劉劍文

在我國加快社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和構(gòu)建民主法治社會的進(jìn)程中，財(cái)經(jīng)法律制度的地位和作用日益凸顯。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào) “財(cái)政是國家的治理基礎(chǔ)和重要支柱”，將財(cái)政問題提到了國家治理層面；同時明確指出 “推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)”、 “落實(shí)稅收法定原則”，展現(xiàn)了將人大立法職能進(jìn)一步做實(shí)的姿態(tài)。由此可見，依法理財(cái)即為依法治國的另一重表述，財(cái)經(jīng)法治化對建設(shè)法治中國、實(shí)現(xiàn)國家治理方式轉(zhuǎn)變意義重大。

近五年來，我國的財(cái)經(jīng)立法事業(yè)蓬勃發(fā)展，不僅制度性地保障了財(cái)政經(jīng)濟(jì)改革的有序開展，而且積累了豐富的法律技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，影響了全社會的法治國家觀念。在 《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中，多項(xiàng)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的法律被列入第一類項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，包括《商標(biāo)法》（修改）、 《專利法》（修改）、 《著作權(quán)法》（修改）、 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（修改）、 《證券法》（修改）、 《預(yù)算法》（修改）、增值稅等若干單行稅法、 《稅收征收管理法》（修改）、 《資產(chǎn)評估法》、 《中小企業(yè)促進(jìn)法》（修改）、 《社會救助法》、 《慈善事業(yè)法》、 《安全生產(chǎn)法》（修改）、《礦山安全法》（修改）、 《特種設(shè)備安全法》等。此外還有大量的財(cái)經(jīng)法律作為第二類項(xiàng)目、第三類項(xiàng)目，在條件成熟時將提請審議。從財(cái)經(jīng)法律在未來五年立法規(guī)劃中占據(jù)的較大篇幅足可反映，財(cái)經(jīng)法治在整個治國全景中的地位日漸突出。

不過也應(yīng)認(rèn)識到，我國當(dāng)前的財(cái)經(jīng)立法工作仍然存在著一些有待完善之處，這需要我們通過對過去五年財(cái)經(jīng)立法成果的總結(jié)，為新階段的財(cái)經(jīng)立法工作提供前瞻性引導(dǎo)和指導(dǎo)性建議，由此推動 “理財(cái)治國”①這一新型國家治理模式的展開和落實(shí)。

一、碩果累累：財(cái)經(jīng)立法的框架與成就

2011年，在第十一屆全國人大第四次會議上，吳邦國莊嚴(yán)宣告：中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成②。當(dāng)前，我國憲法和現(xiàn)行有效法律共243部，其中財(cái)經(jīng)類的法律有60件之多，覆蓋了宏觀調(diào)控、財(cái)政稅收、金融外匯、國有資產(chǎn)、資源能源、交通運(yùn)輸、建設(shè)土地等多個方面，占到了我國法律總數(shù)的四分之一。③應(yīng)當(dāng)說，從2008年3月第十一屆全國人大召開以來的五年間，我國的財(cái)經(jīng)立法工作取得了突出的成就。

1.財(cái)經(jīng)立法的成果展示

第一，在財(cái)政領(lǐng)域，正處于進(jìn)展中的 《預(yù)算法》修改勢在必行且至關(guān)重要，此次修法受到了社會各界的廣泛關(guān)注。 《預(yù)算法》修正案 （草案）于2012年6月已經(jīng)通過了全國人大常委會的二審，之后向全社會公開征求意見，在短短的一個月內(nèi)征集意見達(dá)33萬多條。由于多方利益博弈較為激烈，《預(yù)算法》三審仍未進(jìn)行。④作為 “財(cái)政憲法”，《預(yù)算法》深刻地關(guān)系到對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)以及對政府財(cái)政行為的約束，其重要性不言而喻。

第二，在稅收領(lǐng)域，自2012年1月1日起正式施行的 《車船稅法》不僅填補(bǔ)了該稅種的立法空白，而且更是鮮明地體現(xiàn)了稅收法定原則這一稅法領(lǐng)域的 “帝王原則”，是我國貫徹稅收法定原則的重大進(jìn)步，有力地推動了 “一稅一法”的稅收立法進(jìn)程。另外，我國于2011年第六次修改了 《個人所得稅法》⑤，將工薪階層所得的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提升到3500元，在實(shí)體內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了稅收公平。

