遼寧社會科學院 梁啟東 李天舒

產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展模式的現(xiàn)實特征和創(chuàng)新途徑
——以遼寧省為例

遼寧社會科學院 梁啟東 李天舒

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)空間聚集的載體，一般是指一個國家或者一個地區(qū)的政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的內在要求，通過行政或市場等多種手段，劃出一定的區(qū)域，制定發(fā)展規(guī)劃與政策，由政府或政府委托其他部門進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理和經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)區(qū)域?！笆晃濉睍r期以來，遼寧產(chǎn)業(yè)轉型升級的一個重大變化就是產(chǎn)業(yè)布局的理念和思路實現(xiàn)了重大的突破，堅持以產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群化拓展新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為以增量調結構的推動力量，已經(jīng)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的重要載體，成為拉動老工業(yè)基地制造業(yè)乃至整體經(jīng)濟增長的重要引擎。因此，從產(chǎn)業(yè)園區(qū)的視角觀察和把握區(qū)域經(jīng)濟及其產(chǎn)業(yè)競爭力的現(xiàn)狀與前景，探討創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展模式問題，對推進區(qū)域經(jīng)濟結構戰(zhàn)略轉型和長遠發(fā)展具有重要的意義。

一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本載體

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是個較為寬泛的概念，是高新區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、自由貿易區(qū)、出口加工區(qū)、技術城等各種園區(qū)和開發(fā)區(qū)的統(tǒng)稱。產(chǎn)業(yè)園區(qū)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織功能特點是：基于產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一綜合性功能平臺，提供適宜于企業(yè)進駐和發(fā)展的基礎設施等各種環(huán)境，在一定的地域空間內群集大量企業(yè)，以產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)鏈耦合為基礎，吸納生產(chǎn)要素集中投入，資本人才科技集聚，從而充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)空間布局的生產(chǎn)力作用。東北振興戰(zhàn)略實施以來，特別是“十一五”時期以來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入集中快速建設期。近年，遼寧一直把產(chǎn)業(yè)集群工程作為一項重要的工業(yè)發(fā)展工程，著力推進100個重點產(chǎn)業(yè)集群建設(其中包括分布在縣域的40個產(chǎn)業(yè)集群)。據(jù)2013年年末的統(tǒng)計，全省超百億產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)達到85個，其中超千億產(chǎn)業(yè)集群達到5個。產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)構成遼寧產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是制造業(yè)的關鍵部分，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃、布局、建設和發(fā)展對區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉型升級產(chǎn)生了較為明顯的促進效應。

1.把新興特色產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)作為布局和招商的主題。圍繞優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)培育產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展專業(yè)化園區(qū)，主題概念招商、產(chǎn)業(yè)集群招商成為工業(yè)增量發(fā)展的新理念。產(chǎn)業(yè)布局理念從產(chǎn)業(yè)集群概念進而向特色產(chǎn)業(yè)基地概念轉變，與“工業(yè)規(guī)模集中”的工業(yè)園區(qū)的概念比較，實現(xiàn)了一個較大的提升。各個城市逐漸形成有特色的主題招商概念并逐漸形成至少一個有品牌、有規(guī)模、有影響力的產(chǎn)業(yè)集群。沈陽的沈北新區(qū)、渾南新區(qū)等都以主題概念鮮明的若干產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)打開了產(chǎn)業(yè)和新城建設的發(fā)展空間。

2.產(chǎn)業(yè)布局從簡單的點狀、塊狀布局向跨行政區(qū)域的經(jīng)濟區(qū)、經(jīng)濟帶轉變。遼寧從2008年起實施遼寧沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)、突破遼西北三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，按照在城市連接帶上布局一批園區(qū)和中小城鎮(zhèn)，形成城市帶、經(jīng)濟帶的思路，一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)迅速形成和崛起，成為城鎮(zhèn)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要節(jié)點。遼寧沿海經(jīng)濟帶的重點區(qū)域由最初提出的“五點一線”中的7個園區(qū)發(fā)展為2013年年末的45個重點園區(qū)，規(guī)劃總面積超過5000平方公里，已累計開發(fā)土地近1000平方公里，年銷售收入已過萬億元。沈陽經(jīng)濟區(qū)57個產(chǎn)業(yè)園區(qū)初具規(guī)模，產(chǎn)業(yè)轉型升級的方向和路徑更加清晰，先進裝備制造、新材料、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出集群式發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)成長的重要空間。

