自然就產(chǎn)生信任，自己人最可靠，陌生人都是可疑的”（13）。正如費(fèi)孝通所說的，與西方社會(huì)的“團(tuán)體格局”不同，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)典型的“差序格局”的特征。他把西方社會(huì)比作一塊田地，每個(gè)人就像田地里的一根根稻秸，彼此之間相互獨(dú)立，依靠規(guī)章制度和社會(huì)契約把他們維系起來。與團(tuán)體格局形成鮮明反差的是，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)猶如一條小河，往河里丟入一顆小石子而泛起的圈圈波紋就是人們之間相互關(guān)聯(lián)的社會(huì)關(guān)系，離中心越遠(yuǎn)，社會(huì)關(guān)系就越遠(yuǎn)而且越淡薄。也正如梁漱溟在《中國(guó)文化要義》中指出的，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是倫理本位或者關(guān)系本位的。而隨著社會(huì)流動(dòng)的加快，交往范圍的擴(kuò)大，時(shí)間和空間上的聯(lián)系紐帶被割斷，建立在血緣和地緣基礎(chǔ)上的人際信任漸漸消退。而發(fā)達(dá)國(guó)家擁有的制度信任和系統(tǒng)信任，在我國(guó)還遠(yuǎn)未形成。由此，在這樣一個(gè)人際信任消減而制度信任和系統(tǒng)信任缺失的空窗期，我國(guó)社會(huì)信任整體上處于風(fēng)雨飄零之中。

(二)政府信任的缺失

政府信任是指公眾對(duì)政府的信任及其程度，是公眾在期望與認(rèn)知之間對(duì)政府的一種心理和評(píng)價(jià)態(tài)度。政府信任或政府不信任產(chǎn)生的深層次原因在于公眾對(duì)于政府的期望與認(rèn)知之間的落差大小。政府信任是整個(gè)信任體系的核心，對(duì)社會(huì)信任起著引導(dǎo)和示范作用，較高的政府信任可以提升社會(huì)信任，并促進(jìn)合作秩序與社會(huì)和諧，相反，低度的政府信任使社會(huì)信任難以為繼。從整體上看，我國(guó)政府的公信力有削弱之勢(shì)。但從結(jié)構(gòu)性視角審視，我國(guó)各層級(jí)政府的公信力又具有一定的“層級(jí)差序性”特征，政府層級(jí)越高，公眾對(duì)其信任度越高，相反政府層級(jí)越低，公眾對(duì)其信任度越低。換句話說，中央政府具有最高的公信力，省市政府的公信力居中，而基層政府的公信力最弱，某些基層政府的公信力甚至已經(jīng)接近危機(jī)的邊緣，亟需及時(shí)修復(fù)。更值得關(guān)注的是，在網(wǎng)絡(luò)媒體的推波助瀾下，我國(guó)一些地方政府的公信力在實(shí)踐中還呈現(xiàn)出所謂“塔西佗陷阱”的特征，即“當(dāng)一個(gè)政府失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事”（14）。這主要體現(xiàn)為:在一些公共事件中，對(duì)政府的應(yīng)對(duì)方式和誠(chéng)意，公眾總是習(xí)慣性地提出質(zhì)疑，對(duì)政府發(fā)布的官方信息，公眾也往往進(jìn)行反義解讀，老百姓成了“老不信”。在近年來樊浩主持的一項(xiàng)對(duì)“社會(huì)諸群體道德倫理狀況”的調(diào)查中，政府公務(wù)員群體成為被社會(huì)公認(rèn)的倫理道德方面最不被滿意的群體，以74．8%高居倫理道德方面最不被滿意的群體之首。同時(shí)，在倫理道德方面，公務(wù)員的自我評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)形成巨大反差。對(duì)于當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)官的目的，54．0%的公務(wù)員認(rèn)為是“為民做好事、實(shí)事”，但 89．6%的困難群體、86．7%的知識(shí)分子群體、66．0%的農(nóng)民群體認(rèn)為是“升官發(fā)財(cái)”。（15）

