歐陽(yáng)君君，楊國(guó)永

（1．揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127；2．福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350002）

臺(tái)灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序及其爭(zhēng)論

歐陽(yáng)君君1，楊國(guó)永2

（1．揚(yáng)州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127；2．福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350002）

經(jīng)過(guò)持續(xù)的修法與改革，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序不斷完善，但依舊存在不少爭(zhēng)議。具體表現(xiàn)為土地使用計(jì)劃中公眾缺乏實(shí)質(zhì)性參與，土地征收中被征收人陳述意見(jiàn)權(quán)保護(hù)不周；事業(yè)認(rèn)定機(jī)制不完善，即事業(yè)認(rèn)定主體與需用土地人有角色合一之嫌疑，以及事業(yè)認(rèn)定程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)陋；法院在土地征收糾紛案件中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但是實(shí)踐證明法院在公共利益的界定中的貢獻(xiàn)十分有限。大陸地區(qū)的土地（管理）制度與臺(tái)灣地區(qū)雖然存在差別，但土地征收中的公共利益界定程序卻呈現(xiàn)較大的相似性，其中存在的問(wèn)題也較為類(lèi)似且更加突出。為此，大陸地區(qū)應(yīng)以行政過(guò)程論為基礎(chǔ)建構(gòu)公共利益界定程序，完善土地利用規(guī)劃制度與發(fā)揮法院的司法救濟(jì)功能；改革征收程序，保護(hù)被征地人陳述意見(jiàn)的權(quán)利、完善事業(yè)認(rèn)定程序、改革土地審批程序。

臺(tái)灣地區(qū)；土地征收；公共利益；界定程序

眾所周知，公共利益是土地征收的目的與基本要件。根據(jù)媒體報(bào)道，規(guī)范政府征地行為、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的《集體土地條例》正處于緊鑼密鼓的制定之中，其中，如何界定公共利益，是立法者遇到的最大難題 之 一[1]?？v觀 世 界 各 國(guó) 各 地 區(qū) 的 土 地 征收法律，鮮有具體定義公共利益涵義的。為此，完善土地征收的程序規(guī)定，成為彌補(bǔ)公共利益實(shí)體界定不能的有效“藥方”。臺(tái)灣地區(qū)土地征收法制，早先被學(xué)者評(píng)價(jià)為“征收程序之簡(jiǎn)略，立法上罕見(jiàn)其例”[2]，后來(lái)經(jīng)過(guò)屢次立法與修法，公共利益的界定程序得以不斷完善，但是因擔(dān)心過(guò)于嚴(yán)格的程序會(huì)提高土地征收的成本與影響社會(huì)發(fā)展的整體效率，程序正義并未在臺(tái)灣地區(qū)完全實(shí)現(xiàn)。研究臺(tái)灣地區(qū)土地征收中公共利益的界定程序及其爭(zhēng)論點(diǎn)，對(duì)于大陸地區(qū)今后的土地立法與修法，具有積極的借鑒與防范價(jià)值。

一、臺(tái)灣地區(qū)土地征收中公共利益界定程序的主要內(nèi)容

臺(tái)灣地區(qū)土地征收程序主要分為土地征收的申請(qǐng)、土地征收的核準(zhǔn)，以及土地征收的公告通知[3]。我們認(rèn)為，對(duì)其土地征收中的公共利益界定程序應(yīng)做如下認(rèn)識(shí)：

首先，土地征收的申請(qǐng)、審議與公告通知三大程序中，與公共利益界定有關(guān)的具體程序主要包括需用土地人在申請(qǐng)事業(yè)計(jì)劃之前舉行公聽(tīng)會(huì)的程序（“土地征收條例”①第 10條第 2款）、事業(yè)主管機(jī)關(guān)的事業(yè)認(rèn)定程序（“土地征收條例”第 10條第 1款）、“中央”主管機(jī)關(guān)的審議程序（“土地征收條例”第 13條）等。舉行公聽(tīng)會(huì)的目的在于通過(guò)溝通，聽(tīng)取土地所有權(quán)人與利害關(guān)系人的意見(jiàn)，衡量公益與私益的關(guān)系；事業(yè)認(rèn)定程序是事業(yè)主管機(jī)關(guān)審查需用土地人的興辦事業(yè)是否存在，是否符合法律規(guī)定的類(lèi)型，以及是否必要等；審議程序則是“內(nèi)政部”進(jìn)一步審查包括“征收的公益性、必要性及是否適當(dāng)與合理”在內(nèi)的七項(xiàng)內(nèi)容。而其他一些具體程序，如法定協(xié)議價(jià)購(gòu)程序、被征地人的回購(gòu)程序、征地補(bǔ)償程序等，側(cè)重于對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，與公共利益的界定都沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，故而不納入本文的分析范圍。

