本課題組

山東省運用財稅政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議*

本課題組

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)需解決的重大問題。本文結(jié)合實際調(diào)研揭示了山東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況及存在的問題，并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了山東運用財稅政策促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議。一是充分發(fā)揮財政政策的作用。要加大財政投入力度，建立規(guī)范的財政長效投入增長機制；要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率；要加強績效管理，提高財政支出效果；要發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，撬動社會投資。二是充分發(fā)揮稅收政策作用。要建立健全戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收體系；利用稅收杠桿，引導和扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；直接優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向間接優(yōu)惠為主，實現(xiàn)多種稅收優(yōu)惠組合。三是發(fā)揮政府采購政策作用。要提高政府采購在財政支出中的比重，并向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜；改進政府采購評審方法；建立完善激勵創(chuàng)新的政府首購和訂購制度。四是配套用好產(chǎn)業(yè)、土地、金融、科技、人才政策，與財稅政策形成合力。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；財稅政策；山東省

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興科技和新興產(chǎn)業(yè)的深度融合，是掌握核心關(guān)鍵技術(shù)，具有廣闊市場前景的產(chǎn)業(yè)，它關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，代表著未來經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展方向，對經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全具有重大和長遠的影響。黨的十七屆五中全會鮮明提出：必須以科學發(fā)展為主題，把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為發(fā)展的主線，把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是推動加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要戰(zhàn)略舉措，既可以對當前經(jīng)濟社會發(fā)展起到重要的支撐作用，更要引領(lǐng)未來經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。

財稅政策作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，歷來都是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策工具。積極有效的財稅政策在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，起到基礎(chǔ)、導向和引領(lǐng)作用。作為省級政府，山東省在現(xiàn)行體制下決定運用財稅手段的政策空間有限，但可根據(jù)實際需要最大限度地利用已有政策工具促進全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而推動相關(guān)制度創(chuàng)新。

一、山東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展已取得較好成效

(一)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大。

1.生物技術(shù)及產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。生物育種、生物醫(yī)藥、生物制造等方面已走在全國前列，初步形成了門類比較齊全的生物技術(shù)研究、開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)體系。2010年納入國家統(tǒng)計范圍的183家生物企業(yè)中，山東省有42家，居全國第一位。

2.新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。太陽能熱利用產(chǎn)業(yè)鏈初步形成，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和創(chuàng)新能力在國內(nèi)具有明顯優(yōu)勢，產(chǎn)品國內(nèi)市場占有率達到40%。

3.海洋開發(fā)產(chǎn)業(yè)走在全國前列。海洋生物育種全國領(lǐng)先，先后引領(lǐng)了我國海水養(yǎng)殖的5次藍色浪潮，使我國水產(chǎn)業(yè)完成了“海水超過淡水，養(yǎng)殖超過捕撈”的兩大歷史性轉(zhuǎn)變。海洋藥物產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，開發(fā)出我國第一個現(xiàn)代海洋藥物藻酸雙酯鈉，海洋藥物研究成果獲得國家技術(shù)發(fā)明一等獎。

(二)科技創(chuàng)新能力顯著提高。

省政府高度重視科技創(chuàng)新能力建設(shè)，不斷加大支持力度，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，完善創(chuàng)新體系，創(chuàng)新能力得到快速提高。2011年年底，全省擁有國家級創(chuàng)新企業(yè)35家、國家工程技術(shù)研究中心30家、國家級創(chuàng)新服務中心33家，均位居全國首位；國家高新區(qū)8家，與江蘇省并列全國第二；據(jù)《中國區(qū)域創(chuàng)新能力報告2011》顯示，山東省區(qū)域創(chuàng)新能力已達全國第六位；專利申請和授權(quán)數(shù)量一直穩(wěn)居全國前六名；國家創(chuàng)新型試點企業(yè)達到35家，總數(shù)列全國第一位。

