劉文超，周志強

(公安部道路交通安全研究中心，北京 100062)

駕駛人交通違法記分制度起源于20世紀70年代的聯(lián)邦德國，我國于1996年正式出臺第一部相關部門規(guī)章《機動車駕駛證管理辦法》，隨后又于1999年以公安部令第45號的形式發(fā)布了《機動車駕駛員交通違章記分辦法》，并最終于2004年隨著《道路交通安全法》的頒布，首次以法律形式對累積記分制度予以規(guī)定.45號令施行至今，累積記分制度適用的交通違法行為種類依次為74種(45號令)、51種(71號令)、47種(91號令)、38種(111號令)和52種(123號令)［1］，為規(guī)范駕駛人駕駛行為、保障道路交通安全和秩序暢通起到了積極而顯著的作用.然而，隨著近年來我國機動車和駕駛人保有量年均10%上的持續(xù)高增長，道路交通安全管理工作呈現(xiàn)多樣化、復雜化的發(fā)展趨勢，反思違法記分制度存在的問題有利于明確未來的改進方向，進而提升車、駕、管對道路交通安全的源頭管理效應.

1 存在問題

1.1 法理屬性有待進一步明確

根據(jù)道交法的規(guī)定，累積記分制度是對于交通違法行為在給予行政處罰以外的一種附加管理制度，不屬于行政處罰或行政強制措施的范疇，僅作為公安交管部門對駕駛人的教育管理手段.然而，記分制度下滿分扣留駕駛證強制教育考試、大中型客貨車駕駛證最高準駕資格降級注銷等管理措施，從實質上講相當于暫?；驈U止了被管理群體駕駛機動車的行政許可，可以說已經具備了暫扣、吊銷駕駛證等行政處罰的實施屬性［2］.

1.2 適用范圍和分值設置亟待完善

現(xiàn)行記分制度共有52項適用違法行為，其中部分情形對于交通安全和交通秩序的影響并不直接，而是屬于妨礙行政管理或未履行既定義務等性質，如“以隱瞞、欺騙手段補領機動車駕駛證”、“上道路行駛的機動車未按規(guī)定定期進行安全技術檢驗的”等行為，采用記分制度處理此類行為是否得當有待商榷.分值設置方面，111號令施行期間(2010年4月—2012年12月)，平均每起涉及記分的交通違法行為對應的記分分值為2.98分，123號令施行以來，這一數(shù)字上升為3.85分，增幅近30%.111號令施行期間，交通違法行為查處總量中6分以上(含6分)占4%左右，123號令施行以來，這一比例接近30%，分值調整對執(zhí)法實踐的影響可見一斑.

1.3 非現(xiàn)場記分買賣現(xiàn)象普遍

非現(xiàn)場記分是指通過俗稱“電子警察”的交通監(jiān)控設備記錄的交通違法行為給予當事人的記分，由于監(jiān)控圖像無法準確辨認違法行為人身份，且主動行政執(zhí)法行為的舉證責任應由行政執(zhí)法主體承擔，導致少數(shù)當事人對強制記分要求產生糾紛，有的甚至還訴諸法律，造成輿論壓力和不利局面.統(tǒng)計數(shù)字顯示，111號令施行期間，33個月內非現(xiàn)場違法記分平均落實率僅為35.72%;123號令施行以來，16個月內平均落實率上升至55.03%.可見從全國范圍看，仍有近半數(shù)的非現(xiàn)場交通違法記分并未落實到駕駛證上.

1.4 大中型客貨車駕駛人滿分降級執(zhí)行難度大

大中型客貨車駕駛人降級注銷作為滿分管理的另一重大舉措，在嚴抓營運車輛安全方面起到了顯著的作用，存在的問題在于記分累積口徑不合理、恢復駕駛資格成本過高2個方面［3］.降級注銷制度實際執(zhí)行過程中，不區(qū)分A、B類駕駛人產生違法記分時駕駛的車型，即便是同樣駕駛A、B類以外的機動車發(fā)生違法行為，記分累積并適用于12分降級注銷管理，這一管理思路有悖于公平、公正的基本原則.另一方面，滿分降級后恢復駕駛資格按照增駕情形處理，且增駕要求臨近若干周期內無滿分記錄，即一旦降級注銷，幾年內都不具備恢復駕駛資格的基本條件.考慮到一般吊銷駕駛證后重新申領的間隔期限為2年，降級注銷后恢復駕駛資格的間隔期限長達2～5年相對過重.