(三)雙重信任缺失的疊加效應(yīng)引發(fā)合作秩序的脆弱和社會(huì)治理的低效

問題的嚴(yán)重性在于，社會(huì)信任和政府信任在同一時(shí)空的雙重缺失產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，導(dǎo)致合作秩序的脆弱性，并對(duì)我國(guó)的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生巨大沖擊。這主要體現(xiàn)為:一是加劇了我國(guó)社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”特性。（16）所謂內(nèi)卷化，是指一個(gè)社會(huì)或組織既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進(jìn)式的增長(zhǎng)，而是處于一種不斷內(nèi)卷、自我復(fù)制與精細(xì)化的狀態(tài)。在雙重信任缺失的現(xiàn)實(shí)中，在加強(qiáng)社會(huì)治理的政策導(dǎo)向中，我國(guó)社會(huì)治理的部門不斷擴(kuò)充，人員不斷增加，投入不斷擴(kuò)大，而有效性并沒有得到相應(yīng)的提高。二是使得我國(guó)的社會(huì)治理在實(shí)踐中呈現(xiàn)出“問題復(fù)制”的特征。由于政府與公眾互信的缺失，政府往往把社會(huì)治理簡(jiǎn)單地視為管制、“維穩(wěn)”，忽略了長(zhǎng)治久安的社會(huì)追求。在“維穩(wěn)”的短期目標(biāo)下，傾向于選擇見效快的強(qiáng)制性管控方式，使我國(guó)的社會(huì)治理呈現(xiàn)出明顯的權(quán)宜性和應(yīng)對(duì)性特征，其結(jié)果是獲得了暫時(shí)性的穩(wěn)定，但實(shí)質(zhì)上社會(huì)問題只是得到了表象性的緩解，并沒有從根本上得以解決。相反，悄然積累的社會(huì)問題越來越多，無形中使社會(huì)矛盾不斷擴(kuò)大，成為引發(fā)社會(huì)沖突的潛在威脅。三是在社會(huì)治理實(shí)踐中，許多涉及政府、公眾、企業(yè)等多方主體利益的社會(huì)公共事務(wù)，由于缺乏基本的互信與合作，往往導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的激化，并引發(fā)大規(guī)模群體性事件。例如，目前全國(guó)各地的“鄰避沖突”此起彼伏?！班彵軟_突”是指由鄰避設(shè)施引發(fā)的沖突事件，這類設(shè)施主要是一些具有污染威脅的公共設(shè)施，它具有負(fù)的外部效應(yīng)以及成本與效益的不對(duì)稱這兩大特征，居民往往會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)鄰避設(shè)施建在自家附近(“Not in My Back Yard”，別在我的后院中)。而我國(guó)的“鄰避沖突”整個(gè)過程幾乎形成了固定模式:一涉及此類設(shè)施項(xiàng)目，公眾唯一的反應(yīng)就是“抵制”，而政府在面臨大規(guī)?？棺h之后，最終無奈承諾:只有項(xiàng)目獲得群眾同意和支持后才開工。從“鄰避沖突”的事件演變模式可以看出，其背后體現(xiàn)了中國(guó)式信任危機(jī)與合作危機(jī):公眾不相信企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過程中會(huì)規(guī)范生產(chǎn)、保障生產(chǎn)安全，也不相信政府會(huì)依法有效監(jiān)管、維護(hù)公眾利益;而政府似乎也不相信公眾的理性和判斷力，依然傾向于大包大攬、直接“為民做主”。由于缺乏基本的信任，無法形成信任基礎(chǔ)上的深度對(duì)話、有效溝通、廣泛參與，更無法形成諸如對(duì)項(xiàng)目的共同管理、項(xiàng)目所有權(quán)共有等多種合作方式，結(jié)果，信任危機(jī)與合作脆弱導(dǎo)致了社會(huì)治理的低效。

社會(huì)治理路徑創(chuàng)新:信任重建與合作秩序擴(kuò)展

創(chuàng)新我國(guó)社會(huì)治理路徑，關(guān)鍵在于從觀念、制度和行動(dòng)等層面重建政府信任和社會(huì)信任，擴(kuò)展合作秩序，具體可從集體認(rèn)同、制度政策和公共交往體系等方面著手:

(一)以社會(huì)中間組織為載體重構(gòu)集體認(rèn)同，拓展倫理式合作

集體認(rèn)同是社會(huì)信任與合作的基石。目前中國(guó)的集體認(rèn)同及其基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了重大的變遷。改革開放前，以“單位”為基礎(chǔ)的集體認(rèn)同幾乎煙消云散，“單位人”轉(zhuǎn)瞬之間成為“社會(huì)人”。原子化的個(gè)人，其利益表達(dá)也是個(gè)性化、分散化的。這些個(gè)性化、分散化的利益表達(dá)給社會(huì)治理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。社會(huì)分化已成現(xiàn)實(shí)，為了使社會(huì)有序分化而不是“碎片化”，應(yīng)當(dāng)積極尋求集體認(rèn)同重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)途徑。