(三)初步形成一批實力較強的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。

目前，山東省已初步形成濟南中國軟件名城，青島電子信息及軟件服務產(chǎn)業(yè)集群、青島國家生物產(chǎn)業(yè)基地，煙臺海洋工程裝備產(chǎn)業(yè)基地、核電裝備產(chǎn)業(yè)集群，威海新材料產(chǎn)業(yè)集群，德州太陽能產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，泰安節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地，魯北生態(tài)工業(yè)園，濱州通用航空產(chǎn)業(yè)園，禹城山東生物產(chǎn)業(yè)基地，長島海洋科技綜合開發(fā)區(qū)，日照海域生物資源保護與可持續(xù)利用示范區(qū)等。

(四)政策和資金支持力度不斷加大。

1.財政支持方面?？萍纪度敕€(wěn)步增加，研究試驗與發(fā)展經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例(R&D/GDP)持續(xù)提高；相繼實施了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新行動計劃、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃等；藍黃兩區(qū)建設(shè)專項資金向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及科技創(chuàng)新重點傾斜；設(shè)立重點面向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)投基金，已經(jīng)獲批的4只中央和省財政參股的創(chuàng)業(yè)投資基金將專門扶持海洋開發(fā)、生物、新能源和節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.稅收優(yōu)惠方面。認真落實研發(fā)費用加計扣除、國家認定企業(yè)技術(shù)中心所在企業(yè)科研用品進口關(guān)稅減免以及所得稅減免等優(yōu)惠政策，降低了高新技術(shù)企業(yè)和大中型骨干企業(yè)的財務負擔。

3.信貸支持方面。人民銀行濟南分行明確要求全省信貸資金向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域傾斜。國家開發(fā)銀行山東省分行與省直有關(guān)部門建立了生物產(chǎn)業(yè)融資會商工作機制，拿出專項信貸資金扶持生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、現(xiàn)階段財稅政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

(一)財政政策方面。

1.財政投入支持力度還有待加強。財政投入對于增強國家的自主創(chuàng)新能力、發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)具有極其重要的作用。近兩年來，雖然山東省財政對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的投入有了較大幅度的增長，由2001年R&D經(jīng)費占GDP比重1.07%，上升至2013年占GDP的2%，但相較于發(fā)達國家的水平仍有差距。

2.政府采購規(guī)模小，對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)支持力度有限。近年來，山東省政府采購規(guī)模雖然連年大幅度增長，但采購總量不大，每年的采購規(guī)模僅占山東省GDP的1%～3%之間。根據(jù)國際慣例，一個國家的政府采購規(guī)模一般應占到本國年度GDP的10%以上，或者財政支出的30%～40%左右。山東省政府采購規(guī)模遠沒有達到國際上公認的標準，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政府采購規(guī)模更少，導致其對促進自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用有限。

3.財政支出績效管理和資金使用監(jiān)督有待強化。現(xiàn)行財政支出監(jiān)督存在“雷聲大雨點小”問題，資金使用過程以及結(jié)項審查工作機制不完善。這種現(xiàn)象在一些基礎(chǔ)研究項目和創(chuàng)新性技術(shù)研究領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

4.財政政策的扶持機制有待進一步創(chuàng)新。目前，以財政政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的方式主要是直接投入和資金扶持。運用這種方式來推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在確定需要關(guān)注的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，選擇具體的資助對象和通過何種渠道以及采用具體何種方法來促進其發(fā)展方面仍存在較大問題。此外，部分財政補貼或者補助不符合相關(guān)世貿(mào)組織的準則，這對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品拓展海外市場有較大影響。而且，目前使用的政策重點在于企業(yè)的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，對于利用財政政策來鼓勵企業(yè)的研發(fā)投入明顯不足。