第三，在競爭領(lǐng)域，繼1993年通過了 《反不正當(dāng)競爭法》之后，我國在2007年又通過了 《反壟斷法》，使得競爭領(lǐng)域的法律規(guī)范更為完整，有利于預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭。

第四，在公司企業(yè)領(lǐng)域，我國于2008年通過了 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，并且出臺了一系列支持小型微利企業(yè)發(fā)展的政策。 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的制定有利于維護(hù)我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)。對小型微利企業(yè)在財(cái)稅、金融、技術(shù)等方面的扶持，有助于發(fā)揮其在增加就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與社會和諧穩(wěn)定等方面的作用。

第五，在金融證券領(lǐng)域，我國制定了 《反洗錢法》并于2007年1月1日起施行，這一立法對金融領(lǐng)域進(jìn)行了有效的規(guī)制，有助于維護(hù)金融秩序。同時，對 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》進(jìn)行了修改，加強(qiáng)了對銀行業(yè)的監(jiān)督管理。此外， 《證券投資基金法》修訂草案也已經(jīng)經(jīng)人大常委會兩次審議。

第六，在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，我國于2008年第三次修改了 《專利法》，起到了保護(hù)專利權(quán)人合法權(quán)益、鼓勵發(fā)明創(chuàng)造、提升科技創(chuàng)新能力的功效。2010年第二次修改了 《著作權(quán)法》，體現(xiàn)了對著作權(quán)以及鄰接權(quán)的保護(hù)。目前，正在進(jìn)行 《商標(biāo)法》的第三次修改和 《著作權(quán)法》的第三次修改。

第七，在勞動與社會保障領(lǐng)域，我國先后修改或制定了 《殘疾人保障法》 （2008年修改）、 《社會保險法》 （2010年）和 《職業(yè)病防治法》 （2011年修改），并初次審議了 《勞動合同法》修正案，促進(jìn)了勞動與社會保障法律體系的完善，更好地保護(hù)了勞動者和弱勢群體的基本權(quán)益。

2.財(cái)經(jīng)立法的 “流程再造”

流程再造理論是美國的哈默和錢皮教授在企業(yè)管理領(lǐng)域創(chuàng)造的理念，他們主張對企業(yè)的業(yè)務(wù)流程作根本性的思考和重新設(shè)計(jì)，新的工作流程和組織結(jié)構(gòu)會在績效上產(chǎn)生量的飛躍，使得成本、質(zhì)量、效率等要素得到大幅度改善，從而能夠更好地適應(yīng)以顧客 （customers）、競爭 (competition）、變化（change）為標(biāo)志的現(xiàn)代企業(yè)生存環(huán)境。⑥這一論點(diǎn)不僅在企業(yè)受到贊譽(yù)，而且其影響力隨即波及政府領(lǐng)域，對我們思考如何優(yōu)化財(cái)經(jīng)立法工作具有諸多啟示?；厥孜覈^去五年的財(cái)經(jīng)立法工作，我們既要肯定其實(shí)體上的法律制定成果，又要肯定其在立法流程上已經(jīng)得到了較大改進(jìn)，這兩方面的進(jìn)步也正是對 “流程再造”的一種探索和踐行。

一方面，財(cái)經(jīng)立法應(yīng)當(dāng)在保持自身規(guī)律的同時，更多地回應(yīng)民眾的訴求，在不同群體的主張之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和融合。盡管將民眾比作 “顧客”不夠妥當(dāng)，但財(cái)經(jīng)立法工作的根基仍應(yīng)當(dāng)建立在 “知道他們需要什么，為此他們寧愿付出什么，如何滿足他們的需求”⑦之上。毋庸諱言，法律是各種利益主體協(xié)商、辯論、妥協(xié)的產(chǎn)物，尤其是在與每個人的經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)的財(cái)經(jīng)立法中，博弈的激烈程度可想而知。不論是法律層面的 《勞動合同法》、《社會保險法》、 《車船稅法》、 《個人所得稅法》，還是行政法規(guī)和部門規(guī)章層面的 《政府投資條例》、《保險公司中介業(yè)務(wù)違法違規(guī)行為處罰辦法》、 《證券公司治理準(zhǔn)則》，公布法律草案征求民意的做法已經(jīng)漸漸融入立法者的思維之中，成為他們自覺的選擇。即便是 《預(yù)算法》三審陷入困局，但這在一定程度上也給各方提供了更多的時間和空間，避免了一部 “非良法”的倉促出臺，未嘗不是明智之舉。有道是 “兼聽則明、偏聽則暗”，通過在財(cái)經(jīng)立法的進(jìn)程中引入更多的討論聲，讓民眾的此種需求與彼種需求相互碰撞、直接對話，最終尋求一個當(dāng)下最合適、最能為各方接受的平衡點(diǎn)，不僅有助于在立法過程中充分吸收、消化民意，提高財(cái)經(jīng)法律的正當(dāng)性，而且也能較好地提高民眾的遵從度，鞏固依法治國的威望和信心。

