付 陽 寇劍波

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟

我國海南適度開放博彩業(yè)的政策建議

付 陽 寇劍波

1.從意識層面轉(zhuǎn)變對博彩的認識。博彩具有一定的賭性，而我國傳統(tǒng)文化中對于賭博一直持否定觀。當前各國紛紛開放的博彩業(yè)與傳統(tǒng)意義上的賭博有所不同，前者是在政府有效管理下，以籌集稅收和社會公益資金為主要目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，對于經(jīng)濟和社會發(fā)展具有較強的拉動作用。近年來，全球博彩業(yè)呈現(xiàn)出綜合化趨勢，從單一的賭場經(jīng)營逐步擴展到綜合性旅游的各個方面,形成了以博彩業(yè)為龍頭,酒店、餐飲、休閑娛樂、旅游度假、會議展覽等行業(yè)配套發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈,豐富了旅游產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，形成了博彩業(yè)與旅游業(yè)互動發(fā)展的新局面，對本地經(jīng)濟的拉動作用也顯而易見。因此，在探討海南國際旅游島博彩業(yè)發(fā)展中，首先需要考慮的是通過考察、借鑒、研究等從意識形態(tài)層面扭轉(zhuǎn)管理層和公眾對當代博彩業(yè)的認識，既要充分認識到博彩所具備的負面影響，在政策制定和市場發(fā)行中做到“心中有數(shù)、提前防范、及時應(yīng)對”，同時也要看到博彩業(yè)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動的經(jīng)濟引擎作用。

2.逐步建立起財政統(tǒng)一管理下的新型博彩監(jiān)管模式。借鑒新加坡成立“賭場管理局”負責(zé)博彩管理的經(jīng)驗，并結(jié)合我國彩票管理體制有關(guān)規(guī)定，建議逐步建立起財政統(tǒng)一管理下的新型博彩監(jiān)管模式，充分發(fā)揮海南的政策優(yōu)勢，加強市場監(jiān)管的同時，減少行政管理環(huán)節(jié)和成本，提高發(fā)行銷售的市場化，調(diào)動市場的靈活性，從制度層面為市場發(fā)展保駕護航。

在管理層面，設(shè)立由財政統(tǒng)一管理下的博彩監(jiān)管委員會，下設(shè)政策制定部門、彩票管理部門、牌照管理部門、財務(wù)與審計部門、成癮預(yù)防與干預(yù)部門、法律部門等，負責(zé)海南現(xiàn)有彩票市場和未來將要探索的博彩市場的統(tǒng)籌管理工作，同時吸收民政、體育、教育、旅游、環(huán)保等相關(guān)部門參加，集體議事，民主決策。

在發(fā)行層面，將海南省福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心合并為海南省彩票(或直接稱博彩)發(fā)行銷售中心，負責(zé)傳統(tǒng)電腦型彩票和即開型彩票的發(fā)行銷售業(yè)務(wù)，打破福利彩票、體育彩票各自發(fā)行、同質(zhì)競爭的部門化發(fā)展模式。同時，結(jié)合海南博彩業(yè)的探索發(fā)展階段，以“特許經(jīng)營牌照”形式鼓勵具有一定資質(zhì)的企業(yè)參與新型博彩市場的經(jīng)營活動，嚴格規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，并以征收博彩稅的形式支持海南旅游島建設(shè)，形成博彩業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的局面。

3.從產(chǎn)業(yè)定位上倡導(dǎo)以博彩業(yè)為亮點的綜合度假村。從新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗上來看，發(fā)展以博彩業(yè)為亮點的，集休閑、旅游、購物、美食為一體的綜合性度假村既是符合博彩業(yè)發(fā)展趨勢的選擇，也是以發(fā)展旅游業(yè)為主要戰(zhàn)略定位的海南博彩業(yè)適度開放的選擇。海南島不僅地域面積較廣，并且大量的自然景觀構(gòu)成了排他性的旅游資源優(yōu)勢。但從游客構(gòu)成情況來看，海南國際游客的數(shù)量和比重遠遠低于新加坡，國際市場的需求潛力需要進一步挖掘。因此，在建設(shè)國際旅游島時，海南不僅需要向綜合度假村的方向發(fā)展，并且借鑒新加坡在基礎(chǔ)交通設(shè)施、酒店接待能力、專業(yè)人才培養(yǎng)和城市宣傳等多方面的經(jīng)驗進行不斷提高，吸引更多國外高端游客前來觀光旅游，進而為海南國際旅游島建設(shè)注入新的活力。

4.借助中央支持設(shè)計博彩適度開放政策。從新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗來看，海南在設(shè)計博彩制度時需要對整個行業(yè)的發(fā)展方向進行準確定位，對發(fā)展階段進行詳盡規(guī)劃。在國際旅游島建設(shè)初期，海南可以在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，圍繞如何最大程度發(fā)揮競猜型和即開型彩票的玩法優(yōu)勢和吸引力，從彩票玩法返獎率、發(fā)行渠道、銷售對象、資金分配等方面進行適度探索。在充分挖掘現(xiàn)有市場發(fā)展?jié)摿χ?，可以逐步向博彩業(yè)方向突破。

5.制定嚴格的防止博彩負面影響的措施。由于博彩業(yè)具有一定的負面性，容易導(dǎo)致成癮問題的出現(xiàn)，因此在海南探索博彩業(yè)適度開放之初，就應(yīng)當把如何防止博彩成癮以及降低博彩可能帶來的危害作為首要議題進行研究和規(guī)劃。在這個問題上可充分借鑒新加坡的經(jīng)驗，在彩票管理體制之下成立防止問題博彩的專門機構(gòu)，在政策上制定嚴格規(guī)定，如設(shè)置購買準入門檻、建立彩民黑名單、限制博彩企業(yè)宣傳等方式，并在宣傳上加大對博彩知識及其負面影響的宣傳和教育，從而提早預(yù)防問題彩民的產(chǎn)生，并對問題彩民進行及時救助，為博彩業(yè)發(fā)展營造良好氛圍。

6.注重與澳門博彩業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。我國澳門自2001年賭權(quán)開放以來，形成了以博彩業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式。近年來，澳門特別行政區(qū)政府提出建設(shè)“世界旅游休閑中心”的發(fā)展目標，期望通過大力發(fā)展主題多樣、特色多元的綜合性旅游休閑業(yè)，改變博彩業(yè)一支獨大的失衡局面。對于海南來說，在探索博彩業(yè)適度發(fā)展的同時，要注意協(xié)調(diào)與澳門博彩業(yè)的發(fā)展關(guān)系，對博彩業(yè)和整個旅游業(yè)發(fā)展進行差異化定位，形成各自獨特的競爭優(yōu)勢，避免兩地區(qū)之間的客源競爭，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的局面。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第6期《海南國際旅游島彩票業(yè)發(fā)展方向研究——基于新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗》)