3.新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與新型城鎮(zhèn)化建設協(xié)同推進。把握經(jīng)濟活動的空間集聚與經(jīng)濟增長、新型城鎮(zhèn)興起的關系，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與城市發(fā)展有機融合。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體推進城鎮(zhèn)化，新興城鎮(zhèn)與業(yè)已形成的新興產(chǎn)業(yè)集群實現(xiàn)空間布局選擇的同一性。產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)是工業(yè)結構優(yōu)化升級的平臺，也為新型城鎮(zhèn)化提供了有力支撐。2008年9月本溪市在沈陽和本溪兩個城市的節(jié)點地區(qū)規(guī)劃建設60平方公里的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地，包括生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械和健康服務三個功能區(qū)。以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為依托建設沈本新城。經(jīng)過5年多的發(fā)展，本溪藥都和生態(tài)新城建設都已初具規(guī)模。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成研發(fā)、中試、生產(chǎn)、銷售、物流、教育完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，累計引進和落地產(chǎn)業(yè)及科研項目200多個，積蓄產(chǎn)能超過1000億元，53家藥業(yè)企業(yè)實現(xiàn)投產(chǎn)運營，同時還引進6所高校。沈本新城建成區(qū)面積超過20平方公里，集聚人口15萬人。本溪生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地已經(jīng)上升為國家級生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地、國家級高新技術開發(fā)區(qū)。

二、產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)實建設發(fā)展模式面臨的主要問題

在我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)從行政級別劃分為國家級、省級、市級、縣級等不同級層政府管轄的園區(qū)，最普遍采用的管理體制是園區(qū)管委會作為地方政府的派出機構負責園區(qū)的規(guī)劃、建設、管理和運營的準政府管理模式。在現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)空間布局的重要選擇。如很多省市地方政府都提出未來的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)都要進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)的設想，有的省市明確規(guī)定：今后，凡新建和引進的項目，一般應按照產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃進入園區(qū)(基地、小區(qū))發(fā)展，有關部門原則上不再審批園區(qū)外現(xiàn)址擴規(guī)項目。產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分甚至是主體部分，因而采用園區(qū)管委會作為建設和管理的主體面臨許多新的問題。

1.園區(qū)開發(fā)建設模式相對單一，政府參與園區(qū)建設與運營的程度比較高。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特點是規(guī)模比較大，開發(fā)建設周期比較長，短期內難以取得較大的成效。目前，大部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)都是由政府直接或間接負責管理，包括確定園區(qū)發(fā)展方向、支配和調動資源，考核和評價相關的園區(qū)開發(fā)和建設活動等。很多園區(qū)管委會在園區(qū)建設發(fā)展中實質處于主體地位，負責園區(qū)規(guī)劃編制、征地、基礎設施建設、招商引資、園區(qū)服務平臺建設等一系列的運營行為。產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設發(fā)展中，普遍存在園區(qū)管委會逐漸增加機構設置和人員編制的問題，衍生出龐大的準政府管理機構和人員。特別是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨行政區(qū)設置的情況下，經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)還存在管理體制的摩擦，面臨行政主體多元、管理體制各異、利益格局復雜的難題。

2.園區(qū)開發(fā)建設的融資渠道狹窄，積累了地方財政風險。園區(qū)開發(fā)主要依靠政府投入、上級補助和銀行貸款，特別是園區(qū)的基礎設施建設大部分依靠財政直接投入。在投資方式上，尚未形成市場化、多元化園區(qū)基礎設施建設融資模式。由于園區(qū)建設各方面的資金需求量大，政府的可用財力和投資能力有限，加重了地方政府債務負擔。目前，僅有部分園區(qū)通過組建投資建設開發(fā)公司建立了相應的投融資平臺，還有相當多的園區(qū)尚未搭建投融資平臺。