另一方面，在社會變革中，財(cái)經(jīng)立法應(yīng)當(dāng)緊跟變化著的外部環(huán)境，發(fā)揮自身的規(guī)范作用和引領(lǐng)功能。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)是一種靈活、開放的經(jīng)濟(jì)體制，自然也伴隨著變化的因素。瞬息萬變的財(cái)經(jīng)活動雖然創(chuàng)造了更多的機(jī)會、開拓了更寬的平臺，但對財(cái)經(jīng)立法者也提出了較高要求，只有密切關(guān)注財(cái)經(jīng)發(fā)展現(xiàn)狀、準(zhǔn)確把握財(cái)經(jīng)動向，才能保證財(cái)經(jīng)法律內(nèi)容及技術(shù)的先進(jìn)性。盡管民法、刑法等歷史悠久的傳統(tǒng)法律部門在近年來也有規(guī)則上的修改或補(bǔ)充，但相比之下，我國的財(cái)經(jīng)立法工作由于起步較晚、法律體系尚未成型，更應(yīng)保持對經(jīng)濟(jì)社會變革的敏感，不斷反思國家與市場、國家與社會之間的關(guān)系。在實(shí)踐中，從財(cái)政、稅收領(lǐng)域，到企業(yè)公司、競爭、金融證券、知識產(chǎn)權(quán)、社會保障領(lǐng)域，無一不需要法律及時地因應(yīng)具體情境作出調(diào)整，這從近五年來這些領(lǐng)域內(nèi)法律變遷的速度就足見一斑。

二、理念革新：財(cái)經(jīng)立法的進(jìn)步與經(jīng)驗(yàn)

近五年來，立法者堅(jiān)持從中國國情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以人為本、立法為民，堅(jiān)持法制統(tǒng)一，全面深入地開展科學(xué)立法、民主立法，保證了立法質(zhì)量的普遍提高。這些均為我國今后的財(cái)經(jīng)立法工作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1.結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程和時代需求，立足于當(dāng)前和未來，積極穩(wěn)健地開展財(cái)經(jīng)立法工作

財(cái)經(jīng)立法一直是市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重中之重。當(dāng)前，我國仍處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的攻堅(jiān)階段，隨著現(xiàn)代化事業(yè)的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征，面臨著諸多深層次的矛盾以及新情況、新問題。因此，在財(cái)經(jīng)立法工作中，要始終堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)，把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的已有實(shí)踐作為立法基礎(chǔ)，緊緊圍繞推動科學(xué)發(fā)展和促進(jìn)社會和諧開展立法工作。要正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放進(jìn)程相適應(yīng)。

比如，我國近五年來加快了對重要財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的立法。其中，對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟、各方面認(rèn)識也比較一致的事項(xiàng)，規(guī)定得具體一些，以增強(qiáng)法律的可操作性；對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟、現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為進(jìn)一步試點(diǎn)實(shí)踐和研究論證提供規(guī)范性保障，待條件成熟后再修改、補(bǔ)充。財(cái)經(jīng)立法通過對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)，有效地促進(jìn)了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。

2.樹立 “理財(cái)治國”理念，以國家的良好治理和經(jīng)濟(jì)優(yōu)化轉(zhuǎn)型為導(dǎo)向，科學(xué)有序地規(guī)劃財(cái)經(jīng)立法

在依法治國的大背景下，只有通過科學(xué)而全面的財(cái)經(jīng)立法，構(gòu)建起財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的法律體系，才能為“理財(cái)”提供規(guī)范依據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn) “治國”的宏偉目標(biāo)。 “理財(cái)治國”意味著民主理財(cái)、民生理財(cái)、績效理財(cái)和法治理財(cái)；意味著國家在財(cái)政收入方面要合理、合法和合憲，在財(cái)政支出方面要公開、公平和公正，在財(cái)政管理方面要有規(guī)、有序和有責(zé)。這與公共財(cái)政、民主政治、法治社會、憲政國家的基本立場一脈相承。⑧宣揚(yáng) “理財(cái)治國”理念不僅有利于提升我國的法治水平，而且有利于執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變國家治理方式。因此，我們應(yīng)當(dāng)在 “理財(cái)治國”理念的引領(lǐng)下，合理有序地進(jìn)行自上而下的頂層設(shè)計(jì)。這要求我們：一方面，依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和目標(biāo)，在宏觀上進(jìn)行科學(xué)而長遠(yuǎn)的立法規(guī)劃；另一方面，經(jīng)由具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)上的利益平衡和價值考察，在微觀上進(jìn)行制度規(guī)則的設(shè)置和安排，從而為國家的良好治理提供助推力。

