浙江省科技信息研究院 王嘉玨 葉璟 郭恒如

浙江省級(jí)財(cái)政科技資源配置的市場(chǎng)決定機(jī)制研究

浙江省科技信息研究院 王嘉玨 葉璟 郭恒如

近年來(lái)浙江省科技資源配置在改革中穩(wěn)步推進(jìn)，但隨著科技工作的拓展，原有的科技計(jì)劃體系不斷進(jìn)行擴(kuò)充，造成科技資源使用也呈現(xiàn)越來(lái)越分散的趨勢(shì)，調(diào)整配置結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置方式已非常必要。本文通過(guò)對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的科技資源市場(chǎng)化配置方式，分析浙江省現(xiàn)有模式的情況和特點(diǎn)，找出其中存在的不足和缺陷，結(jié)合浙江省實(shí)際情況提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

財(cái)政；科技資源；市場(chǎng)配置

2014年初，全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議將《關(guān)于發(fā)揮市場(chǎng)配置科技資源的決定性作用，讓創(chuàng)新活力競(jìng)相迸發(fā)》列為一號(hào)提案。該提案建議充分發(fā)揮市場(chǎng)配置科技資源的決定性作用，讓全社會(huì)創(chuàng)新活力競(jìng)相迸發(fā)。以績(jī)效為導(dǎo)向，建立健全針對(duì)不同創(chuàng)新活動(dòng)的分類(lèi)評(píng)價(jià)機(jī)制，改進(jìn)科技資源配置方式。省委十三屆三次全會(huì)明確實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，按照“一三五”分階段完成，要求高、任務(wù)重。面對(duì)公共科技資源供需突出的矛盾，需要聚焦“八倍增、兩提高”的要求，進(jìn)一步調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)工作的資源配置，提高科技經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效，確保實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展五年“八倍增”任務(wù)的完成。

一、國(guó)外科技資源配置方式

美國(guó)對(duì)于獲得批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)主要通過(guò)三種方式進(jìn)行分配：第一，撥款制。即政府直接把研究經(jīng)費(fèi)撥付給指定的研究機(jī)構(gòu)或執(zhí)行單位。目前聯(lián)邦政府對(duì)于直屬的實(shí)驗(yàn)室和R&D中心采取這種制度。這種方式比較適用于基礎(chǔ)研究，因?yàn)檫@類(lèi)研究方式要求經(jīng)費(fèi)的自助方式具有較大的靈活性。第二，合同制。這是美國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)的主要配置方式，通常情況下是政府為了解決某一項(xiàng)特定問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)某一項(xiàng)特定目標(biāo)而采取的一種對(duì)外承包的研究組織模式。第三，基金制。這是一種典型的競(jìng)爭(zhēng)性資助方式，采取自下而上的形式，由申請(qǐng)者自由設(shè)計(jì)研究項(xiàng)目，然后由科技管理部門(mén)組織申報(bào)，各類(lèi)基金會(huì)通過(guò)公開(kāi)、公正、公平的程序和同行專(zhuān)家評(píng)議的方法進(jìn)行擇優(yōu)支持。

日本在科技預(yù)算的管理方面采取了比較獨(dú)特的方式。預(yù)算編制上，綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議作為日本政府最高的科技發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在各年度都會(huì)根據(jù)下一年度科技工作的重點(diǎn)和科技發(fā)展的需要，提出下一年度預(yù)算編制總體要求，科研經(jīng)費(fèi)分配的方法方案以及追加預(yù)算的金額和領(lǐng)域等，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)年度政府科技預(yù)算的宏觀管理。日本的科技預(yù)算經(jīng)費(fèi)配置主要采用兩種方式：非競(jìng)爭(zhēng)方式和競(jìng)爭(zhēng)方式。其中，非競(jìng)爭(zhēng)方式配置的經(jīng)費(fèi)占了絕大部分，只有極少量的經(jīng)費(fèi)是以競(jìng)爭(zhēng)性方式撥付的。

