國家行政學院經(jīng)濟學教研部 樊繼達

包容持續(xù)、精明共享的城鎮(zhèn)化新路:政府一翼的考察*

國家行政學院經(jīng)濟學教研部 樊繼達

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是一個自然歷史過程，已成為衡量一國現(xiàn)代化水平的重要標志。中國順應人類社會發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，加快建成全面小康社會，實現(xiàn)中國夢具有至關(guān)重要的作用。未來應走中國特色、科學發(fā)展、包容持續(xù)、精明共享的城鎮(zhèn)化新路，既要發(fā)揮市場的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用。從政府一翼考察，需要以增進城鄉(xiāng)居民福祉為根本，深化公共經(jīng)濟體制改革，大力推進制度創(chuàng)新，優(yōu)化財稅體制，科學規(guī)劃，完善考核。

城鎮(zhèn)化;政府作用;制度創(chuàng)新;科學規(guī)劃

一、引言

一般認為，城鎮(zhèn)化主要由兩種發(fā)展動力推動:一是自下而上的靠市場機制作用推動的市場主導型城鎮(zhèn)化;二是自上而下靠政府行政力量推動的政府主導型城鎮(zhèn)化，即政府通過一系列制度安排和政策設計對城鎮(zhèn)化進程進行干預，城鎮(zhèn)化建設中的重大事務基本上都由政府發(fā)起、推動，主要表現(xiàn)為上級政府憑借行政權(quán)力下達行政命令，下級按照上級要求貫徹落實，市場在其中的作用難以得到有效的發(fā)揮。

從世界各國城鎮(zhèn)化歷程來看，西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化主要由市場驅(qū)動，政府的作用嚴格限制在市場經(jīng)濟的“守夜人”角色上。不過，西方國家在城鎮(zhèn)化進程中也出現(xiàn)過各種各樣的城市病，如貧民窟等，但總體來說，西方國家的城鎮(zhèn)化并未脫離市場主導的軌跡。反觀中國的城鎮(zhèn)化進程，政府發(fā)揮的作用更大一些，也正是由于政府的不恰當干預，才造成城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的起伏不定，當前各地出現(xiàn)的“半城鎮(zhèn)化”、“淺城鎮(zhèn)化”、“偽城鎮(zhèn)化”大多數(shù)和政府的不當干預密切相關(guān)。因而，在新型城鎮(zhèn)化道路中，必須處理好市場和政府的關(guān)系，善用“市場”與“市長”兩只靈巧的手，促進兩者作用的協(xié)同發(fā)揮釋放。

應清醒認識到，城鎮(zhèn)化是個內(nèi)生、自然演進的過程，需要一個統(tǒng)一、規(guī)范的市場體系，主導因素是市場，政府的責任在于引導。通過打破區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的壁壘，促進勞動力、資本、土地等要素充分流動，在空間上進行重新布局和積聚，發(fā)揮市場機制在資源配置方面基礎性作用，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型。我們認為，只有充分發(fā)揮好市場的主導作用，才能為城鎮(zhèn)化注入源源不斷的動力，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力。同時，切實發(fā)揮好政府的引導功能，與市場分工合作，合理定位其職能，及時彌補市場失靈，做到不缺位、不越位、不錯位，也才能保障市場發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化進程中資源配置的決定性作用，兩者相輔相成，互相促進，缺一不可。

二、政府在城鎮(zhèn)化進程中的公共經(jīng)濟職能

世界銀行在世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》(1997)中，將市場經(jīng)濟條件下政府職能范圍界定在三方面:一是政府應承擔保持社會總需求和總供給的平衡、保證宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的職責;二是健全市場法規(guī)，建立市場規(guī)則，維護經(jīng)濟秩序;三是組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)社會分配，實現(xiàn)社會保障。