比如，針對當(dāng)前市場主體經(jīng)營壓力較大的現(xiàn)狀，我們應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并舉，繼續(xù)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，加大對小型微利企業(yè)的扶持力度。通過將 “理財(cái)治國”理念落實(shí)和貫穿于財(cái)經(jīng)立法的始終，實(shí)現(xiàn)宏觀導(dǎo)向與微觀設(shè)計(jì)的結(jié)合，以達(dá)致藏富于民、民富國強(qiáng)的治理目標(biāo)。

3.促進(jìn)體制改革與財(cái)經(jīng)法治創(chuàng)新的協(xié)同并舉，加快財(cái)經(jīng)立法，充分落實(shí)財(cái)稅法定主義

在我國深化體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)經(jīng)立法，正確理解并處理好改革與立法的關(guān)系，通過立法來推動改革的良性運(yùn)作。實(shí)際上，立法與改革并不矛盾，立法與改革是相輔相成、互有助益的，改革不意味著阻礙立法，立法也并不會延緩和阻礙改革的進(jìn)展；改革為立法提供了素材、借鑒和經(jīng)驗(yàn)，立法又可以總結(jié)、確立和鞏固改革的成果，并為改革的拓展提供規(guī)范性依據(jù)。只有用法律的形式對改革加以確定，理性引入民眾的討論和利益的博弈，才能提高改革的法治化水平，增強(qiáng)改革的民主性和正當(dāng)性，而這也符合財(cái)稅法定主義的要求。

當(dāng)前，在我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中財(cái)稅法律缺位的現(xiàn)象仍很突出，我們應(yīng)當(dāng)充分落實(shí)財(cái)稅法定主義，增補(bǔ)法律體系中的缺漏，并盡快將已有的財(cái)稅行政法規(guī)上升為法律。比如，在 “營業(yè)稅改增值稅”、 “房產(chǎn)稅改革”等改革試點(diǎn)中，應(yīng)當(dāng)加快立法，用法律的形式對 “為什么進(jìn)行改革”、 “如何進(jìn)行改革”、“改革讓誰收益”等問題作出明確規(guī)定。通過多種利益在法律機(jī)制內(nèi)的博弈，推動改革規(guī)范、科學(xué)、有序地進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)改革與立法的協(xié)調(diào)運(yùn)作和相互配合。

4.推動 “開門立法、民主立法、科學(xué)立法”，加強(qiáng)立法公開及社會參與的力度，廣泛聽取專家學(xué)者的意見，實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義的結(jié)合

“開門立法”強(qiáng)調(diào)的是立法的公開和透明，與“閉門造法”相對； “民主立法”強(qiáng)調(diào)的是社會公眾對立法的充分知情、廣泛參與和有效監(jiān)督，使法律充分反映人民的意志； “科學(xué)立法”強(qiáng)調(diào)的是通過法律制定過程中各方博弈和專家論證，提高法律內(nèi)容的合理化和科學(xué)化水平。從三者蘊(yùn)含的精神內(nèi)核看， “開門立法”、 “民主立法”與 “科學(xué)立法”是相通的。從某種層面上說， “開門立法”是前提，實(shí)現(xiàn)了立法過程的透明化； “民主立法”是經(jīng)過，使得法律在制定過程中可以通過各種方式全面了解社會不同的立場和主張，廣泛地吸納民眾的訴求； “科學(xué)立法”是結(jié)果，通過充分的討論和專業(yè)的論證，保障了法律內(nèi)容的科學(xué)性和合理性。因此，堅(jiān)持 “開門立法、民主立法、科學(xué)立法”是加強(qiáng)民主法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義，有利于集中民智、體現(xiàn)民意、反映民情，也有利于回應(yīng)社會焦點(diǎn)、化解社會矛盾。實(shí)際上，通過發(fā)揮自下而上的倒逼機(jī)制的作用，可以有效地彌補(bǔ)純粹的頂層設(shè)計(jì)所固有的缺陷，從而為法律的創(chuàng)新和社會的發(fā)展提供源源不斷的動力和鮮活的生命力。相反，閉門造車、墨守成規(guī)的封閉性立法方式不可能保證法律質(zhì)量，也侵犯了社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不符合民主法治的現(xiàn)代理念。

