何 敏

（1.江蘇省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院，江蘇 南京 210000；2.南京中醫(yī)藥大學(xué)，江蘇 南京 210000）

0 引言

為了提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，適應(yīng)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，適應(yīng)財(cái)政規(guī)范化、科學(xué)化、信息化管理的要求，為給國(guó)務(wù)院打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫(kù)”問題提供制度保障，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，2012 年12 月財(cái)政部制定出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014 年1月1 日施行。此次規(guī)范的出臺(tái)，充分考慮了現(xiàn)階段我國(guó)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在特點(diǎn)和相互之間的關(guān)系，將內(nèi)部控制的基本原理與我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)際情況相結(jié)合，瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度中，提高內(nèi)部管理制度的執(zhí)行力，在行政事業(yè)單位建立具有中國(guó)特色的內(nèi)部控制體系。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

1992 年，COSO 委員會(huì)提出了報(bào)告《內(nèi)部控制——整體框架》。該框架指出“內(nèi)部控制是企業(yè)董事會(huì)、管理層和其他人員為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法規(guī)的遵循性等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而提供合理保證的過程。

《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中指出，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效益和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

根據(jù)以上概念可以得出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為了實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的管理目標(biāo)，以財(cái)政部門預(yù)算管理為主線，通過制定并實(shí)施科學(xué)合理的控制程序和方法，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別、控制和監(jiān)督的機(jī)制。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門和事業(yè)單位管理制度的組成部分，體現(xiàn)為與行政、管理、專業(yè)活動(dòng)、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政事業(yè)單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。

2 加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

2.1 內(nèi)部控制的觀念陳舊，不利于單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

一方面，大多數(shù)事業(yè)單位的管理層對(duì)于內(nèi)部控制的概念還局限于傳統(tǒng)意義的內(nèi)部控制，認(rèn)為內(nèi)控就是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，認(rèn)為內(nèi)控的目的就是保護(hù)單位資產(chǎn)的安全完整、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和可靠，忽略了單位內(nèi)部管理控制也是內(nèi)部控制的重要組成部分。行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理控制應(yīng)當(dāng)貫穿預(yù)算、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理，建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，以促進(jìn)、貫徹單位的經(jīng)營(yíng)管理方針，提高經(jīng)營(yíng)管理水平和業(yè)務(wù)水平，進(jìn)而提高單位的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。另一方面，大多數(shù)行政事業(yè)單位的員工大多缺乏對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，崗位責(zé)任意識(shí)薄弱，淺顯的認(rèn)為內(nèi)部控制就是單位防范員工的手段，導(dǎo)致內(nèi)部控制機(jī)制的建立和實(shí)施困難。職工既是內(nèi)部控制的客體，也是內(nèi)部控制的主體，如果陳舊的觀念不轉(zhuǎn)變，將給行政事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展埋下隱患。

2.2 預(yù)算管理重編制，輕執(zhí)行，醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏有效的控制和管理

目前，很多行政事業(yè)單位的預(yù)算編制比較粗糙，缺乏準(zhǔn)確性和合理性，大多根據(jù)上年收支，本年財(cái)務(wù)狀況，單位自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)來核定，沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，數(shù)據(jù)編制主觀隨意性較大。資產(chǎn)管理、基建管理人員的專業(yè)知識(shí)不足，對(duì)于大型設(shè)備的購(gòu)置、基建項(xiàng)目的立項(xiàng)缺乏可行性論證和市場(chǎng)調(diào)研，項(xiàng)目預(yù)算編制計(jì)劃性和科學(xué)性不強(qiáng)。另一方面，預(yù)算批復(fù)、下達(dá)指標(biāo)后，執(zhí)行力不足，存在亂花錢、突擊花錢的現(xiàn)象，任意改變專項(xiàng)資金的用途，專項(xiàng)資金與經(jīng)常性資金相互擠占、挪用，導(dǎo)致資金的使用效率不高，使得預(yù)算管理在內(nèi)部控制體系中對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制和管理作用不能有效發(fā)揮。

2.3 實(shí)物資產(chǎn)管理不規(guī)范，資產(chǎn)內(nèi)部控制不到位

通常來說，固定資產(chǎn)管理的基本要求是賬賬相符、賬實(shí)相符。有些單位在財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)后，設(shè)備購(gòu)置的前期論證、調(diào)研、招標(biāo)程序尚未完成，為了達(dá)到預(yù)算完成進(jìn)度，跟設(shè)備代理公司簽訂購(gòu)置合同，提前開具發(fā)票，單位做設(shè)備入庫(kù)處理后付款。實(shí)物資產(chǎn)有可能在半年甚至一年后才真正驗(yàn)收入庫(kù)，這就造成了長(zhǎng)時(shí)間固定資產(chǎn)賬實(shí)不符。另外，固定資產(chǎn)毀損、報(bào)廢、調(diào)撥時(shí)，不按規(guī)定及時(shí)向主管部門或同級(jí)財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)管理部門報(bào)告，并履行審批手續(xù)。資產(chǎn)管理的不規(guī)范，這就會(huì)造成單位資產(chǎn)的流失，資產(chǎn)的使用效率低下。

