渤海大學經(jīng)法學院 吳 爽

一、以生態(tài)文明理念指引農(nóng)村環(huán)境立法

(一)生態(tài)文明理念的內(nèi)涵。

生態(tài)文明強調(diào)人與人、人與自然、人與社會和諧相處、良性循環(huán)、共同發(fā)展，是人類遵循客觀規(guī)律，為保護和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境為基本宗旨的文化倫理形態(tài)，同時也反映了一個社會的文明程度與狀態(tài)。在黨的十八屆三中全會上，就曾多次提到了這一理念，“生態(tài)文明建設(shè)必須用制度來保證，這是三中全會的重大舉措?！雹賲菚攒?《加快生態(tài)文明制度建設(shè)》，載于《甘肅日報》，2013年12月2日。2013年5月，習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時的講話中再次提到制度完善對于生態(tài)文明建設(shè)的重要性，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障”。顯然，在生態(tài)文明建設(shè)的過程中，與制度并行的還有法治，法治也將成為生態(tài)文明建設(shè)的一個有效推動力，在生態(tài)文明理念下進一步完善我國的環(huán)境保護立法勢在必行。

(二)生態(tài)文明理念對農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的要求。

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占了絕大多數(shù)，而大部分的自然資源也分布在農(nóng)村。但近幾年隨著經(jīng)濟以及城市工業(yè)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村的環(huán)境問題受到前所未有的考驗，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的狀況尤為嚴重。究其原因，農(nóng)村環(huán)境保護法制建設(shè)的不完善難辭其咎，而不同時期人們對環(huán)境、生態(tài)以及自身的認識程度均存在差異，環(huán)境立法理念也已經(jīng)歷了變化，因此，環(huán)境立法理念的轉(zhuǎn)變與更新是環(huán)境法制建設(shè)的必然要求。在倡導生態(tài)文明理念的今天，農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)更應(yīng)及時更新立法理念，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境立法從“經(jīng)濟優(yōu)先”原則向“生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先”原則的轉(zhuǎn)變，全面、準確、充分地體現(xiàn)生態(tài)文明這一立法理念，使其能夠更加順應(yīng)時代的發(fā)展。以《環(huán)保法》為例，作為我國環(huán)境保護法律體系中的基本法，早在1989年制定并實施，其立法目的早已不能完全適應(yīng)生態(tài)文明理念所設(shè)定的新的法律價值目標。以生態(tài)文明理念指引《環(huán)保法》的修改，就是要運用法律手段將生態(tài)文明與環(huán)境保護結(jié)合起來，將生態(tài)文明的理念貫穿到環(huán)保法律制度的建設(shè)中，使其能夠更加適應(yīng)當前的價值理念。

二、我國農(nóng)村環(huán)境立法的現(xiàn)狀及其反思

(一)農(nóng)村環(huán)境保護立法體系的現(xiàn)狀。

目前，我國農(nóng)村的環(huán)境立法形成了在《憲法》的指導下，以《環(huán)保法》為主體，同時包括了一些單行法律法規(guī)在內(nèi)的覆蓋范圍廣、內(nèi)容豐富、較為完整的法律體系。我國《憲法》第26條明確規(guī)定了:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”該條款基于《憲法》的根本大法屬性以及最高的法律效力而成為其他環(huán)境立法的立法基礎(chǔ)和指導原則。《環(huán)保法》是一部調(diào)整環(huán)境監(jiān)管，保護和改善環(huán)境，防治環(huán)境污染和公害，明確環(huán)境侵權(quán)法律責任的綜合性的法律，其他單行的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的制定和執(zhí)行也基本以《環(huán)保法》為依托?！皬?979年至今，我國制定了與環(huán)境資源保護相關(guān)的法律30多部，行政法規(guī)60多部，部門規(guī)章600多部，環(huán)境標準1000多部?！雹偻魟?《影響環(huán)境法治實踐的立法因素》，載于《中國環(huán)境報》，2014年1月15日。這其中不乏環(huán)境保護類單行法，因此從數(shù)量上看不可謂不多，內(nèi)容也涉及水流、大氣、能源、土地、固體廢棄物污染的防治等各個領(lǐng)域，可以說已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等一些單行法為主的環(huán)境保護法律制度，但是涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的內(nèi)容比較少而且規(guī)定過于簡單，例如《環(huán)保法》關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在第三章的保護和改善環(huán)境中，其中盡管明確了各級政府有保護農(nóng)村環(huán)境的義務(wù)，并對土壤污染、水土流失等環(huán)境問題有了總體性的規(guī)定，但比較概括、可操作性不強。因此，調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護主要還是一些地方農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例等地方性法規(guī)以及規(guī)章，如《農(nóng)藥管理條例》、《農(nóng)藥登記規(guī)定實施細則》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》等，從調(diào)整對象上看，主要是關(guān)于地方環(huán)保以及環(huán)境標準兩個類別，并未形成完整的、規(guī)范的保護農(nóng)業(yè)環(huán)境的法律體系。