從政府一翼考察，新型城鎮(zhèn)化意味著公共產(chǎn)品與公共服務需求的增加和擴大，城鎮(zhèn)化進程是政府行為滿足民眾公共需求的過程。政府缺位的城鎮(zhèn)化是難以健康、有序、高質(zhì)量發(fā)展的。公共經(jīng)濟學家馬斯格雷夫(Richard A.Musgrave)和羅斯托(Walt Whitman Rostow)認為，一國在經(jīng)濟發(fā)展不同階段，政府的職能會有所側(cè)重。在早期階段，公共投資在社會總投資中占較大比重，公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供必要的基礎設施。在發(fā)展中期，政府繼續(xù)進行公共部門投資，而此時的公共部門投資已經(jīng)開始成為日益增長的私人部門投資的補充。在成熟階段，公共支出將從基礎設施支出轉(zhuǎn)向不斷增加對教育、保健和福利服務的支出，而且這方面的支出增長將大大超過其他方面支出的增長，也快于GDP的增長速度。中國現(xiàn)在處于從中期階段向成熟時期的轉(zhuǎn)折期，滿足群眾日益高漲的公共需求應成為其主要任務。在城鎮(zhèn)化進程中，政府職能需要從經(jīng)濟增長型政府轉(zhuǎn)向公共經(jīng)濟治理型政府，將提供公共產(chǎn)品，提升服務能力作為政府工作重點?！笆濉币?guī)劃提出將基本公共服務制度作為一項公共產(chǎn)品向全民提供，這是一個鮮明的信號。需要提醒的是，政府在重視提供“經(jīng)濟性硬公共產(chǎn)品”的同時，更需要關(guān)注與人發(fā)展關(guān)系更密切的教育、醫(yī)療、社會保障等“社會性軟公共產(chǎn)品”的供給。政府應樹立公共經(jīng)濟思維，提供公共產(chǎn)品，制定公共經(jīng)濟政策，保障城鎮(zhèn)化包容持續(xù)、精明共享地發(fā)展。

當然，強調(diào)政府引導而非主導，并非否認乃至取消政府作用，而是在于轉(zhuǎn)變職能，適當發(fā)揮其作用。城鎮(zhèn)化建設中政府應率先轉(zhuǎn)型為契合城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的現(xiàn)代政府。政府該放開的要放開，放到位;該管的要管住，管好。政府在城鎮(zhèn)化建設中的作用是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務，為經(jīng)濟發(fā)展與社會公平正義創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其基本特征包括以下四方面:一是職能有限。改變過去政府大包大攬全能型管理模式，厘清政府與市場、政府與政府、政府與社會的界限，政府要有所為，有所不為。二是管理有效。政府在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。三是責任明晰。即政府要對自身行為承擔起相應的行政責任。對于決策或執(zhí)行中的重大失誤應及時追究問責，建立終身問責體系。這將有助于減少城鎮(zhèn)化過程中的各種政績工程。四是行為透明。政府信息及時公開，便于群眾工作監(jiān)督。城鎮(zhèn)化的重大項目應建立聽證制度等。

三、制度創(chuàng)新:走包容性城鎮(zhèn)化道路

中國的城鎮(zhèn)化是規(guī)?？涨暗闹贫茸冞w過程，政府是提供制度的主體。在市場主導城鎮(zhèn)化的框架下，政府應從增進城鄉(xiāng)居民福祉的角度出發(fā)對城鎮(zhèn)化相關(guān)制度進行設計和創(chuàng)新，這也將直接決定新型城鎮(zhèn)化績效的高低。

(一)戶籍制度創(chuàng)新。

城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是農(nóng)民進城，解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。戶籍制度是順利推進新型城鎮(zhèn)化的前提。要從有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序轉(zhuǎn)移，有利于保障公民合法權(quán)益，有利于穩(wěn)定社會秩序的戰(zhàn)略高度出發(fā)，按照“公平公正、分類推進、統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)妥有序”的原則，穩(wěn)步推進戶籍制度改革，為有條件進城工作的農(nóng)民提供政策保障。

探索建立并完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的成本分攤機制，根據(jù)城市規(guī)模和綜合承載能力，制定符合城市發(fā)展水平與城市容量、公平合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標準，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口形成合理預期和流向，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)移。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜，優(yōu)先解決存量，有序引導增量。當前尤其應注重解決在城市就業(yè)的新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等重點群體的落戶問題，這一群體實際上已經(jīng)無法回到農(nóng)村，如若應對不當，將會淪為城市“邊緣人”，形成新的城市二元結(jié)構(gòu)。通過提高市場管理水平，引導人口有序遷移和適度聚集，在城市群、不同類型城市和小城鎮(zhèn)之間形成合理的人口分布格局。