其次，分析土地征收中公共利益的界定，除土地征收階段外，還應(yīng)該從行政過(guò)程論的角度，將土地使用計(jì)劃階段與司法審查階段納入分析范疇。所謂行政過(guò)程論，是學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)予以反思所形成的一種理論。該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)行政法學(xué)側(cè)重關(guān)注各種行為的最終法效果，對(duì)于產(chǎn)生法效果的過(guò)程不太關(guān)心，并且將每一行為孤立對(duì)待，只論及其法的性質(zhì)。然而，“在現(xiàn)實(shí)之行政中，常結(jié)合復(fù)數(shù)之行為形式”，行政過(guò)程，是一種宏觀的過(guò)程，“如果不導(dǎo)入此種宏觀過(guò)程，則對(duì)行政法現(xiàn)象無(wú)法全體把握，對(duì)個(gè)別法行為之效果，亦無(wú)法正確判斷”[4]。基于此，現(xiàn)代行政法在考查單個(gè)行政行為特征、內(nèi)容、合法性的同時(shí)，需注重同一行政過(guò)程中各行為之間的關(guān)聯(lián)性，從整體上考查行政過(guò)程。

以行政過(guò)程論為指導(dǎo)理論，將后兩者納入分析范圍以認(rèn)識(shí)公共利益的界定程序具有深層次原因：第一，土地征收應(yīng)符合土地使用計(jì)劃?！皡^(qū)域計(jì)劃法”、“都市計(jì)劃法”以及“非都市土地使用管制規(guī)則”，對(duì)土地使用計(jì)劃的形成、土地分區(qū)的劃定、使用地類(lèi)別的編定、土地使用的變更等做了詳細(xì)的規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)土地征收與原土地使用計(jì)劃不符時(shí)，應(yīng)先履行土地使用的變更程序。質(zhì)言之，土地征收往往依附于土地使用計(jì)劃，土地使用計(jì)劃在司法界被認(rèn)為具有土地征收中界定公共利益的擔(dān)保功能。第二，司法審查是界定公共利益的又一個(gè)重要程序。“由司法機(jī)關(guān)按照法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則認(rèn)可公共利益，是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的通行做法?！盵5]在臺(tái)灣 地 區(qū)，被征收人 不 服 征 地 行 為，可 以依據(jù)“訴愿法”向主管機(jī)關(guān)提起訴愿（“訴愿法”第 4條），對(duì)訴愿不服，可以依“行政訴訟法”向“行政法院”提起撤銷(xiāo)之訴（“行政訴訟法”第 4條）。隨著臺(tái)灣地區(qū)土地征收案件的激增以及民眾權(quán)利意識(shí)的提高，臺(tái)灣“行政法院”受理了大量土地征收訴訟案件，其審查重點(diǎn)主要是征收程序是否合法、土地征收之公益性、必要性是否適當(dāng)與合理等，在一定程度上起到了有效判斷公共利益及保護(hù)公民權(quán)利的作用。

二、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收中公共利益界定程序存在的爭(zhēng)議

1．公眾的參與性不足

著名學(xué)者、臺(tái)灣地區(qū)前“司法院”“大法官”吳庚曾言：“法律上所稱公益者，并非抽象的屬于統(tǒng)治團(tuán)體或其中某一群人之利益，更非執(zhí)政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政治社會(huì)中各個(gè)成員利益之總和，而系各個(gè)成員之事實(shí)上利益，經(jīng)由復(fù)雜交互影響過(guò)程所形成理想整合之狀態(tài)。公益判斷是否正確，不能任憑國(guó)家機(jī)關(guān)之主觀，而應(yīng)以客觀公正避免錯(cuò)誤之認(rèn)知為之，在多元社會(huì)必要時(shí)尚須透過(guò)公開(kāi)討論俾能形成共識(shí)?！盵6]從臺(tái)灣 土地法 制史的 角 度看，公眾參與到土地征收中的權(quán)利在不斷充實(shí)，但盡管如此，公眾的參與性不足，仍然可以說(shuō)是當(dāng)今臺(tái)灣地區(qū)土地征收中公共利益界定程序中最大的缺陷。