(二)稅收政策方面。

1.政策制定缺乏系統(tǒng)性，稅收支持力度較弱。目前，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收政策大多都是行政法規(guī)和部門規(guī)章、制度，并依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整而進行調(diào)整，這不僅弱化了稅收法律效力，也缺乏應有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行中面臨諸多問題。相關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策制定，也僅僅是針對某個環(huán)節(jié)或某個方面，缺乏系統(tǒng)性、完整性和針對性。對風險投資、孵化器建設(shè)、自主創(chuàng)新等重點環(huán)節(jié)的支持力度不夠。其中，部分對新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策只是在已有的稅收政策上，列舉了一些適用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收法規(guī)，并給予詳細的解讀。部分地方除執(zhí)行以上政策之外，也出臺了地方性的稅收優(yōu)惠措施，同樣也是以通知或者是暫行條例方式出現(xiàn)，政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性難以保證，隨意性較大。

2.政策手段單一，缺少針對性。目前針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策中，直接優(yōu)惠較多而間接優(yōu)惠較少，所得稅優(yōu)惠較多而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的優(yōu)惠少，政策效果不明顯。稅收優(yōu)惠主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，缺乏對投資和退出環(huán)節(jié)的優(yōu)惠，且大多數(shù)是針對科技成果轉(zhuǎn)化實現(xiàn)的收入給予優(yōu)惠，結(jié)果是真正獲得優(yōu)惠的一般是已經(jīng)具有一定科研實力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)或單位，而正在進行研發(fā)活動的中小微企業(yè)及研發(fā)失敗產(chǎn)生虧損的企業(yè)并沒有獲得稅收上的政策扶持，出現(xiàn)政策調(diào)控的缺位。除此以外，現(xiàn)行政策基本上是針對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制定的，沒有專門、系統(tǒng)的針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)制定政策，這就存在對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)針對性不強、扶持力度不到位的弊端。

3.缺少對產(chǎn)學研相結(jié)合的稅收政策。山東省高新區(qū)是促進產(chǎn)學研合作的重要載體，允許企業(yè)進入高新區(qū)的目的是使企業(yè)能夠享受稅收優(yōu)惠、減輕企業(yè)負擔，利用優(yōu)良基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)揮人才優(yōu)勢等。而目前隨著高新技術(shù)園區(qū)人力、物力資源緊張，高新區(qū)的優(yōu)勢將明顯不如從前，加上兩法合并的影響，現(xiàn)行的企業(yè)所得稅并沒有給予企業(yè)太多的稅收激勵政策。

三、國際經(jīng)驗借鑒

(一)加大對新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入。

金融危機之后，發(fā)達國家對科技的直接支持力度是空前的。例如美國和歐盟都明確提出把研究和發(fā)展投資(R&D)占全國GDP的比重達到3%，而日本近年來將R&D投入占GDP的比重始終保持在3%以上。即使在財政狀況非常緊張的情況下，各國一般也會保證政府在科技研發(fā)方面的預算不被削減。美國政府從2011年起，除國家安全、醫(yī)療和社會保障以外的政府開支被凍結(jié)3年，但對美國國家科學基金會、美國國家衛(wèi)生研究所、能源部科學辦公室等3家國家主要科研機構(gòu)的經(jīng)費投入成倍增加。美國政府甚至規(guī)定，每年從軍事研究預算中拿出300億美元，投資到光纖通信、全美計算機網(wǎng)絡、生物技術(shù)等民用技術(shù)中。

(二)發(fā)揮政府杠桿作用，引導民間投資。

美國的研發(fā)投入主要來自于聯(lián)邦政府、企業(yè)、高等院校和其他非營利機構(gòu)，企業(yè)是研發(fā)經(jīng)費的主要提供者和研發(fā)活動的主要承擔者。聯(lián)邦政府提供的研發(fā)投入主要用于基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研發(fā)以及研發(fā)設(shè)施和設(shè)備。歐盟各國采取信貸擔保、“伙伴計劃”等方式為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融資創(chuàng)造便利條件。英國政府2009年出資1.5億英鎊設(shè)立“創(chuàng)新投資基金”，重點支持高技術(shù)和高增長潛力的小型新興企業(yè)。