1.5 獎懲關聯(lián)機制尚未建立

由于機動車發(fā)展歷史較短等綜合因素影響，交通違法查處主要局限于公安交管部門的工作范疇，交通違法記分乃至買分賣分等欺詐行為對當事人的關聯(lián)影響十分有限，降低了交通違法記分制度對駕駛人群體的震懾力和導向性.另一方面，現(xiàn)行管理模式對遵紀守法的獎勵機制薄弱，也不利于引導駕駛人自覺規(guī)范駕駛行為，養(yǎng)成安全文明的出行意識.

2 國外及我國香港地區(qū)的經驗

2.1 “無始無終”的動態(tài)記分周期設置

香港將記分周期定義為“任意2年內記分達到15分將被暫停駕駛資格”，即動態(tài)記分周期設置.這一理念對我國的借鑒意義在于，由于記分周期為“任意”一段時間(如任意12個月)，則不再有周期開始日期和結束日期，相應的，也就不再有周期將盡記分未滿的情況存在.具體的，對于任一駕駛人而言，任意時間發(fā)生的違法記分不但對過去12個月存在累積記分的作用，還可能對未來12個月產生累積記分的影響，出賣記分的風險將顯著增大.

2.2 分值設置注重量化處罰和差異性原則

國外精細化的記分分值設置主要體現(xiàn)在3個方面:對于可量化的違法行為設置量化分值，如日本按照超速幅度，每10 km/h設置一個分值，超速越多記分越高;配合重點管控需要，如澳大利亞新南威爾士州規(guī)定，節(jié)假日期間發(fā)生超速、未使用安全帶或頭盔者，予以雙倍記分［4］;針對實習駕駛人實行差異化的判定標準，如加拿大安大略省規(guī)定，在實習期的駕駛人血液酒精含量超過0即視為酒駕行為，即酒駕零容忍.

2.3 滿分處罰以暫停駕駛資格為主

在歐美等發(fā)達國家，限制駕駛資格對于公民的生活便利影響顯著，視違法行為危害程度和主觀惡意程度設定駕駛資格的暫停期限，體現(xiàn)了量化處罰思想.英國一般通過交通法庭裁定違法駕駛人駕駛資格暫停的期限，裁決依據(jù)以交通安全法律為基準，還要考慮駕駛人發(fā)生違法行為的主觀惡意程度和客觀危害性［5］.值得一提的是，對于重復發(fā)生同一交通違法行為的，累犯處以的暫停期限顯著增加、職業(yè)駕駛人的處罰力度更大，暫停期限更長.

2.4 注重經濟制約等關聯(lián)機制作用

歐美地區(qū)機動車普及程度較高，車險費率與駕駛人安全駕駛記錄緊密關聯(lián).由于駕駛人對車險依賴性強且保費較高，因此一旦費率上浮對駕駛人的影響非常直接.英國規(guī)定交通違法行為納入個人安全駕駛記錄，且保存年限(4年或11年)遠高于記分周期(3年).加拿大不列顛哥倫比亞省則要求申報車險時注明“主要駕駛人”，一旦出險涉及的駕駛人與申報的主要駕駛人不符，將顯著影響理賠額度.歐美等國長期以來形成的“不借車”文化，從客觀上壓縮了非現(xiàn)場記分代人受過的存在空間.

3 對策建議

3.1 “兩段式”的法理屬性定義

將交通違法記分制度定義為“兩段式”的法理屬性:違法記分管理屬于“道路交通安全違法行為的綜合評價方法和行政執(zhí)法依據(jù)”，相關處理措施屬于“根據(jù)違法記分依法作出的行政執(zhí)法管理手段”.前者屬于交通違法行為綜合影響的評價方法，其設置和調整主要依據(jù)違法事實的客觀危害程度和主觀惡意性，核心意義在于將不同違法行為通過相同的評判標準轉化為量化評價結果(記分)，并作為歷史記錄用于比較、考核以及行政執(zhí)法的依據(jù);后者則不再局限于交通違法記分制度的范疇，而是廣義的交通安全管理行政執(zhí)法措施(包括行政強制措施、行政處罰等)，具體措施的法理屬性依據(jù)交管實際而定，即違法記分只作為行政執(zhí)法的事實依據(jù)，并不影響執(zhí)法手段的屬性定位.

3.2 明確適用范疇，細化分值設置

交通違法記分制度的應用初衷在于保障交通安全和維護交通秩序，因此記分適用范疇應嚴格圍繞這兩大目的展開.簡化記分行為屬性有利于提升記分制度的均質性和可比性，加強累積記分懲處措施的科學性和合理性.具體是將與危害交通安全和影響通行秩序沒有直接關系的交通違法行為(如“以隱瞞、欺騙手段補領機動車駕駛證”等)調整為暫扣、吊銷或撤銷駕駛證等行政處罰措施管理.