(二)土地制度創(chuàng)新。

土地是新型城鎮(zhèn)化的載體。正確處理保護耕地與城鎮(zhèn)用地的關(guān)系，既能適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，又能保障農(nóng)民土地權(quán)益和有限的耕地資源。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度，“不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人”。

改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善征地補償安置辦法，建立具有約束力的土地收益分配機制，保障被征地農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使城鎮(zhèn)化的過程成為城鄉(xiāng)共同富裕而不是簡單地剝奪農(nóng)民利益的過程。按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌各類土地的功能，實行差異化的土地利用和管理政策，新增建設用地要向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人數(shù)較多的城市傾斜，提高耕地占用成本和土地利用綜合效率。

(三)社會保障制度創(chuàng)新。

應當看到，2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬雖然被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計范圍，但卻未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民平等的基本公共服務。應加大社會保障制度創(chuàng)新步伐，織就牢固的“社會安全網(wǎng)”。建立健全社會保障資金來源，以個人賬戶為主、多渠道籌措資金。建立起保障方式全覆蓋、多層次，權(quán)利與義務相對應，有中國特色的均等化社會保障制度，讓農(nóng)民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市居民享受平等的社會保障服務。

當務之急的重點工作:首先，應抓緊建立瞄向2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務體系，圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活中最迫切需要解決的醫(yī)療、生活保障問題出臺相關(guān)政策，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保覆蓋率，建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民無差別的公共就業(yè)服務體系。其次，大力推進保障房建設，穩(wěn)步推進廉租房、公租房并軌，完善保障性住房分配制度，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及困難群體的居住條件。再次，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)化帶來的特殊群體的保障問題，如80后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、90后新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成長發(fā)展、60歲后留守老人的養(yǎng)老問題等。最后，以省為單位建設完善社會保障網(wǎng)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務與社會保障的一體化，在此基礎上進而構(gòu)建全國統(tǒng)一的保障網(wǎng)，促進居民在全國城市范圍內(nèi)自由流動。

(四)行政管理體制創(chuàng)新。

“大管小”、“高管低”的等級化行政管理體制帶來的結(jié)果是，城市的行政級別直接決定其獲取財政資源的多寡，資源配置向高層級政府傾斜，無論是財力、還是土地指標，高層級政府都占優(yōu)勢。但事權(quán)與責任向低層級政府轉(zhuǎn)移，中小城市和小城鎮(zhèn)因財力不足而發(fā)展滯后，有些地區(qū)人口已達中等城市的規(guī)模，但缺乏與之相匹配的政策支持，獲取土地指標等非常困難。

設計符合中國國情，適應新型城鎮(zhèn)化要求的城鎮(zhèn)行政管理體制。中央政府應創(chuàng)造平等的城鎮(zhèn)化條件和競爭環(huán)境，賦予城市以相對獨立的管理權(quán)限，引導城市政府從向?qū)ι霞壺撠熛驅(qū)κ袌龊洼爡^(qū)居民負責轉(zhuǎn)變。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和人口密度調(diào)整行政區(qū)劃，增強東中部低層級經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)的活力，將其逐步培育成中小城市。在公共資源配置上決不能“以大欺小”，而應相互銜接，因地制宜，合理布局。

四、財稅改革:走持續(xù)城鎮(zhèn)化之路

財稅是國家治理的基礎，對于新型城鎮(zhèn)化建設尤為重要，穩(wěn)健持續(xù)、低風險的地方資金支持體系直接關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化能否持續(xù)健康推進，必須予以高度重視。