5.在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)過程中更加關(guān)注民生和公民的基本權(quán)益，以民生財(cái)政為導(dǎo)向，加大對民生績效的考察

經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的最終目標(biāo)是使改革發(fā)展的成果造福于全體人民，因此，在探索財(cái)經(jīng)立法和改革的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和貫徹民生財(cái)政理念⑨，關(guān)注民權(quán)和民生，加強(qiáng)對民生建設(shè)的扶持和保障力度，為全民提供日益健全并且公平均衡的社會基本公共服務(wù)。在厘清民生的內(nèi)涵和外延的同時，還應(yīng)當(dāng)重視對民生績效的考察和對相關(guān)責(zé)任的界定，通過績效審查、績效評定、績效管理，實(shí)現(xiàn)民生建設(shè)的 “可監(jiān)督、可問責(zé)”。對績效財(cái)政的強(qiáng)調(diào)，有利于改變長期以來財(cái)政過程中存在的 “重分配輕管理、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問題，提高財(cái)經(jīng)法律以及財(cái)政行為的實(shí)際效能，從而在重視事前安排的同時亦重視事后的評價和反饋。只有這樣，才能真正保證民生建設(shè)落到實(shí)處、具有實(shí)效，才能真正保證財(cái)經(jīng)立法和改革成果惠及全體人民。

三、任重道遠(yuǎn)：財(cái)經(jīng)立法的建議與前瞻

中國特色社會主義法律體系形成后，我國的立法工作又站在了一個新的起點(diǎn)上。在歷史發(fā)展的新階段，財(cái)經(jīng)立法也需要不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的要求，不斷補(bǔ)充新的內(nèi)容，及時修改和廢止不適應(yīng)現(xiàn)狀的陳舊規(guī)定。

1.統(tǒng)籌編制年度、五年、十年的財(cái)經(jīng)立法規(guī)劃

立法規(guī)劃是立法機(jī)關(guān)對經(jīng)過預(yù)測與研究的立法項(xiàng)目進(jìn)行通盤的考慮、總體的設(shè)計(jì)，通過一定的程序和形式，對一定時間內(nèi)的立法工作作出統(tǒng)一的部署和安排⑩。立法規(guī)劃的主要作用，在于使立法工作有計(jì)劃、有步驟、有目的地進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)立法的體系化、科學(xué)化、規(guī)范化。因此，立法規(guī)劃具有重要意義。

在財(cái)經(jīng)立法上，我們也要在對國民經(jīng)濟(jì)狀況及社會發(fā)展趨勢進(jìn)行充分的前期調(diào)研之后，統(tǒng)籌編制年度、五年、十年的立法規(guī)劃，并以立法機(jī)關(guān)正式?jīng)Q議的形式公布，為立法活動的有序開展提供指導(dǎo)和約束。編制財(cái)經(jīng)立法規(guī)劃的功能包括三個方面：首先，立法規(guī)劃可以為一定時期內(nèi)的立法工作設(shè)定目標(biāo)、指引方向。經(jīng)過事先較為詳細(xì)的規(guī)劃，立法工作的開展便有了明晰的路徑和確切的預(yù)期，能夠按部就班、有章可循地穩(wěn)步推進(jìn)，有效限制不必要的法律創(chuàng)制活動，消除法律創(chuàng)制工作中的重復(fù)或分散現(xiàn)象，進(jìn)而保障立法的有序和高效以及提高法律制定機(jī)關(guān)的立法積極性。其次，立法規(guī)劃有利于實(shí)現(xiàn)整體立法工作的科學(xué)性和統(tǒng)籌性。在對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求以及未來趨勢進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的調(diào)研和分析之后，財(cái)經(jīng)立法工作才能與我國的改革發(fā)展大局相適應(yīng)，才能真正保證立法的質(zhì)量和成效。最后，立法規(guī)劃可以作為事后的評判標(biāo)準(zhǔn)，為考察立法機(jī)關(guān)的工作績效提供參照。將立法規(guī)劃作為績效考察的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，有助于明確責(zé)任，促使立法機(jī)構(gòu)工作人員嚴(yán)格按照量化的任務(wù)和時間進(jìn)度，完成既定的立法項(xiàng)目，從而起到約束和監(jiān)督的作用。