首先，土地使用計(jì)劃中公眾參與不足?！皡^(qū)域計(jì)劃法”與“非都市土地使用管制規(guī)則”對(duì)公眾參與只字未提?！岸际杏?jì)劃法”中的公眾參與機(jī)制，也僅體現(xiàn)在該法的第 19、26條：“主要計(jì)劃擬定后，公開(kāi)展覽三十天及舉行說(shuō)明會(huì)。公民與團(tuán)體所提意見(jiàn)由都市計(jì)劃委員會(huì)予以參考審議，連同審議結(jié)果及主要計(jì)劃一并報(bào)請(qǐng)‘內(nèi)政部’核定”；“都市計(jì)劃實(shí)施后，擬定計(jì)劃之機(jī)關(guān)每三年內(nèi)或五年內(nèi)至少應(yīng)通盤(pán)檢討一次，依據(jù)發(fā)展情況，并參考人民建議作必要之變更”。但在實(shí)踐中，所擬計(jì)劃往往是政策決定后的執(zhí)行層面或必然流程而已，公眾所提意見(jiàn)無(wú)法對(duì)都市計(jì)劃產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；同時(shí)，地方政府逾五年、十年甚至二十年的規(guī)劃年限卻未檢討的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，時(shí)常產(chǎn)生規(guī)劃使用與實(shí)際使用不符的情形。更為關(guān)鍵的是，“有關(guān)新擬定及通盤(pán)檢討變更之都市計(jì)劃，實(shí)務(wù)上通說(shuō)認(rèn)為非屬行政處分，以至于據(jù)以為土地征收之前，土地權(quán)利人對(duì)于都市計(jì)劃雖有不服，亦難以進(jìn)行行政救濟(jì)；縱使俟土地征收處分時(shí)，被征收人以都市計(jì)劃內(nèi)容違法或不當(dāng)為由，主張征收違法，事實(shí)上其仍 有 相 當(dāng) 之 界 限”[7]。為 此 有學(xué)者 提出，基于土地使用計(jì)劃對(duì)人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)影響重大，理當(dāng)建構(gòu)一套透明之管制手段及機(jī)制，使人民得以預(yù)測(cè)并參與到管制程序之中，減少公權(quán)力部門(mén)暗箱操作的可能性[8]。

其次，土地征收中被征收人陳述意見(jiàn)權(quán)保護(hù)不周。為保護(hù)被征收人陳述意見(jiàn)的權(quán)利，“大法官”釋字第 409號(hào)解釋曾要求有關(guān)機(jī)關(guān)檢討修正相關(guān)規(guī)定，其理由是：“征收土地究對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生嚴(yán)重影響……于征收計(jì)劃確定前，應(yīng)聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見(jiàn)，俾公益考量與私益維護(hù)得以兼顧，且有促進(jìn)決策之透明化作用?！雹谶@一訓(xùn)令在2000年制定的“土地征收條例”中得到一定的回應(yīng)。不過(guò)，現(xiàn)有的被征收人陳述意見(jiàn)權(quán)的規(guī)定，臺(tái)灣學(xué)術(shù)界認(rèn)為其誤解了“大法官”解釋的真正目的與內(nèi)涵。因?yàn)椤巴恋卣魇諚l例”第 10條第 2項(xiàng)所規(guī)定的“應(yīng)舉行公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人”，其實(shí)施主體是“需用土地人”。而土地征收中涉及三方當(dāng)事人：征收權(quán)人、被征收人及關(guān)系人、需用土地人[9]。征收主體 即征收 權(quán)人是 “國(guó)家”而 非 需 用 土地人，因征收行為所致的訴訟被告也只可能是征收主管機(jī)關(guān)而不可能為需用土地人。可見(jiàn)，由需用土地人舉行公聽(tīng)會(huì)頗有“張冠李戴”之嫌。“為保障人民權(quán)益、增進(jìn)人民對(duì)行政之信賴”（“行政程序法”第1條），“行政程序法”第 102條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作成限制或剝奪人民自由或權(quán)利之行政處分前……應(yīng)給予該處分相對(duì)人陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)。但法規(guī)另有規(guī)定者，從其規(guī)定?！睆男再|(zhì)上講，土地征收是剝奪土地所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的負(fù)擔(dān)行政處分，依“土地征收條例”規(guī)定，該行政處分機(jī)關(guān)為“中央主管機(jī)關(guān)內(nèi)政部”，故而“內(nèi)政部”有必要給予被征收人陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。但土地征收是否應(yīng)適用該規(guī)定，“內(nèi)政部”并不確定，并曾就此請(qǐng)“法務(wù)部”表示意見(jiàn)。令人遺憾的是，“法務(wù)部”給予的回復(fù)是：“……需用土地人已依土地征收條例第 10條及第 11條之相關(guān)規(guī)定給予處分相對(duì)人充分陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)，并作成記錄于征收計(jì)劃書(shū)內(nèi)并送核準(zhǔn)機(jī)關(guān)考量，則（‘內(nèi)政部’）核準(zhǔn)征收后，交由直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)作成行政處分前，似毋庸再重復(fù)踐行同法第 102條陳述意見(jiàn)之程序。”“任何人不得作自己的法官”是保證程序公正的基本要求，被征地人與需用土地人是征收案件中的兩造。然而，依“法務(wù)部”的見(jiàn)解，“將造成系由相對(duì)立之一方（需用土地人）聽(tīng)取立場(chǎng)相對(duì)立之另一方（土地所有權(quán)人）之陳述意見(jiàn)……其客觀性與妥當(dāng)性即殊值商榷”[10]。臺(tái)灣學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，“行政程序法”具有“統(tǒng)一法”、“通則法”或“行政程序基本法”的地位與性質(zhì)。該法與特別法發(fā)生競(jìng)合時(shí)，當(dāng)行政處分的性質(zhì)為負(fù)擔(dān)行政，應(yīng)“以完整、嚴(yán)格之程序規(guī)定才能取本法而代之，否則仍應(yīng)視其僅為優(yōu)先本法適用之特別法規(guī)定，本法仍有補(bǔ)充適用之可能”[11]，而 不 能 將 “行 政 程 序 法 ”的 規(guī) 定 排 除于外。