重構(gòu)集體認(rèn)同，要重視社會(huì)中間組織的載體作用，社會(huì)中間組織是集體認(rèn)同產(chǎn)生并擴(kuò)展的重要載體。在中間組織內(nèi)部，人們有著共同的身份認(rèn)同與利益訴求，因此有著天然的群體信任;在中間組織與國(guó)家政權(quán)或是其他組織相連接的外部，則是通過相關(guān)的制度安排形成了制度性信任體系。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)框架缺乏中間組織的生長(zhǎng)機(jī)會(huì)，也就使得支撐社會(huì)信任產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)難以在單位退出之后盡快建立起來。因此，社會(huì)轉(zhuǎn)型在消解原有的社會(huì)中層結(jié)構(gòu)的同時(shí)，并沒有帶來支撐社會(huì)信任重構(gòu)的社會(huì)中間組織的重建。鑒于此，可從以下方面入手進(jìn)行集體認(rèn)同的重構(gòu):

首先，重新審視“單位認(rèn)同”資源。事實(shí)上，“去單位化”與“重新單位化”的并存已經(jīng)成為目前我國(guó)社會(huì)的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象?！叭挝换笔箚挝辉谌藗冃睦砩系恼J(rèn)同色彩逐漸淡去。但恰恰相反的是，有些地方的民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)卻出現(xiàn)了看起來令人不可思議的“重新單位化”動(dòng)向，這些“單位”較之以前，承載了越來越多滿足其成員需求的功能。這實(shí)際上提示我們:“對(duì)單位制的認(rèn)識(shí)，恐怕不能僅僅簡(jiǎn)單地對(duì)之進(jìn)行口誅筆伐，一棄了之。單位制的作用和功能恐怕要超出我們的想象?！保?7）對(duì)單位的某些功能進(jìn)行重新審視和運(yùn)用，形成新的集體認(rèn)同，不失為一種現(xiàn)實(shí)的途徑。

其次，大力拓展社區(qū)認(rèn)同。當(dāng)今的中國(guó)，每天都有八十多個(gè)村莊消失，同時(shí)城市社區(qū)數(shù)量不斷增多。目前各地社區(qū)建設(shè)開展得如火如荼，但最大的問題在于社區(qū)的“虛化”，即社區(qū)的“功能虛置”問題。社區(qū)，從其內(nèi)涵本意來說，是個(gè)共同體，其最重要的功能是承載人們的認(rèn)同感和歸屬感，這也是社區(qū)的靈魂所在。而目前，我國(guó)許多新興城市社區(qū)大多只是“居住共同體”，還不是承載人們情感的“生活共同體”。許多社區(qū)建設(shè)是在行政權(quán)力的召集下應(yīng)運(yùn)而生的，因此被賦予了更多的形式性和窗口性特征(意指一些地方的社區(qū)僅僅是作為工具性的窗口進(jìn)行建設(shè)，起著專門供人參觀學(xué)習(xí)和對(duì)外宣傳之功效)。去除社區(qū)的功能“虛化”，使社區(qū)成為人們心目中真正的“共同體”，是亟待解決的問題。而解決社區(qū)的功能“虛化”現(xiàn)象，關(guān)鍵還在于社區(qū)提供的服務(wù)是否切實(shí)滿足了居民各方面的需求。因此，應(yīng)當(dāng)從社區(qū)居民需求出發(fā)，以民為本、服務(wù)為先，做好社區(qū)睦鄰工作，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，使社區(qū)真正成為集體認(rèn)同的萌發(fā)土壤。

第三，社會(huì)組織認(rèn)同的深化。作為公眾參與公共治理的載體，社會(huì)組織把具有相同興趣、偏好和利益的人們聚合在一起，通過對(duì)公共事務(wù)的討論協(xié)商，增進(jìn)了解、促進(jìn)交往，不僅無形中培養(yǎng)了公共意識(shí)，鍛煉了公共參與的能力，而且可以在長(zhǎng)期的潛移默化中形成集體認(rèn)同和共識(shí)，同樣成為重構(gòu)集體認(rèn)同的又一途徑。因此，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀的前提下，積極探索促進(jìn)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育的新機(jī)制，通過改進(jìn)社會(huì)組織的運(yùn)作方式，豐富社會(huì)組織的活動(dòng)內(nèi)容，逐步將社會(huì)成員吸納進(jìn)各種社會(huì)組織，形成一種社會(huì)成員認(rèn)同社會(huì)組織、社會(huì)組織認(rèn)同國(guó)家的認(rèn)同建構(gòu)路徑。