(一)合理劃分城鎮(zhèn)化進程中不同層級政府事權(quán)。

中央與地方政府作為理性經(jīng)濟人，追求各自利益的最大化，由此導致城鎮(zhèn)化建設中各層級職能模糊，“閑不住的手”與“看不見的手”交叉錯位使用。走新型城鎮(zhèn)化道路必須進一步推進事權(quán)改革，中央與地方政府的事權(quán)責任應盡可能清晰，只有合理界定公共事權(quán)責任，地方政府才有穩(wěn)定的預期，減少短期投機行為。根據(jù)公共產(chǎn)品層次性，中央應將關(guān)乎全國人民利益的社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生及基礎教育等基本公共服務類事權(quán)責任上收，并承擔主要支出責任，地方根據(jù)財力情況給予補充。可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，通過法律或法規(guī)采用列舉的方式將地方政府的事權(quán)責任明確下來，建立符合中國國情的中央和地方事權(quán)劃分法律框架。中央城鎮(zhèn)化會議明確強調(diào)，注意處理好中央和地方關(guān)系，中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，地方從實際出發(fā)，貫徹落實總體規(guī)劃，制定相應規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設和管理工作。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付體系。

在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，改變傳統(tǒng)以戶籍人口認定方式，更多考慮常住人口因素，根據(jù)常住人口規(guī)模進行確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。增強城市政府為進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務的財力保障，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，調(diào)動地方政府接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極性。圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，適時、動態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付衡量系數(shù)，提高轉(zhuǎn)移支付的科學化水平。積極推進省以下財政體制改革，穩(wěn)步推進省直管縣財政管理制度改革，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。

(三)完善地方稅體系。

多元可持續(xù)的資金保障是城鎮(zhèn)化能否持續(xù)的基礎。新型城鎮(zhèn)化建設需要天量資金支持，因此，深化稅收制度改革，完善地方稅體系既是形勢所迫，更是內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會提出，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。應在總結(jié)和改進重慶、上海等地房產(chǎn)稅做法的基礎上，整合規(guī)范土地稅費收入，取消不合理的城鎮(zhèn)土地使用稅，以物業(yè)稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅等為主構(gòu)建新的房地產(chǎn)稅收體系。在統(tǒng)一稅權(quán)的前提下，根據(jù)實際需要，地方政府可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟資源和社會發(fā)展情況，報經(jīng)中央批準，可以決定在本轄區(qū)內(nèi)開征、停征某些新稅種。

(四)推進預算改革。

新型城鎮(zhèn)化建設需要新型預算制度與之相配套。當前亟須按照十八屆三中全會提出的要求，建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度。建立收入增長預算硬約束指標，政府超額征收部分適當返還給民眾，讓民眾分享發(fā)展的成果，降低政府財政收入在經(jīng)濟蛋糕中的比重。取消預算外資金制度，將土地出讓收入等預算外收入納入預算體系，規(guī)范使用土地出讓收入，實行徹底的“收支兩條線”管理，確保其用于改善民生而不是投向其他領(lǐng)域。修改完善《預算法》，增強財政收支的透明度。除部分涉及國家安全的預算之外，其他預算的審議過程都必須公開透明，接受人民代表及社會大眾的監(jiān)督和質(zhì)詢，推進中國從稅收國家向現(xiàn)代公共預算國家轉(zhuǎn)型。此外，在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，強化風險預警管理，引入公開透明的債務評級機制，促進隱形債務顯性化，從而為新型城鎮(zhèn)化建設提供有力支持。

五、科學規(guī)劃:走精明城鎮(zhèn)化之路

城鎮(zhèn)化規(guī)劃是一種公共產(chǎn)品，市場機制無法有效提供或者提供效率不高。走新型城鎮(zhèn)化道路，必須發(fā)揮規(guī)劃的定位設計作用。通過提高規(guī)劃水平和改善規(guī)劃管理消除“城市病”。現(xiàn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃的最大特色在于“上下一般粗”，上級部門的規(guī)劃指標會層層分解到下級部門的規(guī)劃，整個城鎮(zhèn)化過程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出較濃的計劃經(jīng)濟色彩。比如，建設部門領(lǐng)銜編制了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省、市、縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也大同小異，地區(qū)特色不明顯。