(二)農(nóng)村環(huán)境保護立法體系的不足與反思。

首先，我國農(nóng)村至今并沒有形成健全的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律體系，主要表現(xiàn)在缺乏專門性保護農(nóng)村環(huán)境的法律。目前規(guī)范農(nóng)村環(huán)保的法律仍主要是《環(huán)保法》和《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等，而這些法律都并非專門規(guī)范農(nóng)村環(huán)境問題，其中涉及的個別條款也規(guī)定的較為原則和概括，缺乏獨立性，具體的可操作性不強。在農(nóng)村環(huán)境污染防治、農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護、生態(tài)環(huán)境安全、環(huán)保執(zhí)法、城市污染轉(zhuǎn)移等相關(guān)領(lǐng)域均未建立完善的法律體系。當前調(diào)整農(nóng)村環(huán)境保護的主要是一些地方性法規(guī)和規(guī)章，散見于水流、土地、農(nóng)藥化肥等環(huán)境要素或自然資源保護和污染防治的立法中，效力等級較低，不具備系統(tǒng)性和完整性，缺乏一部綜合性調(diào)整農(nóng)村環(huán)保的專門性法律。此外，我國關(guān)于環(huán)境保護的立法都是站在國家的立場上，重在自上而下的管理和調(diào)控，包括《憲法》在內(nèi)至今尚沒有一部法律從公民權(quán)利角度來明確環(huán)境權(quán)，而對于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的特殊保護更是無從談起，環(huán)境權(quán)立法的缺失已不適應(yīng)當今生態(tài)文明立法理念下對于農(nóng)村環(huán)境保護的要求，因此，出臺一部這樣的法律是當務(wù)之急。

其次，環(huán)保立法與其他部門法之間的協(xié)調(diào)性較弱。盡管我國已經(jīng)初步形成了以《環(huán)保法》為主體的較為完整環(huán)境立法體系，但在實際的法律實施過程中，例如近幾年較為常見的農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)訴訟時，往往無法直接通過環(huán)保立法來解決，而只能依賴于《民法》、《刑法》等其他部門法。尤其是當出現(xiàn)《環(huán)保法》與其他部門法交叉領(lǐng)域的環(huán)境法律問題時則表現(xiàn)的更為明顯，出現(xiàn)的問題不能及時得到有效的處理。盡管我國的《刑法》、《民法》、《訴訟法》等部門法都有涉及環(huán)境保護方面的條款和規(guī)定，但上述現(xiàn)象也正說明了環(huán)保立法與各部門法之間缺乏法律之間應(yīng)有的協(xié)調(diào)，環(huán)保立法與部門法之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性還比較弱。

環(huán)保立法與環(huán)保執(zhí)法也有待進一步協(xié)調(diào)。當前我國農(nóng)村的環(huán)保立法偏重實體的內(nèi)容，而對于一些具體的操作程序的規(guī)定卻往往不夠明確，程序性條款較少，在執(zhí)法中普遍存在執(zhí)法主體不明確、機構(gòu)不健全、執(zhí)法經(jīng)費難落實等問題，這樣勢必會造成各級執(zhí)法部門在實施具體的法律法規(guī)的過程中出現(xiàn)混亂和區(qū)域間不統(tǒng)一的情況，執(zhí)行難度加大，容易造成不必要的糾紛，執(zhí)法不統(tǒng)一也會降低廣大農(nóng)民對于環(huán)境立法的公信力。例如在對于環(huán)境違法主體的懲罰力度上，有的只規(guī)定需承擔責任，但對于承擔的方式以及責任的大小卻并未有細化的規(guī)定;有的在執(zhí)行時不同地區(qū)存在著較大的自由裁量權(quán)，操作起來隨意性較大;有的懲罰力度明顯低于其所造成的損失，制裁強度低造成違法成本低，對違法行為的懲罰也不能達到應(yīng)有的目的。這樣的執(zhí)法顯然是背離了立法目的，但同時也暴露了立法所存在的問題。

三、完善農(nóng)村環(huán)境保護法律制度的構(gòu)想

(一)完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的立法。

農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的加強將極大地促進我國法律體系的完善。首先，制定一部單行的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法》，明確農(nóng)村環(huán)境保護的立法定位，將生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境保護立法相結(jié)合，將生態(tài)文明理念和生態(tài)保護原則植入到農(nóng)村環(huán)境立法中，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律制度，從立法上提高農(nóng)村的污染防治能力，以期我國農(nóng)村環(huán)境能夠做到良性循環(huán)。其次，在內(nèi)容方面，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法還應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境保護的具體管理制度等作出明確的規(guī)定，應(yīng)著重體現(xiàn)于對水流、土壤等農(nóng)業(yè)資源污染的防治，對生態(tài)補償、耕地的保護、環(huán)境責任追究、防止城市污染轉(zhuǎn)移等也應(yīng)作出系統(tǒng)規(guī)定，特別是在資源利用和開發(fā)方面，要進一步規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，禁止掠奪性開發(fā)使用，注重對農(nóng)業(yè)資源的養(yǎng)護，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，在內(nèi)容上還應(yīng)填補農(nóng)村環(huán)境立法的空白，例如農(nóng)民環(huán)境權(quán)的提出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管、生活垃圾及污水的治理、農(nóng)用塑料薄膜使用污染的防治等。最后，還應(yīng)通過立法構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境信息公開制度，真正做到立法環(huán)節(jié)的公開透明，有助于形成公共社會意識，保障社會各界人士對農(nóng)村環(huán)境立法的參與，也會極大地提升廣大農(nóng)民的環(huán)保法律的意識以及對法治的信心。

