白國(guó)興/黑龍江農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)

黑龍江墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究

白國(guó)興/黑龍江農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)

十八大以來(lái)，中央、省委相繼召開(kāi)了城鎮(zhèn)化會(huì)議，進(jìn)一步明確了新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提高發(fā)展質(zhì)量，以人為核心的城鎮(zhèn)化。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，事關(guān)黑龍江墾區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展大局。近年來(lái)黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，截至2013年底鎮(zhèn)化率已達(dá)85.7%。本文概述了黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，研究分析了目前墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，后續(xù)資金缺乏跟進(jìn)等問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策。

黑龍江墾區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；問(wèn)題；對(duì)策

一、黑龍江墾區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的不同之處，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益，與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)相輔相成。新型城鎮(zhèn)化不再是簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)人口比例的增加與規(guī)模的擴(kuò)張，而是更加注重產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等眾多方面的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無(wú)差別發(fā)展”。黑龍江墾區(qū)近年來(lái)始終把加快小城鎮(zhèn)建設(shè)作為帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施，特別2008年以來(lái)黑龍江墾區(qū)全面開(kāi)展“抓城”三年決戰(zhàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得了重大的突破，同時(shí)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展速度和規(guī)模不斷擴(kuò)大，小城鎮(zhèn)的功能與作用凸顯，城鎮(zhèn)化水平快速提升，成為全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的領(lǐng)跑者。

（一）城鎮(zhèn)化的人口水平

2013年末黑龍江墾區(qū)總?cè)丝?72.3萬(wàn)人，其中非農(nóng)業(yè)人口96.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口140.5萬(wàn)人。墾區(qū)113個(gè)農(nóng)場(chǎng)和5個(gè)管理局局直地區(qū)，共117個(gè)小城鎮(zhèn)中，城鎮(zhèn)人口規(guī)模在10000人以上的54個(gè)；5000-10000人的38個(gè)；2000-5000人的20個(gè)；2000人以下的5個(gè)，分別占?jí)▍^(qū)小城鎮(zhèn)的46%，33%，17%，4%。從墾區(qū)整體來(lái)看，農(nóng)業(yè)人口比例仍然較高，農(nóng)業(yè)人口比重超過(guò)50%的農(nóng)場(chǎng)達(dá)52個(gè)。

（二）城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施水平

圍繞“路、水、能、樹(shù)、住”五個(gè)方面大力開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2013年底，墾區(qū)自來(lái)水普及率、城鎮(zhèn)主次道路硬化率全部達(dá)到100%，人均綠地面積達(dá)42平方米，已建成公園107個(gè)，面積1041萬(wàn)平方米，文化休閑廣場(chǎng)219個(gè)，面積449萬(wàn)平方米，燃?xì)馄占奥蔬_(dá)78.6%，城鎮(zhèn)系統(tǒng)排水率達(dá)到100%，管理局局直、農(nóng)（牧）場(chǎng)城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了集中供熱。節(jié)水、節(jié)電、省地項(xiàng)目廣泛應(yīng)用。住房磚瓦化率達(dá)到100%，城鎮(zhèn)樓房化率達(dá)到78.2%，人均住房面積達(dá)到31.5平方米。墾區(qū)居民居住和生活環(huán)境發(fā)生了新變化、幸福指數(shù)出現(xiàn)了新提升，小城鎮(zhèn)已成為墾區(qū)居民的安居樂(lè)業(yè)之地。

（三）產(chǎn)業(yè)與就業(yè)發(fā)展水平

城鎮(zhèn)化助推了墾區(qū)的工業(yè)化。以小城鎮(zhèn)為載體，黑龍江墾區(qū)建設(shè)了4個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、1個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)和20個(gè)總局級(jí)工業(yè)園區(qū)，數(shù)百家分散的企業(yè)集聚到園區(qū)，人流、物流、資金流快速向城鎮(zhèn)集聚，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)集群發(fā)展。從近六年黑龍江墾區(qū)各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的變動(dòng)來(lái)看，墾區(qū)第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值所占比重的變動(dòng)趨勢(shì)總體上呈逐年下降態(tài)勢(shì)，由2008年的53.9%下降到2013年的47.0%；第二產(chǎn)業(yè)比重變動(dòng)簽好與第一產(chǎn)業(yè)的下降態(tài)勢(shì)形成反差，呈現(xiàn)逐年上升的態(tài)勢(shì)，由2008年的19.8%上升到2013年的25.8%；城鎮(zhèn)化推進(jìn)居民點(diǎn)向城鎮(zhèn)整體搬遷，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，就業(yè)人員在三次產(chǎn)業(yè)間的構(gòu)成比例從2008年的67.4:13.3: 19.3，轉(zhuǎn)變?yōu)?013年的57.1:16.6:26.3。

二、黑龍江墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化間缺乏互動(dòng)