(三)構(gòu)建完整的新興產(chǎn)業(yè)稅收政策體系。

1.重視稅收立法。發(fā)達國家重視新興產(chǎn)業(yè)稅收政策的法制化建設(shè)和法制化管理，基本形成比較完備的技術(shù)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠法律政策體系，確保了科技稅法的嚴肅性和執(zhí)法的剛性，有效增強了稅收優(yōu)惠政策的激勵效應，為這些國家成為世界科技創(chuàng)新強國奠定堅實的稅收法律基礎(chǔ)。

2.支持重點放在企業(yè)自主創(chuàng)新的研究與開發(fā)階段。補償和降低新興產(chǎn)業(yè)的投資風險成為世界各國稅收政策導向的共識，各國將稅收政策支持重點選擇在新興產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的源頭，即科研開發(fā)費用補償和中間試驗階段稅收優(yōu)惠的激勵措施上，包括研發(fā)投資的稅前抵扣、允許向后結(jié)轉(zhuǎn)或追溯抵扣、研發(fā)設(shè)備的加速折舊、提取技術(shù)準備金等。為了激勵私營部門加大研發(fā)投入，美國奧巴馬政府甚至建議將研發(fā)和實驗支出的稅收抵扣制度進行簡化和永久化，并提議將抵免擴大20%。

3.重視間接優(yōu)惠，采取普惠方式。稅收優(yōu)惠方式上，各國偏向于采取加速折舊、投資抵免、稅前列支、加計扣除、計提技術(shù)(風險)準備金等稅基減免的間接優(yōu)惠手段，稅率式與稅額式減免等直接優(yōu)惠方式相對較少。這不僅可以激勵企業(yè)采用先進技術(shù)和加強科技開發(fā)來享受相應的稅收優(yōu)惠，達到產(chǎn)業(yè)升級和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的目的；還有利于打破部門、行業(yè)、所有制或地域界限，防止人為割斷科技創(chuàng)新在社會各部門、各行業(yè)之間的內(nèi)在聯(lián)系。

4.對科技人才實施稅收激勵政策。主要表現(xiàn)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務收入等個人收入的所得稅減免和教育支出的稅前扣除等方面。各國均鼓勵企業(yè)同大學和研究機構(gòu)的合作研究開發(fā)，企業(yè)資助大學和科學研究機構(gòu)的研究開發(fā)，或者企業(yè)委托大學和科學研究機構(gòu)為其進行研究開發(fā)，均可享受稅收減免。

(四)加強人才培育。

人才是第一資源。在大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的新背景下，各國堅持開放的人才觀，一方面大力支持本國教育發(fā)展，加強基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育，加大新興產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)具有21世紀知識和技能的下一代，創(chuàng)造世界級的勞動力；另一方面不斷推出具有吸引力的移民政策和獎勵政策，引進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急需人才。美國政府提出并實施“創(chuàng)新教育”戰(zhàn)略，提出在未來十年內(nèi)新培訓10萬名理工科教師。歐洲研究理事會自2008年以來，連續(xù)四年實施了青年才俊計劃項目，已累計向自然科學和工程、生命科學以及人文和社會科學領(lǐng)域的2200多名優(yōu)秀青年科技人才提供了研發(fā)資助。

(五)支持科技型中小微企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

科技型中小微企業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)的技術(shù)來源，是建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈的重要力量。即便在大型公司最發(fā)達的美國，80%的技術(shù)創(chuàng)新也出自于中小微企業(yè)。各國一般是通過加大政府資金投入，支持中小微企業(yè)發(fā)展和完善資本市場來實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)的迅速孵化。例如美國“復蘇法案”提高了美國小企業(yè)署(SBA)擔保貸款的擔保水平，俄羅斯2009年頒布的《應對金融危機措施綱要》中重點任務之一就是大力扶持中小企業(yè)發(fā)展。

(六)財稅政策與其他公共政策的協(xié)調(diào)搭配。

1.注重財政部門與其他公共部門的配合。各國在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時，注重財政部門與其他政府部門的配合(如貿(mào)易、教育、科技、衛(wèi)生等)，財政部門與區(qū)域地方政府的配合，部門政策與區(qū)域政策的配合，強調(diào)綜合配套使用各種公共政策，形成政策合力。