2．事業(yè)認(rèn)定機(jī)制不完善

“土地征收條例”第 10條第 1項(xiàng)規(guī)定，“需用土地人興辦之事業(yè)依法應(yīng)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，于申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，應(yīng)將其事業(yè)計(jì)劃報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可”。目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)考查事業(yè)計(jì)劃之合理、適當(dāng)性，如事業(yè)計(jì)劃之替代方案之選擇比較、事業(yè)計(jì)劃所需用地范圍是否所必須者、事業(yè)興辦方式或運(yùn)作對(duì)周?chē)缃?jīng)環(huán)境之沖擊是否最小，其改善計(jì)劃是否可行等[12]。但臺(tái)灣地區(qū)土地征收的事業(yè)認(rèn)定機(jī)制還存在兩個(gè)方面的問(wèn)題。首先，事業(yè)認(rèn)定主體與需用土地人有角色合一之嫌疑。有學(xué)者以“水利法”、“公路法”、“市區(qū)道路條例”為例，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)土地征收之需用土地人為“經(jīng)濟(jì)部”、“交通部”、“內(nèi)政部”、直轄市政府與縣市政府，而目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)可能為“行政院”、“經(jīng)濟(jì)部”、“交通部”與“內(nèi)政部”。“經(jīng)濟(jì)部”、“交通部”與“內(nèi)政部”事實(shí)上具有雙重身份：一旦本身為主管機(jī)關(guān)，其可能成為“需用土地人”；一旦本身為上級(jí)主管機(jī)關(guān)，其又成為“目 的 事 業(yè) 主 管 機(jī)關(guān)”。[13]在 某 種 意 義上，事業(yè)認(rèn)定主體機(jī)關(guān)與需用土地人的角色轉(zhuǎn)變就如“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”身份的隨時(shí)互換，再加上“中央”與地方的行政一體結(jié)構(gòu)，使事業(yè)認(rèn)定程序難以符合正當(dāng)程序的基本要求。其次，事業(yè)認(rèn)定程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)陋。臺(tái)灣土地法制關(guān)于事業(yè)認(rèn)定的規(guī)定，雖有一個(gè)從無(wú)到有的進(jìn)步，但現(xiàn)有法條之簡(jiǎn)略可謂是“惜字如金”，只規(guī)定了申請(qǐng)主體（需用土地人）、認(rèn)定主體（目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)），以及許可審查材料（事業(yè)計(jì)劃）。而實(shí)務(wù)中，“事業(yè)計(jì)劃涵蓋工程名稱、用地范圍、用地范圍內(nèi)公私有土地取得方式、使用配置、工程期限、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等。然至于核準(zhǔn)與興辦事業(yè)之程序及其審查之基準(zhǔn)，現(xiàn)行法并無(wú)規(guī)范……如此簡(jiǎn)陋之事業(yè)認(rèn)定規(guī)范，誠(chéng)難保證所許可興辦之事業(yè)即屬具有嚴(yán)密的公共利益；而欲以之籍以限制征收并保障土地所有人之合法權(quán)益，有若緣木求魚(yú)”[14]。

