劉鴻宇/西林吉林業(yè)局營林管理處

實施森林分類經(jīng)營中的問題及對策分析

劉鴻宇/西林吉林業(yè)局營林管理處

隨著新形勢下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調整，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，已成為我國林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)備目標和任務。森林分類經(jīng)營改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)生業(yè)體系的基礎工作。

一、森林分類經(jīng)營中存在的問題

1.國家和地方的生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺。

⑴人們的生態(tài)觀念不強，對林業(yè)的三大效益認識不到位。雖然我國歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng)，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)所帶來的直接經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長期以來形成認識上的嚴重偏差，弱視甚至無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)社會效益，人們享受這種效益成了理所當然，而補償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門，特別是營林業(yè)承擔了繁重的造林、育林任務，而不能獲得相應的補償，經(jīng)營困難成為必然。如一些森林公園，水利設施的經(jīng)營中，森林的管護和撫育等任務屬林業(yè)部門的“分內事”，而經(jīng)營收入?yún)s進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脈沖鉗子，剝離的現(xiàn)象應該說帶有一定的普遍性。

⑵森林的生態(tài)、社會效益計算困難。森林的生態(tài)、社會效益補償問題的提出，已為時不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

公益的補償問題是制約公益林建設和實行分類經(jīng)營的關鍵。長期以來，因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點，造成公益林“少數(shù)人負擔，全社會受益”、“相對不發(fā)達地區(qū)負擔，相對發(fā)達地區(qū)受益”、“上游負擔，下游受益”、“林業(yè)部負擔，全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強，到目前為此，國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下，各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補償政策和辦法。生態(tài)公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關鍵實行分類經(jīng)營，關鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補償機制，森林的生態(tài)、社會效益補償機制滯后，已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運作的瓶頸。

2.分類經(jīng)營管理體制尚不完善。

實施森林分類經(jīng)營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經(jīng)營實踐中尚未有完善的森林分類經(jīng)營管理辦法，而傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營模式混淆了作為商品產(chǎn)業(yè)的林業(yè)和作為社會公益事業(yè)的林業(yè)在經(jīng)濟屬性、經(jīng)營利用目標、經(jīng)營方式、管理要求、社會實現(xiàn)形式以及價值利益補償?shù)确矫娴牟顒e，而統(tǒng)一于高度集中的計劃管理體制之下，按同樣的體制、同樣的模式與方法去經(jīng)營建設，帶來的問題也很多：

⑴大面積的天然林資源尤其是天然林中原始林被采伐后，被林相單一的人工林取伐，造成生態(tài)危機的潛伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)結構延長雜、功能完善、生物多樣性豐富，具有人工林不可比擬的生態(tài)價值。

⑵因缺乏科學的價值利益投入補償機制，國有林區(qū)和各類防護林經(jīng)營單位面臨學生的困難。因無林可采，或者無法在市場上實現(xiàn)其價值，生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。

⑶林業(yè)企業(yè)經(jīng)營目標不明確，林業(yè)的生態(tài)效益和社會效益往往讓位于林業(yè)的經(jīng)濟效益和目標。

3.社會經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求矛盾依然存在。分類經(jīng)營實施之初，將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益，商品林則要承擔社會經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需要的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現(xiàn)狀分布、結構不均衡性及時天然林過量采伐，在分類經(jīng)營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給；同時，對森林分布較多，并以木材生產(chǎn)為財政和林農(nóng)經(jīng)濟收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展是一個較大的沖擊，資源危機和經(jīng)濟危困已成為制約重點林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。而林業(yè)生產(chǎn)力水平不高也阻礙了林業(yè)發(fā)展。過去很長一段時間以來，國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一，隨著兩大生態(tài)林業(yè)工程的相繼提出和推行，林業(yè)的地位的投入均有明顯的提高，但由于受過去計劃經(jīng)濟陰影影響，更受眼前經(jīng)濟利益的驅使，時至今日，部分行業(yè)、部分對狹隘利益的維護和部分決策者的短期行為，以及全民生態(tài)、環(huán)保意識的淡薄等現(xiàn)狀仍令人憂慮。

4.公益林建設與林農(nóng)生活水平提高的矛盾。國家對重點公益林的區(qū)域布局政策及公益的補償政策不明確，讓一些既得利益者坐享其他成而未付出相應的代價。同時，也使一些地區(qū)在森林分類經(jīng)營區(qū)劃過程中埋下伏筆，以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外，處于山區(qū)、重點林區(qū)的公益林，還不能從根本上解決林農(nóng)的生計問題。生態(tài)公益林建設區(qū)大多為貧困山區(qū)，林農(nóng)對森林的依賴程度和期望值很高。林農(nóng)在能源、建房和自用材料等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源，經(jīng)濟來源在很大和度上也源于森林。政府若不能采取切實可行的調控手段對林農(nóng)及其利益從根本上給予必要的扶持和保護，公益林的建設與發(fā)展將很難得到較長期的保證。

二、實施森林分類經(jīng)營有關對策分析

實行森林分類經(jīng)營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經(jīng)營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進而促進我國國民經(jīng)濟和社會建設的全面的可持續(xù)發(fā)展。

1.盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法。建議國家林業(yè)局在詳細調研的基礎上，盡快出臺森林分類經(jīng)營政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償金管理辦法”等。各級地方政府根據(jù)國家有關森林分類經(jīng)營的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關政策，使森林分類經(jīng)營的管理和公益的補償。補助資金的使用與管理納入法制化軌道。除了國家要增加對公益林的投資源共享外，必須建立和健全森林生態(tài)公益林的補償制度。根據(jù)“誰受益，誰投入”的原則，生態(tài)公益林的服務對象明確的，由其受益者補償，服務對象不明的，由政府補償。征收的森林生態(tài)公益林補償資金主要用于公益林培育、經(jīng)營管理和新的公益林工程建設。

2.改進在分類經(jīng)營條件下對森林的經(jīng)營方式。根據(jù)生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的不同要求和特點，分別采用不同的管理和經(jīng)營方法，公益林建設以最大限度地發(fā)揮生態(tài)和社會效益為目標，應該根據(jù)不同的社會經(jīng)濟和自然條件，因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式，實行喬、灌、草結合，針、闊葉混交合理搭配，以充分發(fā)揮森林的各種生態(tài)功能。對于商品林建設，以追求最大的經(jīng)濟效益為目標，根據(jù)市場的需要，采用高投入、高產(chǎn)出、高效益的“三高”模式的集約化經(jīng)營。

3.幫助生態(tài)公益林區(qū)群眾實際困難。引導生態(tài)公益林區(qū)群眾在不破壞環(huán)境建設的條件下發(fā)展經(jīng)濟，解決林區(qū)群眾的實際困難，推廣節(jié)能技術，發(fā)展沼氣解決群眾燒柴問題，發(fā)展林下養(yǎng)殖、種植業(yè)，開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)，讓林農(nóng)增加收入，解決森林資源保護與森農(nóng)生活提高的矛盾。