2.注重多種制度的配合。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及法律、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人才培養(yǎng)、教育、金融、稅收等制度，應注重這些制度的協(xié)調(diào)配合，形成制度合力，營造良好的新興產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

3.注重公共資源的綜合配置。土地、環(huán)境等自然資源是產(chǎn)業(yè)成長的生態(tài)環(huán)境的一部分，應立足于滿足產(chǎn)業(yè)生存、發(fā)展的激勵條件，綜合配置公共資源。

四、完善山東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策建議

(一)財稅政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。

1.處理好政府、市場與社會的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，財稅政策僅起到引導、導向、風向標作用，更要尊重市場的力量。新興產(chǎn)業(yè)是市場選擇的結(jié)果，而不是規(guī)劃出來的。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，絕不能本末倒置。

2.遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵還是調(diào)動企業(yè)的積極性和主動性，如何利用有限的財政資金撬動企業(yè)積極參與是決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展成敗的關(guān)鍵。要充分利用財政資金的杠桿作用，通過貸款貼息、政府采購等手段，吸引企業(yè)參與到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展當中。

3.整合各類資源，構(gòu)建產(chǎn)學研合作共享機制。由區(qū)域或企業(yè)作為主導，高等院校和科研機構(gòu)參與，實現(xiàn)重大科技成果的產(chǎn)業(yè)化。政府通過財政投入資金作為引導，吸引大型企業(yè)、銀行和社會資金設(shè)立“產(chǎn)、學、研”專項合作基金，把“產(chǎn)、學、研”聯(lián)合開發(fā)工程納入專項計劃予以支持。目前，部分省市推出了產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，以政府資助的形式搭建資源共享平臺，這對于推動產(chǎn)學研結(jié)合有一定的參考意義。

4.處理好突出重點與全面發(fā)展的關(guān)系，選取重點、重點扶持，以點帶面、有序發(fā)展。財稅政策支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度是有限的，一定要“好鋼用在刀刃上”，重點突破，以點帶面，有序發(fā)展。財政政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須明確發(fā)展方向、突出發(fā)展重點，建立專項資金，集中支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域和核心技術(shù)領(lǐng)域，選取山東最具比較優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)加以重點扶持。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成支柱產(chǎn)業(yè)需要一個比較長的過程，財政支持要根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源條件、市場需求等因素，建立財政支出政策發(fā)展規(guī)劃，集中力量發(fā)展產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強、發(fā)展?jié)摿Υ?、科技含量高的項目。同時，也要充分考慮產(chǎn)業(yè)分配、地區(qū)分布等因素，合理分配資金投入，建立專門的科技經(jīng)費管理、分配機制，加強財政支出政策的協(xié)調(diào)與管理。保證財政支出政策在多個領(lǐng)域、相關(guān)行業(yè)發(fā)揮出應有的作用。

5.注意從產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段角度，出臺有針對性的財稅政策。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所包括的各類產(chǎn)業(yè)之間的差別較大，有必要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，即科技研發(fā)階段、示范推廣階段、應用和產(chǎn)業(yè)化階段，合理選擇有針對性的財稅支持手段。

6.依托產(chǎn)業(yè)集群，重點扶持優(yōu)勢龍頭企業(yè)，其競爭優(yōu)勢從國內(nèi)擴大到國外。提高優(yōu)勢龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力，擴大其國外競爭優(yōu)勢，形成一批具有國際競爭力的企業(yè)集群。在此基礎(chǔ)上，綜合利用財政貼息、稅收優(yōu)惠等方法，通過債轉(zhuǎn)股、置換股本、上市、兼并、重組等形式，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重組和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，培育一批有較強國際競爭實力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)集團。

7.支持與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉長戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。財稅政策重點是通過政企、銀企、企業(yè)之間的相互合作，形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，打造一個產(chǎn)業(yè)提升的平臺。這個平臺把產(chǎn)、學、研、官等有效對接，通過產(chǎn)業(yè)鏈來整合資源，加快產(chǎn)業(yè)鏈高端化的進程。改變我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈高端空心化，低端競爭白熱化的現(xiàn)狀。