較之臺(tái)灣地區(qū)的事業(yè)認(rèn)定程序，日本土地征收中的事業(yè)認(rèn)定機(jī)制則嚴(yán)密與成熟的多。一是日本《土地收用法》規(guī)定了事業(yè)認(rèn)定的基準(zhǔn)，即興辦事業(yè)須為征收適格事業(yè)、興辦事業(yè)人具有遂行事業(yè)之意思與能力、事業(yè)計(jì)劃有助于土地適當(dāng)且合理利用、土地征收乃公益上所必要；二是事業(yè)認(rèn)定主體是國(guó)土交通大臣或都道府縣知事，與興辦事業(yè)者的利益瓜葛相對(duì)較少；三是認(rèn)定程序十分嚴(yán)格，興辦事業(yè)者須向事業(yè)認(rèn)定主體提交事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)、事業(yè)計(jì)劃書(shū)、表示事業(yè)地及事業(yè)計(jì)劃書(shū)的計(jì)劃圖，以及證明事業(yè)有施行關(guān)聯(lián)事業(yè)必要的書(shū)面資料等，這些材料經(jīng)市町村長(zhǎng)公告及公開(kāi)展覽。事業(yè)認(rèn)定主體具有召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)的義務(wù)，以及聽(tīng)取第三者機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，并公示事業(yè)認(rèn)定理由[15]，通過(guò)充分的溝通 與討論衡量公益與私益的關(guān)系。因臺(tái)灣地區(qū)的土地征收法制一度承襲日本，所以其事業(yè)認(rèn)定機(jī)制也是臺(tái)灣學(xué)者所大力倡導(dǎo)的學(xué)習(xí)對(duì)象。

3．法院對(duì)判斷公共利益的貢獻(xiàn)有限

隨著臺(tái)灣地區(qū)法治進(jìn)程的發(fā)展及法院獨(dú)立性的增強(qiáng)，法院在土地征收糾紛案件中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是實(shí)踐證明法院在公共利益的界定中，貢獻(xiàn)也是十分有限的。一般而言，人民對(duì)征收行為不服起訴至法院，“法院能夠?qū)嵸|(zhì)審查這些征收計(jì)劃的目的必要性，或征收計(jì)劃范圍，值得懷疑”，而“行政機(jī)關(guān)為了征收，往往會(huì)掛上一個(gè)冠冕堂皇的公益理由，‘行政法院’很難具有審查此一公益之能力”，在某種程度上，“這是各國(guó)由古至今，法院無(wú)法對(duì)抗征收機(jī)關(guān)的通律”[16]。質(zhì)言之，“行政法院”審查征收案件時(shí)，較少對(duì)征收計(jì)劃的“公益內(nèi)容、本質(zhì)”等作出實(shí)質(zhì)審查，一般只是對(duì)征收的各項(xiàng)要件進(jìn)行審查，在大多數(shù)情況下，只要征地機(jī)關(guān)在形式上符合法律規(guī)定的條件與程序，法院會(huì)充分尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷。其結(jié)果是，某些征收案件盡管民怨沸騰、學(xué)界竭力呼吁公義，但法院依舊不能“順應(yīng)”民意，對(duì)土地征收中公共利益的界定作出有力的判斷③。不過(guò)，值得注意的是，臺(tái)灣“行政法院”并非完全持“消極司法主義”，在一些判決中亦會(huì)作出實(shí)質(zhì)性審查，有的判決要求對(duì)征地機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)公益與私益的衡量是否適當(dāng)做調(diào)查認(rèn)定④，還有的判決甚至要求征地主管機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)階段應(yīng)舉行聽(tīng)證，給予土地所有權(quán)人陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)⑤，等等。這表明“行政法院”對(duì)土地征收中公共利益的衡量問(wèn)題，在尊重行政機(jī)關(guān)判斷余地的同時(shí)，在如何自我克制，如何選擇介入審查的視角與深度等方面，尚需謹(jǐn)慎斟酌與進(jìn)一步地探索。