3.園區(qū)的發(fā)展中存在追求規(guī)模速度的慣性，集約化發(fā)展水平有待提高。地方政府主導型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展模式，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設初期效果比較明顯，可以通過地方政府的主導作用和動員能力，集中人力、物力資源進行大規(guī)模投入，采用產(chǎn)業(yè)、項目引導和投資帶動，從而在較短時間內快速積累相關的產(chǎn)業(yè)資源和形成一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。但是由于個別地方政府把發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為追求發(fā)展速度的重要載體，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，難以避免不利于產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的短期行為。如園區(qū)之間存在一定的產(chǎn)業(yè)同構性問題，經(jīng)濟互補性不足；部分園區(qū)投資強度偏低，土地集約利用率低；部分園區(qū)綜合配套服務功能與企業(yè)需求有較大差距等。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集中建設，也容易帶來土地、資金、勞動力等供應短缺問題。因此，地方政府主導產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展具有一定的風險性，如若園區(qū)運轉不好，地方政府就會背上包袱和負擔，甚至影響地方經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

三、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展模式的途徑

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設是漸進的過程，重在構建合理緊密的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和合作的關系。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中如何處理好政府與市場的關系是個關鍵問題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展前途在很大程度上取決于其組織結構方面的適應能力。遼寧經(jīng)過“十一五”時期以來產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速擴張階段，區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間布局基本完成，發(fā)展定位基本明晰，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)具備了相當?shù)幕A和潛力，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進入提升集約化發(fā)展水平的關鍵時期，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展模式是產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)轉型升級、提質增效等發(fā)展目標的必然選擇。因此，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理體制上應逐步探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化的開發(fā)建設模式，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)操作和運營管理的效率與效益。把產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設成經(jīng)濟結構調整與發(fā)展方式轉變的重要載體和主導力量，提升園區(qū)經(jīng)濟對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動力和貢獻率。

1.產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設發(fā)展從政府主導型的模式轉入到政府參與型的模式。改革開放伊始，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是作為一種特殊經(jīng)濟區(qū)出現(xiàn)，承載著體制創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行和示范的重任，因而，采取了政府主導和以管委會準政府機構體制對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行建設和運營管理的模式。在現(xiàn)實的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多地已經(jīng)是作為一種有效的產(chǎn)業(yè)組織形式和合理的產(chǎn)業(yè)空間布局形式而普遍興起，多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)不再具有特殊經(jīng)濟區(qū)的定位和功能。因此，應逐步轉變政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設中的職能和作用，建立政府推動與市場化運作相結合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理運行機制。形成符合市場經(jīng)濟規(guī)律，與國際慣例接軌的管理體制和運行機制。優(yōu)化行政區(qū)劃管理，支持通過合理的行政區(qū)域調整，使城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與所在行政區(qū)管轄范圍相一致。

2.鼓勵有條件的園區(qū)實行政企分開，建立專門的園區(qū)資產(chǎn)運營管理公司。健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設運營機制，鼓勵重點園區(qū)建立國有控股或獨資的建設開發(fā)公司，即將產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地等資產(chǎn)所有權及使用權確權量化，采取土地量化、資產(chǎn)量化等，建立股份合作經(jīng)營公司，搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)市場化開發(fā)建設、經(jīng)營和投融資平臺。從各產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制現(xiàn)實基礎出發(fā)，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會與建設開發(fā)公司政企分開、開發(fā)與管理兩權分離。建設開發(fā)公司作為園區(qū)的實際運作機構，以獨立法人形式代表管委會行使資產(chǎn)經(jīng)營管理權，統(tǒng)籌推進園區(qū)土地開發(fā)、市政基礎設施建設、招商引資及綜合服務設施建設，并按現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟原則運作。就是說政府是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重要投資主體，但委托專業(yè)化公司對產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行市場化運營。園區(qū)建設開發(fā)公司可通過配套商業(yè)用地開發(fā)、稅收返還、委托基礎設施項目建設、土地升值獎勵等方式，掌握較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流和合理的利潤空間，促進園區(qū)穩(wěn)步發(fā)展。如國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)盤錦遼東灣新區(qū)，在新區(qū)管委會下設國有獨資公司(遼濱鑫誠開發(fā)建設有限責任公司)，實行獨立法人、獨立經(jīng)營模式，以實體公司的身份全面承擔起了新區(qū)投融資、商業(yè)地產(chǎn)、公共服務設施建設等，實現(xiàn)運營主體與園區(qū)企業(yè)共贏。