8.加強規(guī)劃指導，著力解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“亂”的問題。牢固樹立全省一盤棋的思想，從根本上扭轉(zhuǎn)個別地方盲目跟風，打著戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的旗號做表面文章，搞低水平重復建設(shè)，防止一哄而上，有效避免新的產(chǎn)能過剩。

(二)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策建議。

1.加大財政投入力度，建立規(guī)范的財政長效投入增長機制。(1)加大研發(fā)投入的財政支持力度。在省級財政預算中建立研發(fā)投入優(yōu)先增長機制，把研發(fā)投入占GDP比重列入經(jīng)濟社會發(fā)展預期目標。(2)完善和整合現(xiàn)有專項資金。可以借鑒廣東的做法，分別從不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、技術(shù)轉(zhuǎn)化、高端人才、銀企合作等方面建立專項資金，提升支持的針對性。(3)盡快對現(xiàn)有的國有控股創(chuàng)投機構(gòu)進行整合，力爭打造一個能夠發(fā)揮行業(yè)帶動和指導作用的龍頭公司，同時推動設(shè)立一批具有一定規(guī)模的相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金和創(chuàng)投基金，以省級財政資金為支點，以地方財政資金為補充，以社會資金為主體，迅速壯大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的資金儲備。

2.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率。(1)加大財政資金用于支持新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應用和技術(shù)改造的范圍和力度。對研發(fā)能力強、在關(guān)鍵性和前瞻性技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)上具有優(yōu)勢的省級以上技術(shù)創(chuàng)新平臺，安排專項財政資金進行支持和獎勵，鼓勵科技進步和自主創(chuàng)新；對新興產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)改造項目進行專項支持；通過補貼、獎勵等形式鼓勵節(jié)能環(huán)保等新技術(shù)、新產(chǎn)品在全省范圍推廣應用。(2)靈活選擇財政支出的政策手段。根據(jù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有關(guān)行業(yè)特點及發(fā)展階段特征，有針對性地采取財政貼息、創(chuàng)業(yè)風險投資、補助等多種方式，將財政資金投入到市場機制難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上。(3)努力改變目前支持項目散、小、亂的局面，集中力量，突出重點。黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)資金應重點向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，藍色經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金也應重點支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范工程、創(chuàng)新能力建設(shè)、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)基地培育等。(4)努力吸引國內(nèi)外科技創(chuàng)新資源落戶山東。加大技術(shù)開發(fā)經(jīng)費投入，以更加優(yōu)惠的政策支持國家科研機構(gòu)、國家重點大學、海外知名大學將研發(fā)機構(gòu)落戶山東省，帶動提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。

3.加強績效管理，提高財政支出效果。(1)進一步完善我國財政產(chǎn)業(yè)支出政策，改進政策運行績效。一是抓緊構(gòu)建財政支出績效管理基本體系，形成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財政支出績效的核定基礎(chǔ)；二是建立并推行財政支出績效評價指標體系，為財政支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供指導和要求；三是循序漸進完善財政支出績效管理改革，提升財政支持政策的運行效率。(2)推進稅式支出改革，提高政策績效。一是明確稅式支出的政策目標，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度，并科學確定稅收優(yōu)惠扶持政策的先后順序；二是科學界定稅式支出的范圍，適時動態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的范圍和布局；三是加強稅收激勵政策管理，提升政策效率，降低運行成本；四是建立稅式支出優(yōu)惠的預算制度，強化稅式支出的硬約束。(3)把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，完善政策退出機制。一要建立政策退出的信號機制和指標體系；二要建立漸進性、循環(huán)式的退出機制；三要探索政策退出的穩(wěn)定機制，有效抵補過渡期的市場風險。

4.發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，撬動社會投資。合理運用財政補貼、財政獎勵、財政擔保、設(shè)立基金等手段，注重通過政府投入來引導社會資金、風險資金等的投入和投向，運用市場機制，充分帶動社會民間資金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的早中期發(fā)展階段，起到“以小博大”的杠桿放大效應。