三、啟 示

雖然因政治經(jīng)濟(jì)制度及土地制度的差異，兩岸土地征收制度存在某些方面的差別。譬如，臺(tái)灣地區(qū)土地征收的對(duì)象是私有土地，而大陸地區(qū)土地征收的對(duì)象是集體土地；臺(tái)灣地區(qū)在用地人申請(qǐng)征收之前，需要履行與被征收人的協(xié)議價(jià)購(gòu)程序，土地征收是不得已為之的最后手段，以及被征收人在滿足一定條件的情形下具有土地所有權(quán)的回購(gòu)權(quán)，這些程序在大陸地區(qū)的土地征收制度中是欠缺的。此外，土地征收的原則以及土地征收補(bǔ)償?shù)确矫妫瑑砂兑嘤兴?同[17]。 但 是，從 整 體 上 看，兩 岸 在 公 共 利益的界定程序方面卻有較大的相似性。譬如，在與土地征收相關(guān)的環(huán)節(jié)都設(shè)計(jì)了公共利益界定程序，都意識(shí)到被征收人在公共利益界定中的作用與地位等等。不過(guò)，大陸地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序較之臺(tái)灣地區(qū)有更多需要反思與改革的地方。雖然臺(tái)灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序依舊存在不少爭(zhēng)議，但我們依舊可以從其進(jìn)步與不足之處得到啟示，以完善大陸地區(qū)的公共利益界定程序。

1．應(yīng)以行政過(guò)程論為理論基礎(chǔ)，建構(gòu)一套完整的公共利益界定程序

如前文所述，行政過(guò)程論強(qiáng)調(diào)在分析行政過(guò)程相關(guān)行為的法律性質(zhì)與法律效力時(shí)，以行政目的為中心，將行政過(guò)程視為一個(gè)整體對(duì)待。以此為理論視點(diǎn)，我們則應(yīng)認(rèn)識(shí)到，大陸地區(qū)土地征收的公共利益界定程序，不僅需要修改《土地管理法》和制定《集體土地征收條例》，還需要修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，以及通過(guò)司法體制改革，進(jìn)一步釋放法院的司法審查與監(jiān)督功能。

大陸地區(qū)《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了土地利用規(guī)劃制度，要求“根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”；“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行”⑥等。與臺(tái)灣地區(qū)相似，大陸地區(qū)在立法上確立了土地利用規(guī)劃在土地征收中的擔(dān)保功能。但大陸的土地利用規(guī)劃也存在臺(tái)灣地區(qū)相同的弊端，即土地規(guī)劃中公眾參與不足，以及行政機(jī)關(guān)執(zhí)行不力。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)“尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”，但該法并沒(méi)有規(guī)定民眾參與規(guī)劃的途徑與機(jī)制，土地利用規(guī)劃依舊以地方領(lǐng)導(dǎo)意圖為依據(jù)，缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性。為此，建立土地規(guī)劃中的聽(tīng)證機(jī)制以及相應(yīng)的監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制實(shí)乃當(dāng)務(wù)之急，唯如此方能減少政府規(guī)劃行為的隨意性。執(zhí)政者應(yīng)認(rèn)識(shí)到，一個(gè)民主、科學(xué)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃，可以為符合規(guī)劃的征地做好鋪墊，農(nóng)民對(duì)集體土地的利用安排形成預(yù)期，使公共利益與私人利益的關(guān)系在征地啟動(dòng)之前就能基本確定，減少在征地過(guò)程中二者可能產(chǎn)生的摩擦[18]。此外，我 國(guó)作為成文法系國(guó)家，法院無(wú)法發(fā)揮類(lèi)似美國(guó)法院在土地征收案件中對(duì)公共利益作出積極判斷的作用，但是“司法最終救濟(jì)”原則應(yīng)以貫徹：一是應(yīng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，任何法院不得拒絕受理征地糾紛案件，應(yīng)向被征地人打開(kāi)司法救濟(jì)的大門(mén)；二是在征地糾紛案件的司法判決作出之前，應(yīng)中止征地程序。涉及到公共利益判斷時(shí)，法院要對(duì)土地征收目的是否符合公共利益、是否必要，以及征地程序是否合法等要件進(jìn)行審查。

2．改革土地征收中公共利益的界定程序

應(yīng)該承認(rèn)，臺(tái)灣地區(qū)土地征收中的公共利益界定程序還存在各種各樣的弊端，但是其以公平正義為取向的基本框架已經(jīng)形成?！皳衿渖普叨鴱闹?，其不善者而改之”，大陸地區(qū)應(yīng)借修改《土地管理法》及制定《集體土地征收條例》之際，借鑒臺(tái)灣地區(qū)的某些先進(jìn)做法，摒除兩岸在此問(wèn)題上所存在的通病，以達(dá)到完善土地征收中公共利益界定程序的目的。