2.4 缺乏有效地內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部控制的作用難以有效發(fā)揮

目前，很多行政事業(yè)單位內(nèi)部?jī)?nèi)審機(jī)構(gòu)由于單位領(lǐng)導(dǎo)的不重視，缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，往往形同虛設(shè)。設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的單位，審計(jì)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和人員均是單位領(lǐng)導(dǎo)任命，大多數(shù)缺乏審計(jì)專業(yè)知識(shí)，其上下級(jí)隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益均受到單位領(lǐng)導(dǎo)制約，審計(jì)人員無法認(rèn)真履行內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)和權(quán)限，這樣勢(shì)必造成內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制弱化，使內(nèi)部監(jiān)督控制作用難以有效發(fā)揮。

3 推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度施行的措施

3.1 轉(zhuǎn)變內(nèi)部控制的觀念，注重內(nèi)部管理的理念和方式

內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行歸根結(jié)底還是靠人，不僅是單位領(lǐng)導(dǎo)要為內(nèi)部控制制度的建立健全負(fù)主要責(zé)任，全體員工也要參與其中。因此，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，必須自上而下的進(jìn)行內(nèi)部控制理念的和知識(shí)的深入學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變以前陳舊的內(nèi)部控制觀念，為在新形勢(shì)下內(nèi)部控制建設(shè)奠定理論基礎(chǔ)。作為承擔(dān)首要責(zé)任的單位領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，轉(zhuǎn)變管理理念，提升對(duì)內(nèi)控工作的重視程度。首先，要推動(dòng)單位實(shí)現(xiàn)以下4 個(gè)“明確”：處理各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)記錄、資產(chǎn)保管等職責(zé)分工明確，處理各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)程序方法明確，財(cái)產(chǎn)清查盤點(diǎn)等制度明確，保證會(huì)計(jì)資料完整性、準(zhǔn)確性等要求明確。其次，要建立和完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系，對(duì)內(nèi)部控制制度實(shí)現(xiàn)恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理，有效促進(jìn)管理層職責(zé)的履行。最后，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部員工的培訓(xùn)，讓其了解內(nèi)部控制的重要意義，維護(hù)內(nèi)部控制環(huán)境的安全、穩(wěn)定。

3.2 建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”的運(yùn)作體系

預(yù)算管理是內(nèi)部控制的工具之一。為了提高預(yù)算編制的科學(xué)性、全面性和準(zhǔn)確性，單位在編制方面要“準(zhǔn)”，應(yīng)不斷規(guī)范預(yù)算編制程序，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防控體系，做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。在執(zhí)行方面，行政事業(yè)單位應(yīng)推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，將預(yù)算執(zhí)行的端口前移，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。預(yù)算執(zhí)行前，應(yīng)提前做好項(xiàng)目執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，明確預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束，嚴(yán)防隨意改變預(yù)算資金的用途、超額使用等行為，實(shí)行預(yù)算的精細(xì)化管理。同時(shí)，在執(zhí)行過程中，應(yīng)注重資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性，不斷加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)管管理，及時(shí)對(duì)預(yù)算管理工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與全面深化，健全資金安全的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)性，也為今后預(yù)算項(xiàng)目的編制和執(zhí)行提供有價(jià)值的參考。

3.3 重視內(nèi)部審計(jì)工作，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，確保內(nèi)部審計(jì)人員能獨(dú)立行使職權(quán)。其次，應(yīng)加大對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，確保客觀、公正的審核和稽查單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，做到財(cái)務(wù)制度健全、會(huì)計(jì)核算合規(guī)，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和完整性。再次，定期評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果以及實(shí)施的有效程度，保證內(nèi)部控制制度的有效貫徹落實(shí)，也為后期內(nèi)控制度的改進(jìn)提供有參考性和建設(shè)性的意見和建議。最后，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，定期或不定期開展理論和實(shí)物研討、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷梳理內(nèi)部審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)，從而有效提高單位內(nèi)部審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力，有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。

3.4 完善資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制

為了充分發(fā)揮行政事業(yè)單位資產(chǎn)的應(yīng)有作用，提高資產(chǎn)使用效率，確保資產(chǎn)完整安全，規(guī)避管理的風(fēng)險(xiǎn)，必須進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理制度，強(qiáng)化管理理念，改變管理方式，加大資產(chǎn)管理的力度，促進(jìn)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、部門預(yù)算管理相互配合，合理配置資產(chǎn)，規(guī)范資產(chǎn)的處置。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨著新的、更大的挑戰(zhàn)。為了更好的滿足社會(huì)需求，充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位的公益性和服務(wù)性的特點(diǎn)，行政事業(yè)單位須建立健全內(nèi)部控制制度，確保內(nèi)部控制在單位中貫徹執(zhí)行，從而促進(jìn)單位健康發(fā)展。

［1］冀斌.淺析如何提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力［J］.現(xiàn)代農(nóng)村科技，2013（17）.

［2］單紅淑.加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理［J］.財(cái)經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2010（12）.