(三)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策建議。

1.建立健全戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收體系。首先，要制定科學的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，針對不同戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特點制定不同的稅收政策，并將適用于各個產(chǎn)業(yè)的稅收政策單獨在一個文件中列明，增強稅收政策的針對性。其次，增強政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性?？蓪⑾嚓P(guān)文件以產(chǎn)業(yè)政策實施條例的形式出臺，從目標、受益對象、政策支持方式等方面規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策。最后，建立產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)調(diào)整機制，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，對稅收政策扶持的范圍、發(fā)展階段等制定可以適時調(diào)整政策內(nèi)容。建立稅收政策實施情況和應用效果的跟蹤管理、評估分析及目標考核機制，為政策調(diào)整提供可靠的決策依據(jù)。

2.利用稅收杠桿，引導和扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。把結(jié)構(gòu)性減稅、增值稅轉(zhuǎn)型等政策措施和研究開發(fā)費加計扣除等國家優(yōu)惠政策用足用活用好。簡化各種稅收優(yōu)惠政策的實際操作手續(xù)，提高納稅服務水平，讓企業(yè)能夠享受到發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠。同時，建議對于國、地稅收入中省內(nèi)留成部分，給予企業(yè)一定的獎勵，引導新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加速社會資源向新興產(chǎn)業(yè)集中。

3.直接優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向間接優(yōu)惠為主，實現(xiàn)多種稅收優(yōu)惠組合。實踐表明，企業(yè)對采用間接優(yōu)惠比直接優(yōu)惠反應更為敏感，通過加速折舊、費用扣除、提取風險準備金、投資抵免等間接優(yōu)惠方式激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，促進技術(shù)進步，這是政府運用稅收政策期望達到的效果。

(四)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府采購政策建議。

1.提高政府采購在財政支出中的比重，資金向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，政府采購是政府扶持產(chǎn)業(yè)尤其是扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種重要工具?，F(xiàn)階段，應加大政府采購對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度，尤其是通過政府采購大力扶持科技型中小企業(yè)。

2.強化產(chǎn)品政府采購財政預算控制。在編制年度部門預算時，要求采購人將采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先列入預算；財政部門在預算審批中，要優(yōu)先安排采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的預算；在財政支出績效考評中，要將采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品納入考核范圍；同時發(fā)揮財政、審計和其他部門對財政預算的監(jiān)督作用，將采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品列入監(jiān)督內(nèi)容。

3.建立激勵自主創(chuàng)新的政府首購和訂購制度。對于自主創(chuàng)新的試制品和初次投向市場的產(chǎn)品，一時難以形成生產(chǎn)規(guī)模并未被市場廣泛接受，但又符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求和先進技術(shù)發(fā)展方向，科技含量高、市場潛力大，需要政府重點扶持的，經(jīng)認定，由政府首先采購，以推動其市場化和產(chǎn)業(yè)化。政府對于需要研究開發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)，應通過政府采購招標方式，面向全社會確定研究開發(fā)機構(gòu)，簽訂政府訂購合同，并建立相應的考核驗收和成果推廣等配套機制。

(五)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的其他配套政策措施。

1.產(chǎn)業(yè)政策。要明確各地市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容和發(fā)展的重點，選擇重點領(lǐng)域作為突破口，建設(shè)大企業(yè)(集團)梯隊，以大企業(yè)帶動小微企業(yè)，力爭較短時間內(nèi)形成大企業(yè)優(yōu)先發(fā)展、輻射帶動小企業(yè)的局面。根據(jù)企業(yè)規(guī)模、行業(yè)位次、企業(yè)發(fā)展?jié)摿?、技術(shù)研發(fā)能力等標準，在全省、全市范圍內(nèi)確定重點企業(yè)(集團)名單。對納入名單的重點企業(yè)(集團)在爭取國家、省優(yōu)惠政策上優(yōu)先扶持；在建設(shè)用地、環(huán)境容量、能耗容量等方面在市級范圍內(nèi)優(yōu)先保障；在項目申報、項目建設(shè)過程中優(yōu)先服務。