首先，尊重被征收人陳述意見(jiàn)的權(quán)利。整部《土地管理法》唯第 48條規(guī)定，地方政府公告征地補(bǔ)償方案，應(yīng)聽(tīng)取被征收人的意見(jiàn)。但是，發(fā)布公告是在土地征收審批決定之后作出的，此時(shí)，土地被征收的命運(yùn)已無(wú)法更改。被征收人只能通過(guò)各種合法或非法的手段與政府博弈，就補(bǔ)償、安置方案爭(zhēng)取更多利益。更何況發(fā)布公告的地方政府往往就是征地申請(qǐng)人，他們聽(tīng)取被征收人意見(jiàn)，與臺(tái)灣地區(qū)土地征收中由需用土地人舉辦公聽(tīng)會(huì)在性質(zhì)上較為相似，有“自己做自己案件法官”之嫌疑。

為此，至少要從三個(gè)方面進(jìn)行改革：一是改變聽(tīng)取意見(jiàn)的時(shí)機(jī)。在土地征收過(guò)程中，直接決定農(nóng)民土地是否被征收的是征收審批決定，征收公告實(shí)際上是征收審批決定的執(zhí)行行為，因此，聽(tīng)取意見(jiàn)程序置于征收審批行為作出之前方為正當(dāng)。唯有如此，被征收人的意見(jiàn)才有可能被審批機(jī)關(guān)聽(tīng)取與接納，從而影響征收審批行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。二是聽(tīng)取意見(jiàn)不能僅針對(duì)征地補(bǔ)償方案。《土地管理法》與《物權(quán)法》對(duì)土地征收補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等已有明文規(guī)定，被征收人與地方政府就補(bǔ)償方案進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)，在法律層面上并無(wú)多大空間。另外，公告之后的聽(tīng)取意見(jiàn)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不是土地征收中公益與私益衡量的組成部分，其原因在于，此時(shí)土地征收過(guò)程中的公益界定業(yè)已結(jié)束，補(bǔ)償款項(xiàng)只是國(guó)家強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)所支付的對(duì)價(jià)而已。我們認(rèn)為，聽(tīng)取意見(jiàn)之程序，更重要的是圍繞土地征收是否基于公益、征地公益是否符合比例原則等問(wèn)題展開(kāi)。只有證明征地公益相比私益具有明顯優(yōu)勢(shì)，征收才具合法性。三是被征收人意見(jiàn)應(yīng)該向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出。土地征收中的法律關(guān)系由申請(qǐng)征地的地方政府、被征收人與審批機(jī)關(guān)三方主體組成，其中，審批機(jī)關(guān)扮演著裁決者、監(jiān)督者的角色。如果被征收人陳述意見(jiàn)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)而非申請(qǐng)征地的地方政府提出，地方政府與被征收人將構(gòu)成征地事宜之兩造，進(jìn)而建構(gòu)起一種相對(duì)平等的法律關(guān)系，有利于在溝通與協(xié)商中實(shí)現(xiàn)公益與私益的和諧。

其次，完善公共事業(yè)認(rèn)定程序。大陸地區(qū)的土地管理與征收法制，未規(guī)定需用土地人興辦事業(yè)的認(rèn)定程序。當(dāng)然，這并不意味著該程序在實(shí)踐中不存在。近年來(lái)，不少地方政府出臺(tái)了政府投資項(xiàng)目管理方面的規(guī)范性文件，規(guī)定建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議后，相應(yīng)政府主管部門(mén)予以審批。而根據(jù)《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2009]8號(hào)）的要求，建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或備案文件，是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地的報(bào)批材料之一⑦。與臺(tái)灣地區(qū)由目的事業(yè)主管部門(mén)認(rèn)定相比，我們認(rèn)為，大陸地區(qū)的政府投資項(xiàng)目由利益相對(duì)獨(dú)立的各級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)予以審批，審批權(quán)相對(duì)集中，且可以減少“需用土地人”與“目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)”角色互換的可能性。不足之處在于，發(fā)改委在審批政府投資項(xiàng)目時(shí)應(yīng)考慮哪些因素以考量項(xiàng)目的公益性，相關(guān)規(guī)定尚付之闕如。更為重要的是，目前確立的公共事業(yè)認(rèn)定程序，只適用單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目的用地征收，對(duì)于影響更廣、征地范圍可能更大的分批次建設(shè)用地，事業(yè)認(rèn)定程序無(wú)法發(fā)揮界定公共利益的作用。這些都是在未來(lái)的立法與修法中應(yīng)予以重視的問(wèn)題，并盡可能作出統(tǒng)一的立法安排。