與此同時，在生態(tài)文明的理念指導下，還應(yīng)加強地方農(nóng)村的環(huán)境立法工作。地方環(huán)保法制的不健全也會影響農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)，我國幅員遼闊，地區(qū)間差異性明顯，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)。而目前，我國很多的地方環(huán)保立法條款只是單純地復制和翻版國家環(huán)保法律法規(guī)，缺乏地方特色，特別是針對農(nóng)村環(huán)境污染所造成的損害，缺少有效的控制手段。因此，應(yīng)改變這一狀況，在農(nóng)村地方環(huán)保立法工作中做到因地制宜，根據(jù)當?shù)氐牡胤教厣贫ㄇ袑嵖尚械牡胤叫苑ㄒ?guī)和規(guī)章，在將上位法規(guī)定的原則性內(nèi)容細化的同時也保障了上位法的更好實施。

(二)加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法。

良好的立法還需要嚴格的執(zhí)法才能得以實踐，針對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在的問題，建議首先加強環(huán)境執(zhí)法的機構(gòu)建設(shè)，明確執(zhí)法主體，將分散于其他職能部門的環(huán)保執(zhí)法權(quán)力集中到環(huán)保執(zhí)法部門來統(tǒng)一行使，同時建立健全農(nóng)村基層環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級設(shè)置專門的環(huán)境管理人員，受上級環(huán)保部門的領(lǐng)導，政府從編制和財政供給上解決基層環(huán)境執(zhí)法人員不足和經(jīng)費欠缺問題。其次明確強化農(nóng)村環(huán)境保護的法律責任，加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度。對執(zhí)法人員進行專業(yè)知識培訓，提高環(huán)境執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力和整體素質(zhì)，提高執(zhí)法效率。最后健全農(nóng)村的環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督制度，建立科學的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管程序制度。法治社會強調(diào)監(jiān)督，強化環(huán)境監(jiān)控程序機制，對于環(huán)境違法行為能夠及時發(fā)現(xiàn)并堅決制止，依法嚴格查處污染企業(yè)，提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的保障力，形成良好的環(huán)境執(zhí)法體系。

(三)健全農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的司法機制。

司法是一個法治國家實現(xiàn)公平正義的最有效的救濟手段。在構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律體系的過程中，環(huán)境公益訴訟制度的完善對于環(huán)境司法權(quán)威的確立至關(guān)重要。環(huán)境公益訴訟簡單說就是為維護環(huán)境公共利益而提起的訴訟。2013年生效的新修訂的《民事訴訟法》第55條就明確規(guī)定了“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！北M管這是我國首次在法律中明確這一制度，但規(guī)定的較為模糊，在法院具體的司法實踐中還存在許多不明確之處。2013年6月17日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋［2013］15號)，對環(huán)境違法案件所涉及的污染專門性問題的鑒定作出了明確規(guī)定，但畢竟是針對刑事案件，對于環(huán)境侵權(quán)案件的借鑒作用并不直接。實踐中很多地方法院遇到環(huán)境公益訴訟，往往選擇回避的態(tài)度不予受理。為此，應(yīng)首先進一步明確訴訟主體和程序，肯定民間環(huán)保組織等社會環(huán)境公益團體作為原告的訴訟主體資格，此外，檢察機關(guān)或個人都應(yīng)被允許在農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益受到侵害又告訴不能的情況下代表他們向法院提起訴訟，以最大限度地維護農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

另外，還應(yīng)推進農(nóng)村環(huán)境保護司法機構(gòu)改革，創(chuàng)新環(huán)境保護審判的新機制，具體包括推行環(huán)境保護案件的專門管轄，在中級法院設(shè)立單獨的環(huán)保法庭，使涉及環(huán)境的訴訟更加專門化，也更加有利于公民尤其是廣大農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)。實踐中這一做法也早有先例，如2007年年底貴陽市中級人民法院即成立了專門的環(huán)境保護審判庭，并同時在下轄的清鎮(zhèn)市人民法院也成立了環(huán)境保護法庭，專門審理環(huán)境違法案件;2012年6月，山東省東營市中級人民法院成立環(huán)境保護審判庭。這樣的做法有助于節(jié)約司法資源、提高司法效率、統(tǒng)一司法尺度，值得推廣。同時還應(yīng)加強環(huán)保審判隊伍建設(shè)，對法官進行過專業(yè)培訓，以適應(yīng)環(huán)境司法的專業(yè)性要求。