2.土地政策。建議參照“點供”政策，在全省范圍內(nèi)，拿出一部分土地指標，對列入省級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目名單的項目，以及國家創(chuàng)新型試點城市、綜合性國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地等給予先行先試。同時在各地市編制開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用專項規(guī)劃，細化各類用地節(jié)約集約利用要求，優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的用地需求。

(1)建立科學評價體系，探索差別化供地制度。在園區(qū)準入標準方面，建議將項目的科技含量、人才團隊實力等統(tǒng)籌納入項目供地評價體系，針對不同企業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段研制不同的準入和評價標準。

(2)創(chuàng)新供給模式，保障新興產(chǎn)業(yè)用地需求。在新興產(chǎn)業(yè)用地的出讓年限上，建議可以實行彈性供應年期，推行土地年租制或短租制。

(3)對于供給之后的土地要進行動態(tài)評估監(jiān)督。監(jiān)督園區(qū)和企業(yè)是否按照規(guī)定要求進行土地利用建設(shè)，包括對項目建設(shè)進度、產(chǎn)業(yè)方向是否符合新興產(chǎn)業(yè)要求、項目調(diào)整等進行定量和定性的考核評估，以此為依據(jù)建立園區(qū)和企業(yè)信用體系，便于合理管理新興產(chǎn)業(yè)用地使用。

3.金融政策。銀行應主動順應和準確把握國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型方向，在有效控制風險的情況下，努力加大對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的信貸支持力度。加強銀企對接推介力度，研究出臺扶持企業(yè)尤其是中小微企業(yè)發(fā)展的政策措施，實行減費讓利，實施臨時還貸、新興產(chǎn)業(yè)科技貸款風險補償?shù)日?，引導金融機構(gòu)加大信貸投放，破解企業(yè)融資難題。發(fā)揮多層次資本市場的融資功能，支持有條件的戰(zhàn)略性新興企業(yè)通過上市、私募股權(quán)、融資租賃、債券、集合票據(jù)等渠道融通資金。引導鼓勵各級創(chuàng)業(yè)投資基金、風險投資基金、社會資金投入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

4.科技政策。(1)鼓勵實施重大科技專項。鼓勵科研單位、重點企業(yè)積極承擔國家、省、市重大科技專項，著力突破一批增強企業(yè)核心競爭力的重大技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)，提升技術(shù)創(chuàng)新和集成創(chuàng)新能力，帶動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。(2)加強創(chuàng)新服務平臺建設(shè)。積極落實創(chuàng)建國家創(chuàng)新型城市、中國軟件名城和國家綜合性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地的各項優(yōu)惠政策，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強力支撐。加快推進山東信息通信研究院、山東省國家重大新藥創(chuàng)制平臺、高性能計算中心、云計算平臺、量子技術(shù)研究院等重大源頭創(chuàng)新平臺建設(shè)，積極吸引國內(nèi)外知名科研機構(gòu)在省內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)，努力打造大型公共開放平臺。(3)提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力。鼓勵企業(yè)加強企業(yè)技術(shù)中心、實驗室、工程(技術(shù))研究中心建設(shè)，優(yōu)先推薦符合條件的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)申報國家級、省級企業(yè)技術(shù)中心和工程實驗室等。對新認定的國家級、省級企業(yè)各類企業(yè)研發(fā)機構(gòu)，符合規(guī)定的，給予一次性補助。

*本文是亞洲開發(fā)銀行技援項目《財稅政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究——以山東為例》(ADB TA-7862，45157—001)終期研究成果的部分內(nèi)容，執(zhí)行單位為山東省財政廳，實施單位為山東財經(jīng)大學與財政部財政科學研究所，由陳華、蘇明、趙福昌、申亮共同完成。本文執(zhí)筆人：陳華、蘇明、趙福昌、申亮。

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：2095-3151(2014)45-0029-09