再次，改革“兩審批”程序。農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批與土地征收審批（即“兩審批”程序）直接關(guān)涉土地使用性質(zhì)及土地所有權(quán)的改變，因此，“兩審批”程序被視為土地征收中最為重要的程序。與“兩審批”程序較為相似的是臺(tái)灣地區(qū)的土地征收審議程序，對(duì)于該程序，臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”規(guī)定要求審議機(jī)關(guān)對(duì)“是否符合征收之公益性、必要性及是否適當(dāng)與合理”等七項(xiàng)事項(xiàng)予以審查（見(jiàn)該條例第 13條第 2款），并且由專家學(xué)者、民間團(tuán)體及相關(guān)機(jī)關(guān)代表組成的審議委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施（見(jiàn)該條例第 15條）。但是，大陸地區(qū)的《土地管理法》沒(méi)有任何有關(guān)“兩審批”程序的具體審查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，更勿論公共利益及其必要性的審查規(guī)則。同法規(guī)定，在某些情形下“兩審批”程序機(jī)關(guān)可以合一，這直接導(dǎo)致了審批權(quán)力過(guò)于集中，且無(wú)法區(qū)分“兩審批”程序各自應(yīng)考量的因素與標(biāo)準(zhǔn)。另外，在實(shí)踐中，土地征收審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)某地方的征地，往往不是按具體項(xiàng)目而是按批次進(jìn)行，即一次性將某一地方可以征收的土地量進(jìn)行審批，至于這些被征收的土地具體安排什么項(xiàng)目，則由市縣政府決定。這造成了土地征收的行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，也是“公共利益”不能得到有效保護(hù)的重要原因。為實(shí)現(xiàn)程序正義，立法者必須對(duì)“兩審批”程序進(jìn)行有力的改革：一方面，應(yīng)細(xì)化“兩審批”程序界定公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立審批機(jī)關(guān)應(yīng)該考量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文與生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等因素，以確保土地征收真正基于“公共利益”的需要。另一方面，應(yīng)廢止分批次土地征收模式，取之于按具體項(xiàng)目審批，使征地公益得以真正落實(shí)。

注釋：

① “土地征收條例”的相關(guān)規(guī)定，可參見(jiàn)來(lái)勝法學(xué)研究中心：《公法及相關(guān)法規(guī)》，來(lái)勝文化事業(yè)有限公司 2012年版，486－495頁(yè)。

② 該釋字更加詳細(xì)的內(nèi)容，可參見(jiàn)來(lái)勝法學(xué)研究中心：《公法及相關(guān)法規(guī)》，來(lái)勝文化事業(yè)有限公司 2012年版，151頁(yè)。

③ 最典型的案例莫如 2010年發(fā)生的苗栗大埔征收案。該案件中縣政府憑借公權(quán)力，利用怪手毀壞即將收成的稻田，大埔農(nóng)民北上陳情抗議，并發(fā)生自救會(huì)成員自殺之事，事態(tài)之嚴(yán)重驚動(dòng)“行政院”及“總統(tǒng)”馬英九。臺(tái)中“高等行政法院”無(wú)視民意，針對(duì)原告所提出的該征收不符合公共利益目的及必要性原則，以及存在程序上違法要求撤銷(xiāo)征收決定，認(rèn)為征收程序符合法律的程序規(guī)定，且認(rèn)為“本件征收系就竹科竹南基地周邊地區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃及新設(shè)都市地區(qū)之開(kāi)發(fā)，與其他工業(yè)區(qū)之開(kāi)發(fā)并不相同，且無(wú)必然之關(guān)系……”，故裁定駁回。見(jiàn)臺(tái)中“高等行政法院”99年度訴字第 315號(hào)判決。相似判決還有“最高行政法院”97年度判字第 815號(hào)判決等。

④ 見(jiàn)臺(tái)灣“最高行政法院”96年度判字第 1442號(hào)判決、“最高行政法院”95年度判字第 558號(hào)判決。

⑤ 見(jiàn)“最高行政法院”94年度判字第 1709號(hào)判決。

⑥ 參見(jiàn)《土地管理法》第 20條第 2款、第 21條第 4款。

⑦ 可參見(jiàn)《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕8號(hào)），國(guó)土資源部網(wǎng)站 ，http：//www．m lr．gov．cn/xwdt/zytz/200903/t20090319＿116624．htm。

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責(zé)任編輯：劉伊念

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D922．3

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江蘇高校哲 學(xué)社會(huì)科學(xué) 重點(diǎn)研究基 地重大項(xiàng)目 “我 國(guó)集 體土地 征收 法律制 度 研 究 ”（2012JDXM 019）；福 建 省 社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“促進(jìn)農(nóng)村住房可持續(xù)消費(fèi)的公共政策研究”（2011B049）；揚(yáng)州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地征收中的利益衡量機(jī)制研究”（13YD11）

歐陽(yáng)君君，男，江西新余人，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院講師，博士；楊國(guó)永，男，福建漳州人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。