(二)以制度政策的完善提供明確的社會(huì)預(yù)期，拓展博弈式合作

要達(dá)成合作秩序，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理，從制度的層面看，關(guān)鍵是要使現(xiàn)有制度政策能夠給公眾提供一種穩(wěn)定而明確的社會(huì)預(yù)期。即，一方面，使人們對(duì)合作行為可能產(chǎn)生的未來收益具有確定的、可計(jì)算的預(yù)期;另一方面，要使人們對(duì)不合作可能遭到的懲罰也有明確的可預(yù)見性。因此，需要重視政府誠(chéng)信制度和社會(huì)信用制度建設(shè)。

一是加強(qiáng)政府誠(chéng)信制度建設(shè)。公眾對(duì)政府的信任取決于兩個(gè)維度:公眾對(duì)政府能力的感知和公眾對(duì)政府善意的感知。政府能力主要通過公共治理的績(jī)效得以體現(xiàn)，而政府善意則主要通過政策制度的公平公正體現(xiàn)。從目前來看，我國(guó)政府信任流失的原因主要是后者，即由于公共政策的公正性缺失導(dǎo)致。公共政策是對(duì)公共資源的權(quán)威性分配，政策公正與否，直接決定了公共資源的分配是否公平公正。如果公共資源的分配依然偏向少數(shù)既得利益集團(tuán)，政府公信力危機(jī)將持續(xù)存在。因此，應(yīng)當(dāng)以提高政策的公正性為核心加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)。政府政策的制定應(yīng)當(dāng)切實(shí)地以公共利益為取向，而公共利益的形成源于各種利益多次、反復(fù)的對(duì)話。在此過程中，政府有責(zé)任確保公共利益居于主導(dǎo)地位，并為公共利益的形成提供平臺(tái)。

二是完善社會(huì)信用體系，形成有效的違約懲罰機(jī)制。社會(huì)信用體系是基于信息采集和技術(shù)分析而形成的，包括對(duì)貨幣、知識(shí)、權(quán)利等社會(huì)交往媒介的甄別與評(píng)價(jià)，它能夠減少人們交往所需信息收集和分析的成本，極大地化約“陌生人社會(huì)”中社會(huì)交往過程的復(fù)雜性。因此，社會(huì)信用體系能夠直接影響人們的社會(huì)預(yù)期和社會(huì)態(tài)度。在完善的社會(huì)信用體系中，由于信用機(jī)制的放大效應(yīng)，違約所造成的信譽(yù)損失也將被放大，違約者將得到懲罰并處于被社會(huì)邊緣化的狀態(tài)，從而形成一種隱性的“懲罰機(jī)制”而使不合作者逐漸減少。因此，完善社會(huì)信用體系，可以使人們具有穩(wěn)定明確的社會(huì)預(yù)期，從而促進(jìn)合作秩序的形成。為此，不僅要通過教育和傳播誠(chéng)信理念，使全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到誠(chéng)信理念的功能和作用，更要在各領(lǐng)域、各層面有針對(duì)性地建章立制，建立健全誠(chéng)信制度，使之在全社會(huì)形成一種自覺履行和強(qiáng)制約束相結(jié)合的良好狀態(tài)。

(三)大力發(fā)展公共交往體系，拓展協(xié)商式合作

現(xiàn)代社會(huì)的合作秩序，除了倫理式合作、博弈式合作，更多的是協(xié)商式合作。協(xié)商式合作以共識(shí)為基礎(chǔ)，以商談為形式。它既涵蓋了公益的價(jià)值理念，又不排斥個(gè)人的利益訴求，試圖通過兩者的結(jié)合，達(dá)成一個(gè)各方都能接受和相對(duì)滿意的結(jié)果。其獨(dú)特性在于試圖把公共利益與集體利益、個(gè)體利益融合，并嘗試進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡。因此，協(xié)商式合作秩序由于引入了“互惠、協(xié)調(diào)、平衡”等關(guān)鍵特性而使其具有較強(qiáng)的實(shí)踐可行性。而協(xié)商式合作秩序的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)展公共交往，即個(gè)體與組織之間的互動(dòng)以及個(gè)體對(duì)公共治理的參與。