2.加快財(cái)經(jīng)立法進(jìn)程，完善財(cái)經(jīng)法律體系

第一，按質(zhì)按量地完成 《預(yù)算法》修改。一是《預(yù)算法》的立法宗旨亟需修改?，F(xiàn)行 《預(yù)算法》中關(guān)于立法宗旨的規(guī)定沿襲了1986年 《預(yù)算管理?xiàng)l例》中的表述，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，已經(jīng)完全不能適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，不符合公共財(cái)政、公共預(yù)算理念。因此，必須明確地將規(guī)范政府收支行為作為 《預(yù)算法》的立法宗旨，讓《預(yù)算法》真正成為一部約束和監(jiān)督政府行為的法律，而非政府用來管理社會、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的法律，這樣才能適應(yīng)公共財(cái)政和市場經(jīng)濟(jì)的要求。二是建立完善的預(yù)算公開制度。預(yù)算的公開性，是指各級政府預(yù)算和部門預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算的全部過程，不僅要經(jīng)過國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批，同時還要通過新聞媒介等向廣大社會公眾公布和宣傳。預(yù)算公開是公民行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提和重要內(nèi)容，同時具有規(guī)范財(cái)政權(quán)力行使、限制權(quán)力濫用的重要意義。因此，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算公開原則明確寫入 《預(yù)算法》，通過一系列的制度和程序設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算結(jié)果以及預(yù)算過程的公開，并且不斷加強(qiáng)預(yù)算公開的范圍和力度，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn) 《預(yù)算法》的價值和目標(biāo)。三是推進(jìn)預(yù)算權(quán)的科學(xué)、合理配置。預(yù)算權(quán)的配置，意即預(yù)算決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)在預(yù)算活動中的權(quán)力仍舊過大，許多本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的權(quán)力被虛置和架空，比如各級人大及其常委會缺乏對預(yù)算的否定權(quán)、修正權(quán)和調(diào)整權(quán)，再如各級人大及其常委會在分稅制財(cái)政體制中存在著對行政權(quán)力的限制缺位，等等。因此，在 《預(yù)算法》的修訂中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并落實(shí)立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)，合理分配、平衡處理立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的預(yù)算權(quán)力關(guān)系。四是從嚴(yán)控制地方債務(wù)，規(guī)范地方融資平臺。任何制度上的變遷都具有突出的外溢性，地方政府發(fā)債更是一個牽一發(fā)而動全身的問題。鑒于歐債危機(jī)的教訓(xùn)和中國的現(xiàn)實(shí)，我國當(dāng)前并不具備放開地方發(fā)債權(quán)的時機(jī)、條件和環(huán)境。因此，為了保障財(cái)政安全，在《預(yù)算法》的修訂中，仍應(yīng)對地方債持謹(jǐn)慎態(tài)度，嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府的債務(wù)管理，防范財(cái)政風(fēng)險的發(fā)生。同時，還應(yīng)清理和規(guī)范地方融資平臺，防止地方政府以各種方式變相舉債、打法律的 “擦邊球”。只有這樣，才能保證社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證國家的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。五是逐步消除財(cái)政專戶，堅(jiān)持中國人民銀行對國庫的經(jīng)理權(quán)。為了保障納稅人的利益、實(shí)現(xiàn)公款的安全使用，國庫集中收付制度至關(guān)重要。只有在 《預(yù)算法》中堅(jiān)持國庫單一賬戶體制，消除財(cái)政專戶，才能防止資金流動過程中出現(xiàn)濫用權(quán)力等現(xiàn)象，保證公款的安全和妥善管理。同時，根據(jù)分權(quán)制衡的理念， 《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并強(qiáng)化中國人民銀行的國庫經(jīng)理權(quán)，由人民銀行對資金流動進(jìn)行監(jiān)督，避免形成財(cái)政部門集資金撥付權(quán)等多重權(quán)力于一身的局面，實(shí)現(xiàn)人民銀行與財(cái)政部門在分工基礎(chǔ)上的相互監(jiān)督、相互合作關(guān)系。六是充實(shí) 《預(yù)算法》法律責(zé)任條款。法律責(zé)任條款決定了一部法律的威懾性和實(shí)施效果，對違反預(yù)算法規(guī)的行為追究法律責(zé)任是嚴(yán)格預(yù)算管理和監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)闹匾ＷC?，F(xiàn)行 《預(yù)算法》對違法行為的處罰力度不強(qiáng)，且缺乏可操作性。因此，應(yīng)當(dāng)充實(shí)和細(xì)化各種違法行為和處罰條款，并將行政責(zé)任納入 《預(yù)算法》的責(zé)任條款之中，即加強(qiáng)人大對政府的問責(zé)和質(zhì)詢機(jī)制。