交通違法記分分值設置直接影響累積記分的平均速率，分值設置應考慮到違法行為的基本屬性、關聯(lián)影響以及實質危害，充分發(fā)揮交通違法行為查處的導向性作用.具體是設置基礎分值與附加分值的累加記分機制，同一違法行為基礎分值一致，附加分值根據(jù)車輛類型、道路類型、事故情況等關聯(lián)情形分別設定，累加得分為最終記分分值.

3.3 設置動態(tài)滿分判定標準，擠壓買分賣分空間

非現(xiàn)場買賣記分的本質原因在于多數(shù)交通監(jiān)控資料無法準確辨認交通違法行為人的面貌體征，無法直接依據(jù)監(jiān)控資料對其進行處理，一旦出現(xiàn)冒名頂替的情況，在難以進行深入調查的前提下只能予以處理.考慮到全面升級交通監(jiān)控設備性能指標的可行性較差，目前應著力于擠壓買分賣分空間，通過提高其操作成本緩解這一亂象.具體的，是將現(xiàn)行滿分判定標準調整為動態(tài)形式，即“任意連續(xù)12個月內記滿12分”，調整后駕駛人任意日期產生的記分將對包含該日期在內的任意連續(xù)12個月內的其他記分具有累積效應，對未來的影響最長可到1年.動態(tài)滿分判定標準不再有周期“起止日期”的概念，也就不存在周期將盡記分未滿的出讓空間.

3.4 明確滿分降級適用情形，設置降級可恢復機制

大中型客貨車駕駛人滿分降級注銷管理直接影響該群體的生存空間，由于年齡、文化水平等原因，營運駕駛人一旦失去客貨車駕駛證就相當于完全失業(yè)，因此執(zhí)行難度較大.建議在123號令的基礎上發(fā)布滿分降級實施細則，適用于降級注銷管理的分值累積只計算駕駛大中型客貨車產生的違法記分，駕駛其他車輛產生的記分正常處理，但不再納入滿分降級注銷范疇.另一方面，設置滿分降級可恢復機制，區(qū)分大中型客貨車駕駛資格增駕與滿分降級恢復，降低降級后恢復的年限間隔要求，可參照吊銷駕駛證的情形設置2年的間隔年限.

3.5 落實車險費率關聯(lián)浮動機制，推進誠信體系考核管理辦法

交通違法記分制度對違法行為人的管控機制還應包含車險費率、誠信考核、風險評定等綜合性因素，通過影響駕駛人自身或從屬單位的社會事務來加強管控力度:一是依據(jù)《機動車交通事故責任強制保險條例》(國務院令第462號)關于交通違法行為影響車險費率的規(guī)定，選取有條件的地市試點推行記分關聯(lián)車險的管理辦法［6］.二是商業(yè)保險、銀行等相關部門推進駕駛人征信體系建設與制定工作，將交通違法記分納入考評指標，并將買分賣分行為記入個人嚴重失信記錄.三是建立基于交通違法和事故情況的駕駛人終身跟蹤評價機制，周期性開展風險等級評定，按照“低風險”、“中風險”、“高風險”3種等級通報相關部門參考，或將評定結果在互聯(lián)網交通安全綜合服務平臺定期公布.

4 結論

梳理我國交通違法記分管理制度在設計和執(zhí)行層面存在的問題，學習借鑒發(fā)達國家交通違法記分應用模式和先進經驗，對改善我國道路交通安全管理工作十分必要.本文通過分析記分管理適用范疇和分值設置、非現(xiàn)場記分認定、非法買賣記分、滿分注銷降級以及關聯(lián)獎懲機制5個方面的問題及其成因，借鑒加拿大、澳大利亞、英國、中國香港等國家和地區(qū)的相關經驗做法，提出了動態(tài)滿分判定標準、累加分值設置、滿分注銷恢復程序、車險費率關聯(lián)機制以及記分情形適用范疇和滿分降級計算口徑調整等對策建議，以期從累積記分的均質性、責任義務的關聯(lián)性、周期計算的公平性等方面完善現(xiàn)行記分管理制度，為各級公安機關交通管理部門加強駕駛人安全管理提供參考.

［1］李江平，李曉東.車輛和駕駛人管理概論［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2012.

［2］林為眾.當前機動車駕駛人記分制度問題與對策探討［J］.福建警察學院學報，2008(4):37-44.

［3］李蕊，王建懿.“機動車駕駛許可降級”規(guī)定的法律分析［J］.中國人民公安大學學報:自然科學版，2014(1):64-67.

［4］Roads＆ Maritime Services of NSW government.Demerit points［M］.New South Wales of Australia:RMS，2013.

［5］DVLA ofU.K.Transportation Department.Driver Licensing Information［M］.Swansea of U.K.:Customer Service Excellence，2011.

［6］一凡.上海交強險費率與交通違法掛鉤［J］.交通與運輸，2008(5):73.