發(fā)展公共交往，其目的在于促進(jìn)公共領(lǐng)域的完善，這也是目前我國(guó)社會(huì)治理亟需解決的問題。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型前，大多數(shù)人秉持著“大河無水小河干”的理念，公私領(lǐng)域幾乎重疊。而在加速轉(zhuǎn)型的社會(huì)中，“小河無水大河干”觀念的盛行充分驗(yàn)證了價(jià)值觀、利益的多元化和分化的現(xiàn)實(shí)。而要在社會(huì)逐漸分化過程中，使這種分化呈有序狀態(tài)而不是碎片化，必須重視公共領(lǐng)域的作用。在公共領(lǐng)域中，理性公共討論能夠有序進(jìn)行，公共意見得以形成。根據(jù)哈貝馬斯的界定，在公共領(lǐng)域中，有關(guān)一般利益問題和批判性公共討論能夠得到體制化的保障，形成所謂的公共意見。他認(rèn)為，在公共領(lǐng)域，一種理想的溝通情境應(yīng)當(dāng)具備以下規(guī)則:(1)每個(gè)有能力說話和行動(dòng)的人都可以參與公共事務(wù)的討論;(2)每個(gè)人都可以質(zhì)疑任何主張，提出新的主張，表達(dá)其態(tài)度、欲望、需求及偏好;(3)不可借由內(nèi)部或外部的強(qiáng)制力阻止參與者說話的權(quán)利。（18）

從我國(guó)具體實(shí)踐的層面來說，發(fā)展公共交往，主要是開拓多種形式的平臺(tái)和機(jī)制，發(fā)展多樣化的公共交往體系。公共交往體系主要包括制度化的和非制度化的形式。非制度化的公共交往形式主要有讀者群體、公共論壇以及網(wǎng)絡(luò)虛擬組織等。值得關(guān)注的是，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，網(wǎng)民數(shù)量急劇增加，為公共領(lǐng)域的發(fā)展提供了重要的契機(jī)。同時(shí)，發(fā)展以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的公共領(lǐng)域，其關(guān)鍵在于要努力使公共性因素滲透其中。比如公共論壇不被特殊利益主導(dǎo)，大眾傳媒對(duì)權(quán)力和資本保持獨(dú)立性，約束傳媒的商業(yè)化傾向，使其真正成為各種討論匯聚并形成公共意見的空間，使論辯能夠沿著公共性方向展開。

而制度化的公共交往形式主要有各級(jí)各類代表大會(huì)和各種決策聽證會(huì)。目前的制度化公共交往形式往往由于其相對(duì)封閉性和工具性特點(diǎn)而被質(zhì)疑。要使制度化公共交往形式真正成為理性爭(zhēng)辯的空間，關(guān)鍵要擴(kuò)大其開放度:一是議題的開放性。不能以強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的意志操控議題的設(shè)置，而要讓更多的社會(huì)議題進(jìn)入政策議程。二是議程的開放性。把議事過程置于公共輿論的廣泛關(guān)注中，使那些在公共論壇、讀者群體、志愿者組織等形式中積累的公共意見也能夠進(jìn)入到議程中，并允許有充分辯論的機(jī)會(huì)。三是代表的廣泛性。參與代表的遴選要有充分的代表性，以此防止特殊利益對(duì)公共性的侵害。

①［美］哈耶克:《致命的自負(fù)》，馮克利譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第1頁。

②［美］赫伯特·金迪斯:《人類的趨社會(huì)性及其研究:一個(gè)超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)分析》，汪丁丁、葉航、羅衛(wèi)東譯，上海人民出版社2006年版，第2頁。

③席恒、雷曉康:《合作收益與公共管理:一個(gè)分析框架及其應(yīng)用》，《中國(guó)行政管理》2009年第1期。

④汪丁丁:《制度分析基礎(chǔ)講義》，上海人民出版社2005年版，第3頁。

⑤謝識(shí)予:《經(jīng)濟(jì)博弈論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第128頁。

⑥［德］哈貝馬斯:《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第103～163頁。

⑦薛冰:《拓展合作秩序:創(chuàng)新社會(huì)管理的新路徑》，《中國(guó)行政管理》2012年第9期。

⑧［美］羅伯特·D．帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第204頁。

⑨［美］喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，張成福等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第33～34頁。

⑩Cooper，C．A．，et al．，“The Importance of Trust in Government for Public Administration:The Case of Zoning”，Public Administration Review，2008(3)，pp．459 ～468．

（11）（12）趙孟營(yíng):《社會(huì)正義重建:中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史轉(zhuǎn)向》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2012年第6期。

（13）朱虹:《必須重塑社會(huì)信任》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年7月26日。

（14）葛晨虹:《如何走出“塔西佗陷阱”》，《決策》2011年第11期。

（15）樊浩:《當(dāng)前我國(guó)諸社會(huì)群體倫理道德的價(jià)值共識(shí)與文化沖突》，《哲學(xué)研究》2010年第1期。

（16）蔡輝明:《警惕社會(huì)管理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年8月22日。

（17）陳華:《集體認(rèn)同的變遷與重構(gòu)——社會(huì)管理創(chuàng)新的組織基礎(chǔ)研究》，《學(xué)術(shù)界》2011年第10期。

（18）［德］哈貝馬斯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社1999年版，第2頁。