3.引入專業(yè)的園區(qū)開發(fā)商和園區(qū)運營商，完全實現(xiàn)市場化運作和公司化運營。引入社會資金參與園區(qū)開發(fā)，鼓勵以公有民營、民辦公助、股份制等多種經(jīng)營形式投資產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，擺脫政府作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設發(fā)展單一主體的既有格局，豐富產(chǎn)業(yè)園區(qū)的治理機制。引入專業(yè)的工業(yè)地產(chǎn)發(fā)展商，提高項目的管理水平和運營效率。園區(qū)的開發(fā)建設運營價值鏈涉及諸多的環(huán)節(jié)，包括系統(tǒng)規(guī)劃、開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)導入和培育、人口導入、要素聚集、公共服務等，需要整合很多的專業(yè)知識和能力，直接引入專業(yè)的園區(qū)開發(fā)商和運營商，是提升園區(qū)管理專業(yè)性的一個重要途徑。支持和鼓勵各類投資者采取合資、合作、獨資、租賃等形式到園區(qū)投資創(chuàng)辦企業(yè)園區(qū)、區(qū)中園或園中園，由企業(yè)自主招商、自我發(fā)展。鼓勵支持國內外投資者采取BT、BOT等多種合作方式參與園區(qū)的基礎設施建設，建造標準廠房、專業(yè)市場、倉儲設施等功能性、基礎性項目，開展物業(yè)租賃經(jīng)營等。如大連軟件園股份有限公司于1998年開發(fā)運營大連軟件園，首創(chuàng)“官助民辦”園區(qū)開發(fā)管理新模式。從2006年起，大連軟件園股份有限公司又先后在武漢、蘇州等地投資和運營武漢光谷軟件園、蘇州高新軟件園等多個專業(yè)化園區(qū)，已成為國內領先的從事園區(qū)綜合開發(fā)、管理和運營的專業(yè)服務商。

4.鼓勵引進和發(fā)展非政府性質的公共服務機構和專業(yè)化中介服務機構，為園區(qū)企業(yè)提供全方位的專業(yè)化服務。鼓勵和支持企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共信息、公共試驗和檢測、技術創(chuàng)新、金融服務、人才培養(yǎng)等公共服務平臺建設。規(guī)范發(fā)展技術評估、檢測認證、產(chǎn)權交易、成果轉化、生產(chǎn)力促進中心等中介機構。通過政府購買服務等方式，改善和提高園區(qū)公共服務的質量與水平，更好地滿足園區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務、人才服務和商務服務等需求。探索實行代理招商制，創(chuàng)新招商引資機制?？晌袊鴥韧庵髽I(yè)、各類商會、行業(yè)協(xié)會和社會組織等為產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商代理，為園區(qū)引進重大項目發(fā)揮作用。

[1]李毅中：《中國特色的新型工業(yè)化道路內涵及其基本特征》，載于《經(jīng)濟學家》2013年6月8日。

[2]馬遷玉、鄔冰：《基于縣域經(jīng)濟視角的遼寧產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展研究》，載于《東北大學學報：社會科學版》2009年第6期。

[3]王輯慈等：《創(chuàng)新的空間——企業(yè)集群與區(qū)域發(fā)展》，北京大學出版社2001年版。

[4]臧新、李菡：《垂直專業(yè)化與產(chǎn)業(yè)集聚的互動關系》，載于《中國工業(yè)經(jīng)濟》2011年第8期。

[5]鄧曉蘭、鄭良海、侯英：《關中經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟聯(lián)系測度與財政體制調整政策研究》，載于《經(jīng)濟地理》2011年第7期。

[6]梁振君：《海南省不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)的體制機制創(chuàng)新問題刻不容緩》，載于《海南日報》2012年9月18日。