第二，促進(jìn)財(cái)政法律體系的完整。完善我國的財(cái)政法律體系，應(yīng)當(dāng)形成一個以財(cái)政基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以財(cái)政實(shí)體法和財(cái)政程序法為骨干，包括財(cái)政收入法、財(cái)政支出法、財(cái)政管理法、財(cái)政監(jiān)督法等內(nèi)容，各組成部分層次分明、結(jié)構(gòu)完整、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。面對我國在財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政管理等領(lǐng)域中的諸多立法空白，應(yīng)當(dāng)在立法條件成熟之時制定相關(guān)的法律，并逐步將已有的行政法規(guī)上升為財(cái)政法律。比如，在財(cái)政收入領(lǐng)域，應(yīng)加快制定 《行政收費(fèi)法》、 《公債法》、 《彩票法》等，加強(qiáng)對非稅收入的規(guī)范管理和監(jiān)督；在財(cái)政支出領(lǐng)域，修改 《政府采購法》、制定 《財(cái)政投資法》等；在財(cái)政管理領(lǐng)域，制定 《財(cái)政收支劃分法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、 《國庫法》等。此外，還應(yīng)制定 《財(cái)政基本法》，對財(cái)政管理體制中的基本問題加以統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)范，不斷地充實(shí)和完善財(cái)經(jīng)法律體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政過程的法治化和規(guī)范化。

第三，加快各稅種的法律化進(jìn)程。稅收法定主義，大致包括稅收要件法定原則和稅務(wù)合法性原則，前者要求有關(guān)納稅主體、課稅對象、歸屬關(guān)系、課稅標(biāo)準(zhǔn)、繳納程序等稅收基本要素應(yīng)當(dāng)盡可能在法律中作明確詳細(xì)的規(guī)定；后者則要求稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法征稅，不允許隨意減征、停征、免稅或者加征。?但是，我國目前僅針對個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅這三個稅種制定了專門的法律，對于其他稅種，仍然只是通過行政法規(guī)甚至部門規(guī)章的形式進(jìn)行了規(guī)定。比如，對于增值稅、消費(fèi)稅等重要稅種，僅由 《增值稅暫行條例》、 《消費(fèi)稅暫行條例》作出規(guī)定。這種法律體系效力層級整體低下的現(xiàn)象，不僅損害了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，而且違背了稅收法定主義的基本理念以及 《立法法》的規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)全面提升財(cái)稅法律的效力層級，加快對各個稅種的立法，將尚未制定為法律的稅種立法盡快全部上升為法律，爭取早日實(shí)現(xiàn)“一稅一法”。

第四，推動 《稅收征收管理法》的修改。我國現(xiàn)行的 《稅收征收管理法》是2001年第二次修改的，在很多方面已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢。2013年6月，國務(wù)院法制辦公布了《稅收征收管理法修正案》，啟動了本次修法工作。在修正案中，雖有可圈可點(diǎn)之處，但復(fù)議前置、稅務(wù)代理、稅款滯納金、與行政法律不銜接等問題也受到詬病。因此，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范政府征稅權(quán)力和加強(qiáng)納稅人權(quán)利保護(hù)作為 《稅收征收管理法》的立法理念和修改原則，順應(yīng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的新發(fā)展以及新型交易方式的出現(xiàn)，利用信息化征管技術(shù)，對相應(yīng)的制度措施進(jìn)行增補(bǔ)或修改，以實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義的統(tǒng)一。

3.規(guī)范授權(quán)立法，改由全國人大有關(guān)部門牽頭起草財(cái)經(jīng)法律草案

在我國財(cái)經(jīng)法制建設(shè)的過程中，由于立法條件不成熟等原因，立法機(jī)關(guān)時常采取賦予最高行政機(jī)關(guān)有限的立法權(quán)的方式進(jìn)行授權(quán)立法。20世紀(jì)80年代，在特定的政治、經(jīng)濟(jì)狀況下，全國人大及其常委會曾兩次對國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)立法。雖然這客觀上推進(jìn)了我國的財(cái)經(jīng)體制改革，具有一定的必要性，但是，因?yàn)閷κ跈?quán)立法使用不當(dāng)，缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制，過度的授權(quán)立法導(dǎo)致了行政權(quán)力的惡性膨脹，帶來了諸多弊端。因此，很有必要對授權(quán)立法從實(shí)體到程序加以規(guī)范。