工業(yè)化的發(fā)展可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，提高城鎮(zhèn)化率；反過(guò)來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展以要素的合理流動(dòng)、資源的優(yōu)化配置等方式，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的良性互動(dòng)。從這方面看，墾區(qū)的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化間互相促進(jìn)作用并不顯著，工業(yè)化明顯滯后于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化對(duì)工業(yè)化的拉動(dòng)作用也不夠明顯。到2013年底，墾區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到85.7%，比2008年的51.0%提高了34.7個(gè)百分點(diǎn)，而墾區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值比重由2008年的19.8%提高到2013年的25.8%,僅增加了6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理限制新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

近年來(lái)隨著墾區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于低層次發(fā)展的現(xiàn)狀依然存在。農(nóng)牧場(chǎng)小城鎮(zhèn)主要依托第一產(chǎn)業(yè)，具有較強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品初加工地和集散地型城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。趨同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得墾區(qū)小城鎮(zhèn)缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，難以形成群里力量。第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，二三產(chǎn)業(yè)尤其是三產(chǎn)發(fā)展緩慢，制約了墾區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，也影響了其輻射帶動(dòng)功能的發(fā)揮。2013年墾區(qū)二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值所占比重分別為25.8%和27.2%，比2008年增加6.0和0.9個(gè)百分點(diǎn)。

（三）布局分散，人口聚集緩慢

黑龍江墾區(qū)下轄9個(gè)分局、113個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)，分布在全省12個(gè)市74個(gè)縣（市、區(qū)），較為分散。目前看、人口集中的作用。從人口聚集看，到2013年末，墾區(qū)113個(gè)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)人口總數(shù)127.6萬(wàn)人，5個(gè)管理局中心城人口合計(jì)15.1萬(wàn)人。墾區(qū)城鄉(xiāng)一體跨越發(fā)展規(guī)劃提出“加快發(fā)展5個(gè)10萬(wàn)人口的農(nóng)墾中心城，50個(gè)1萬(wàn)人口以上的重點(diǎn)城鎮(zhèn)，50個(gè)5000人口以上的一般城鎮(zhèn)，500個(gè)左右1000人口以上的管理區(qū)”，數(shù)據(jù)表明目前墾區(qū)多數(shù)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模小，尚未起到產(chǎn)業(yè)積聚作用，距規(guī)劃水平仍有較大差距。

（四）特殊體制導(dǎo)致部分權(quán)限缺失

黑龍江墾區(qū)是政企合一的特殊組織，具有部分政府職能，但卻不是真正意義上的政府，不具有財(cái)政稅收權(quán)力。企業(yè)屬性使之履行納稅義務(wù)，政府屬性使之承擔(dān)內(nèi)部管理的社會(huì)職能。農(nóng)墾小城鎮(zhèn)并非國(guó)家建制鎮(zhèn)，作為企業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)，缺失財(cái)政稅收“造血”機(jī)能，農(nóng)墾不但要自籌配套資金建城、管城、興城，還要照章履行納稅人的義務(wù)，壓力和難度都很大。

三、黑龍江墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策

1.進(jìn)一步增加城鎮(zhèn)人口總量，提高人口素質(zhì)。應(yīng)進(jìn)一步增加城鎮(zhèn)人口總量，不斷提高人口素質(zhì)。加大對(duì)教育投入力度，為墾區(qū)培養(yǎng)更多高素質(zhì)人才，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自身發(fā)展能力提高對(duì)人才的吸引力，穩(wěn)定現(xiàn)有人口的基礎(chǔ)上，加快整體配套設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能，制定優(yōu)惠政策，以良好的居住條件、服務(wù)設(shè)施、創(chuàng)業(yè)環(huán)境吸納有志之士扎根墾區(qū)，吸引墾區(qū)外人口到墾區(qū)定居創(chuàng)業(yè)。

2.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過(guò)城鎮(zhèn)發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展完善城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化相互支撐。加快省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、省級(jí)工業(yè)園區(qū)和總局級(jí)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)向園區(qū)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。以小城鎮(zhèn)為載體大力發(fā)展商貿(mào)、物流、信息、保險(xiǎn)、擔(dān)保、社區(qū)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集，為增加就業(yè)崗位、促進(jìn)人口集聚、激發(fā)城市活力提供產(chǎn)業(yè)支撐。

3.因地制宜，協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，從本質(zhì)上講是構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新型生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此應(yīng)結(jié)合各管理局的資源稟賦，安排生產(chǎn)力布局。對(duì)于重點(diǎn)建設(shè)的5個(gè)管理局中心城，100個(gè)農(nóng)場(chǎng)小城鎮(zhèn)，立足挖掘其區(qū)位、資源、經(jīng)濟(jì)和文化優(yōu)勢(shì)，在突出特色、完善功能、提升品位上下功夫。