可以看出，不論是美國(guó)靈活性配置的基礎(chǔ)研究，還是日本非競(jìng)爭(zhēng)方式和競(jìng)爭(zhēng)方式配置，都離不開(kāi)國(guó)家層面的統(tǒng)籌安排和市場(chǎng)導(dǎo)向。其主要經(jīng)驗(yàn)有：一是不斷增加政府科技的投入總量，提高財(cái)政科技投入占GDP的比例，以提高本國(guó)科技和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。二是逐步降低政府科技研發(fā)投入在全社會(huì)科技研發(fā)總投入中的比重。主要應(yīng)通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入以及引導(dǎo)其他社會(huì)資金流入研發(fā)領(lǐng)域，要從以政府為主體的投入格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為主體的投入格局。

二、浙江省財(cái)政科技資源配置基本情況

（一）浙江省財(cái)政科技計(jì)劃體系

現(xiàn)階段浙江省科技計(jì)劃體系，根據(jù)科技工作兼顧研發(fā)支持、條件建設(shè)、人才培養(yǎng)和環(huán)境營(yíng)造的要求，由創(chuàng)新研發(fā)支持、創(chuàng)新條件建設(shè)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)和創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造四個(gè)一級(jí)計(jì)劃組成。省級(jí)科技計(jì)劃體系重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)科技的需求，合理配置公共科技資源，組織或引導(dǎo)各創(chuàng)新主體加強(qiáng)創(chuàng)新活動(dòng)，加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)全省科技發(fā)展中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

（二）浙江省財(cái)政科技計(jì)劃市場(chǎng)配置特點(diǎn)

以市場(chǎng)為導(dǎo)向，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。從資金分配上來(lái)講，向企業(yè)傾斜，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)科技資源向企業(yè)集聚。對(duì)研發(fā)投入占主營(yíng)銷(xiāo)售收入達(dá)3%以上的企業(yè)給予優(yōu)先支持。并且，堅(jiān)持科技項(xiàng)目實(shí)施的產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向，對(duì)于面向科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目，要求由企業(yè)牽頭，或企業(yè)牽頭產(chǎn)學(xué)研結(jié)合組織實(shí)施。同時(shí)，探索建立利用市場(chǎng)選擇項(xiàng)目的機(jī)制。

以績(jī)效為導(dǎo)向，分配科技經(jīng)費(fèi)。省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金根據(jù)市縣科技資金投入和工作績(jī)效，對(duì)市縣給予配套支持。積極推進(jìn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金“因素法”分配改革，將科技工作績(jī)效作為重要評(píng)價(jià)因素，采用專(zhuān)項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)市縣科技創(chuàng)新的引導(dǎo)和支持。

優(yōu)化科技資源配置，建立科技和金融結(jié)合協(xié)調(diào)機(jī)制，積極推進(jìn)科技與金融的結(jié)合?？萍紕?chuàng)新能力的提升與金融政策環(huán)境的完善是加快實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和保障。促進(jìn)科技和金融結(jié)合是支撐和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整的著力點(diǎn)。推進(jìn)自主創(chuàng)新示范區(qū)和高新園區(qū)建設(shè)，開(kāi)展規(guī)劃完成情況和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等。

三、浙江省科技資源配置中市場(chǎng)的導(dǎo)向作用

為充分發(fā)揮資源配置中市場(chǎng)的決定性作用，帶動(dòng)市縣政府和金融資本、風(fēng)險(xiǎn)資本加大對(duì)科技型中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度，并強(qiáng)化資金使用績(jī)效，浙江省出臺(tái)了一系列資金扶持政策。對(duì)業(yè)績(jī)優(yōu)秀的市縣持續(xù)追加支持，對(duì)業(yè)績(jī)落后的市縣追回配套資金或核減補(bǔ)助額度。在公共領(lǐng)域，政府以直接撥款方式為主，并通過(guò)政策調(diào)控手段，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。