走新型城鎮(zhèn)化道路可從宏觀微觀兩個層面提高規(guī)劃水平。宏觀層面上，研究中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，編制國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃要與國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃等相銜接，保證規(guī)劃的科學性、前瞻性與合理性，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。根據(jù)區(qū)域自然條件，科學設置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。微觀層面上，完善城市規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)建設水平。城市規(guī)劃是政府對城市空間資源優(yōu)化配置的重要手段之一。城市政府應根據(jù)本地區(qū)的條件、發(fā)展戰(zhàn)略、人口密度等編制城市發(fā)展規(guī)劃，確定城市定位，以規(guī)劃體現(xiàn)和落實有效節(jié)約土地，促進城市功能分區(qū)更加合理，配套公共設施更加齊全，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城創(chuàng)造各種必需的物質(zhì)基礎與條件。為此，應嚴格按照規(guī)劃審批權(quán)限對各級規(guī)劃進行審批，杜絕規(guī)劃隨意性。加快規(guī)劃立法工作，規(guī)劃一旦制訂并通過合法程序批準，應等同于法律或法規(guī)，不可隨意輕易變動更改，盡量少走彎路。嚴格按規(guī)劃要求進行土地審批、建設等。依法對規(guī)劃的實施進行監(jiān)督管理，加大對違反城市規(guī)劃行為的查處力度，確保城市規(guī)劃的權(quán)威性。

六、完善考核:走利益共享的城鎮(zhèn)化之路

考核評價指標是政府工作的指揮棒。在GDP、財政收入等考核指標引導下，地方政府追求數(shù)量型增長是理性選擇。對地方主要官員而言，只有自己的工作符合上級政績的需要才能獲得更多的晉升機會。地方政府缺乏滿足轄區(qū)居民需求的內(nèi)在激勵。由于偏好和激勵不當，大量財政資金投向政績工程、形象工程也就不足為奇。

走利益共享的城鎮(zhèn)化新路，針對地方政府的考核指標也應做出適時調(diào)整，不僅看經(jīng)濟增長總量，更要看經(jīng)濟增長質(zhì)量及為此付出的成本。經(jīng)濟指標不應再是地方政府的主導性指標，還應將社會發(fā)展指標、生態(tài)指標、公共服務指標等納入考核范圍。應根據(jù)各地區(qū)不同的主體功能定位，制定不同的差異化考核指標體系。如在限制開發(fā)區(qū)域，應強化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)經(jīng)濟指標的評價，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。考核結(jié)果應作為地方官員晉升與否的重要依據(jù)，激勵官員從重視物質(zhì)的增長轉(zhuǎn)向人的生活質(zhì)量提升，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民利益共享。

改革完善傳統(tǒng)自上而下的考核評估辦法，這種考核辦法無法全面反映政府官員的客觀情況，轄區(qū)內(nèi)居民對政府官員的評價更為科學合理。在自上而下考核評估的基礎上引入自下而上的考核，將會優(yōu)化對地方主要官員的評估機制，激勵地方官員更好為增進轄區(qū)居民的福祉服務，這也有助于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。注重發(fā)揮基層政府與民眾在城鎮(zhèn)化進程中的作用，調(diào)動公眾的參與積極性。從各地實際情況看，城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)各居民群體、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體、小區(qū)居民、社會團體等社會力量參與相對不足。應創(chuàng)造條件讓各個群體通暢表達自己的需求，這樣才能防止“被上樓”等“被城鎮(zhèn)化”等怪象的發(fā)生。因此，完善公眾利益訴求表達機制，提高公眾參與水平，保障公眾知情權(quán)，提高決策的科學性，爭取公眾的支持，有利于民眾對政府進行監(jiān)督，糾偏政府城鎮(zhèn)化進程中的錯誤行為。

［1］馬凱:《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式 提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量 走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路》，載于《國家行政學院學報》2012年第5期。

［2］張占斌等:《中國新型城鎮(zhèn)化建設方略》，湖南人民出版社2013年版。

［3］蔡洪濱:《以市場為主導推進城鎮(zhèn)化》，載于《人民日報》2013年5月13日。

［4］樊繼達:《新型城鎮(zhèn)化:問題診斷與提升方向》，載于《國家行政學院學報》2013年第5期。

［5］萬廣華等:《中國的城市化道路與發(fā)展戰(zhàn)略:理論探討和實證分析》，經(jīng)濟科學出版社2012年版。

F291.9

A

2095-3151(2014)8-0014-06

* 本文系國家社科基金項目“縣域經(jīng)濟發(fā)展與政府公共經(jīng)濟治理研究”、國家行政學院科研項目“城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略研究”、國家行政學院咨詢項目“建立基本公共服務保障網(wǎng)的對策研究”的階段性成果。