規(guī)范授權(quán)立法的建議具體包括：第一，遵循《立法法》的規(guī)定，以法定主義為核心，由全國人大擇機(jī)廢止1985年給國務(wù)院的授權(quán)決定，并將條件成熟的各種行政法規(guī)制定為法律。第二，如果確需授權(quán)立法的，應(yīng)按照 “一事一權(quán)”原則重新授權(quán)，在實(shí)體上明確授權(quán)的目的、條件、范圍和期限，嚴(yán)禁進(jìn)行籠統(tǒng)授權(quán)或者空白授權(quán)。第三，完善授權(quán)立法程序，促進(jìn)立法公開和立法參與。這樣可以在程序上保證授權(quán)立法的民主性和規(guī)范性。第四，加強(qiáng)授權(quán)立法監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)授權(quán)主體對授權(quán)立法的審查監(jiān)督，建立健全備案制度、撤銷制度等。

同時，在財(cái)經(jīng)法律草案的起草過程中，應(yīng)發(fā)揮全國人大有關(guān)部門的牽頭作用，避免國務(wù)院甚至國務(wù)院下放給行政部門起草的現(xiàn)象。部門立法的弊端主要體現(xiàn)在：其一，部門立法難免會涉及到本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也會受到公眾的質(zhì)疑。其二，部門與部門之間缺乏有效的利益協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的平臺，這容易引發(fā)部門間的爭執(zhí)，導(dǎo)致法律難以順利、高效地通過。因此，我們建議，應(yīng)當(dāng)由全國人大有關(guān)部門牽頭財(cái)經(jīng)法律草案的起草，這樣才能保證立法的獨(dú)立性和公正性。當(dāng)然，在全國人大發(fā)揮核心、主導(dǎo)作用的前提下，充分吸納財(cái)政部、國家發(fā)展改革委員會、國家稅務(wù)總局專業(yè)人士參加法律起草工作，將有助于充分發(fā)揮相關(guān)行政部門在人才、經(jīng)驗(yàn)等方面的資源優(yōu)勢。還可以由相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者負(fù)責(zé)或者參與草案的起草，以提高立法的科學(xué)性和專業(yè)性。

注釋：

① “理財(cái)治國”是法治視野下治國的一種理念和方式，強(qiáng)調(diào)對政府財(cái)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效的約束，促進(jìn)政府依法理財(cái)、民主理財(cái)、高效理財(cái)。其基本要求是：在財(cái)政收入上合理、合法、合憲，在財(cái)政支出上公開、公平、公正，在財(cái)政管理上有規(guī)、有序、有責(zé)，推動國家治理模式適應(yīng)公共財(cái)政、民主法治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)的治國目標(biāo)。

② 《吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報(bào)告 （摘登）》， 《人民日報(bào)》2011年3月11日，第2版。

③ 石秀詩在全國人大財(cái)經(jīng)委員會經(jīng)濟(jì)立法工作座談會上的講話，參見 《湖南日報(bào)》2012年10月29日，第1版。

④ 吳建華： 《〈預(yù)算法〉修訂進(jìn)退維谷》， 《華夏時報(bào)》2013年9月2日。

⑤ 《個人所得稅法》于1993年10月、1999年8月、2005年10月、2007年6月、2007年12月和2011年6月進(jìn)行修改，共計(jì)六次。

⑥Michael Hammer and James Champy,Reengineering the Corporation∶A Manifesto for Business Revolution,New York∶Harper Business,1993.

⑦ ［美］詹姆斯·W·費(fèi)斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程中的政治——公共行政學(xué)新論 （第二版）》，陳振明、朱芳芳譯，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第82頁。

⑧ 劉劍文： 《重塑半壁財(cái)產(chǎn)法：財(cái)稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第12－15頁。

⑨ 劉尚希： 《從 “公共財(cái)政”走向 “民生財(cái)政”》，《財(cái)政監(jiān)督》2012年第3期。

⑩ 張國安： 《立法規(guī)劃具有重要意義》， 《人大工作通訊》1998年第12期。

? 劉劍文、熊偉： 《稅法基礎(chǔ)理論》，北京大學(xué)出版社2004年版，第105頁。