科技金融支持形式多樣。一是跟進(jìn)金融資本，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)金融資本投向科技型中小企業(yè)；二是跟進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)資本。建立小微科技企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)面向小微科技企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資取得績(jī)效的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)資本更多地投向小微科技企業(yè)。對(duì)此，省財(cái)政設(shè)立省級(jí)科技型中小企業(yè)扶持和科技發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，用于轉(zhuǎn)移支付市縣支持浙江省科技型中小企業(yè)快速發(fā)展，促進(jìn)浙江省科技創(chuàng)新能力提升。鼓勵(lì)市縣政府加大對(duì)科技型中小企業(yè)的扶持力度。扶持資金的支持對(duì)象包括市縣政府投資的種子基金、市縣政府設(shè)立的種子資金、已建成投入使用的科技企業(yè)孵化器、專(zhuān)利權(quán)質(zhì)押融資等其他科技金融資金、市縣政府爭(zhēng)取的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的科技創(chuàng)新項(xiàng)目等。扶持資金每年安排3億元，以5年為設(shè)立周期，綜合運(yùn)用基金配套、績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)等支持方式。

四、存在的問(wèn)題

當(dāng)前，浙江省財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的投入方式以無(wú)償撥款為主，省級(jí)科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金尚未建立，創(chuàng)投基金對(duì)初創(chuàng)期、種子期的企業(yè)投入力度不足。貸款貼息對(duì)信貸資金用途限制較多，補(bǔ)貼比例較低?？萍夹椭行∑髽I(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建設(shè)進(jìn)展緩慢，專(zhuān)利質(zhì)押融資缺乏完善的專(zhuān)利評(píng)估和流通體系，創(chuàng)新性的科技擔(dān)保模式推廣難度較大，直接制約了信貸資金支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的力度和范圍。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理中存在多頭管理、重復(fù)分散現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科技金融結(jié)合的深度和廣度還有待進(jìn)一步拓展，財(cái)政資金的引導(dǎo)作用有待于進(jìn)一步發(fā)揮。

五、相關(guān)對(duì)策建議

（一）完善科技資源配置頂層設(shè)計(jì)

政府在科技活動(dòng)中的職能定位決定著公共財(cái)政對(duì)科技活動(dòng)的支持方式和方向。政府從根本上進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，要減少對(duì)科研項(xiàng)目從立項(xiàng)、遴選、驗(yàn)收到獎(jiǎng)勵(lì)的具體管理，將工作重點(diǎn)集中在制定規(guī)劃、設(shè)計(jì)政策、做好服務(wù)和優(yōu)化環(huán)境等職責(zé)上。同時(shí)，要打破部門(mén)分割，整合各部門(mén)的科技資源，完善政府對(duì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前沿性科學(xué)研究和共享技術(shù)研究的支持機(jī)制。減少計(jì)劃層次類(lèi)別和交叉重疊，加強(qiáng)計(jì)劃的相互銜接，明確目標(biāo)，形成合力。

（二）進(jìn)一步完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制

設(shè)計(jì)市場(chǎng)化的需求政策，探索配置財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的新途徑。浙江省現(xiàn)行的政府采購(gòu)政策對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)支持不足,要圍繞激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力進(jìn)一步調(diào)整政府采購(gòu)政策。通過(guò)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新企業(yè)的產(chǎn)品試用和推廣。此外，可積極探索面向中小企業(yè)實(shí)施創(chuàng)新券制度。近年來(lái)，浙江省部分地區(qū)已開(kāi)始推行科技創(chuàng)新券，即政府向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)人員購(gòu)買(mǎi)科研服務(wù)，科研服務(wù)人員持創(chuàng)新券到政府財(cái)政部門(mén)兌現(xiàn)。創(chuàng)新券政策能推動(dòng)企業(yè)加大科技投入，降低企業(yè)研發(fā)成本，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作,建議逐步在全省推廣應(yīng)用。

（三）積極推進(jìn)科技與金融相結(jié)合

充分發(fā)揮市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政支持金融科技投入方式，設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金；加強(qiáng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新的支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化。推廣企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目貸款貼息和保證保險(xiǎn)、專(zhuān)利質(zhì)押融資財(cái)政補(bǔ)助，增加銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)金比例，支持成長(zhǎng)型和創(chuàng)新型中小企業(yè)貸款貼息。

（四）加強(qiáng)科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)

推進(jìn)集群集聚，搭建創(chuàng)新平臺(tái)。按照浙江省的總體要求以及科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，圍繞產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新要求，集成整合國(guó)內(nèi)相關(guān)院校、科研機(jī)構(gòu)以及相關(guān)企業(yè)的科技資源，重點(diǎn)建設(shè)一批重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心，形成符合浙江省特色的科技資源配置與布局。

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