夏益國(guó)，孫 群，劉艷華，盛新新

（安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，安徽馬鞍山243032）

1 美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的構(gòu)成和特點(diǎn)

美國(guó)是世界上率先對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施保護(hù)的國(guó)家[1]。習(xí)慣上，美國(guó)農(nóng)業(yè)界把聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)支持政策統(tǒng)稱為“美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)（the US federal farm safety net）”。狹義的美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)是由國(guó)會(huì)授權(quán)的聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助計(jì)劃構(gòu)成的，旨在確保農(nóng)民種田有利可圖，確保美國(guó)農(nóng)業(yè)能夠維持安全、牢固和足夠的糧食供給能力，保障美國(guó)國(guó)家糧食安全的政策體系。廣義的美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)泛指一切支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施總和，不僅包括狹義的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)，還包括諸如農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科技與推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)保和農(nóng)業(yè)貿(mào)易等一系列農(nóng)業(yè)支持政策的總和[2]。

1.1 美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的構(gòu)成

當(dāng)前，狹義的美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)主要由美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃（federal farm commodity program）、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃（farm risk management program）和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助計(jì)劃 (farm disaster assistance program)三部分組成：

（1）聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃。聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃主要由直接補(bǔ)貼（direct payments,DP）、營(yíng)銷援助貸款計(jì)劃(marketing assistance loan program)、反周期支付計(jì)劃（counter-cyclical payments,CCP)和平均作物收益選擇（average crop revenue election,ACRE）構(gòu)成(CCP和ACRE二者只能選一)。聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃主要以收入和價(jià)格支持為主。

（2）農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃以聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃（federal crop insurance program）為核心，以非可保農(nóng)作物災(zāi)害救助計(jì)劃（uninsured crop assistance program，UAP）為補(bǔ)充。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃源于《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的一項(xiàng)配套法律《美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，目的在于通過(guò)為生產(chǎn)者提供風(fēng)險(xiǎn)保障，轉(zhuǎn)移農(nóng)民的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)1980年、1994年和2000年三次重大改革，目前聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)已經(jīng)成為美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)核心政策工具，承保的風(fēng)險(xiǎn)從生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)展至市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)[2]。非可保農(nóng)作物災(zāi)害救助計(jì)劃為聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)未覆蓋的農(nóng)作物提供災(zāi)害損失救助。

（3）農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助計(jì)劃?！?973年農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》設(shè)立農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助計(jì)劃。該計(jì)劃規(guī)定，基本農(nóng)作物生產(chǎn)者，包括小麥、玉米、棉花、水稻、大豆等，因?yàn)?zāi)造成產(chǎn)量損失達(dá)33%以上，政府給予一定現(xiàn)金救助以使其盡快恢復(fù)生產(chǎn)?！?977年食品和農(nóng)業(yè)法》把小麥和飼料糧因?yàn)?zāi)減產(chǎn)補(bǔ)償起點(diǎn)提高到產(chǎn)量損失達(dá)40%以上，但水稻和棉花因?yàn)?zāi)減產(chǎn)補(bǔ)償起點(diǎn)下降到產(chǎn)量損失達(dá)25%以上。鑒于聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)一直沒(méi)有能夠替代災(zāi)害救助計(jì)劃，《2008年農(nóng)業(yè)法案》提出把災(zāi)害救助計(jì)劃作為聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的補(bǔ)充項(xiàng)目（supplementaldisasterassistance），建立了以補(bǔ)充收入救助支付計(jì)劃（supplemental revenue assistance payments program）為核心的補(bǔ)充災(zāi)害救助計(jì)劃。

1.2 美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的特點(diǎn)

（1）嚴(yán)密的政策體系。美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)為美國(guó)農(nóng)業(yè)編織了一道嚴(yán)密的保護(hù)網(wǎng)：聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃為美國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品（共計(jì)28種農(nóng)作物）生產(chǎn)提供價(jià)格和收入支持，以解決主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格和收入風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目為100多種農(nóng)產(chǎn)品提供產(chǎn)量或收入風(fēng)險(xiǎn)保障；非可保農(nóng)作物災(zāi)害救助計(jì)劃為暫未列入聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)產(chǎn)品提供損失保護(hù)。補(bǔ)充性災(zāi)害救助計(jì)劃為上述農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃和聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)沒(méi)有提供保障的與氣候相關(guān)的損失提供保障；這些政策交互作用，構(gòu)成體系嚴(yán)密的農(nóng)業(yè)支持政策體系。

（2）強(qiáng)大的政策合力。美國(guó)農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助等政策經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期調(diào)整，他們之間相互聯(lián)系、相互配合，形成農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)強(qiáng)大的政策合力。例如，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)揉合：聯(lián)邦農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃集農(nóng)業(yè)信貸、價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼于一身，通過(guò)規(guī)定主要農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，即貸款率，向農(nóng)場(chǎng)主發(fā)放以未來(lái)收成為抵押的農(nóng)業(yè)信貸支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品收獲后如果市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，則農(nóng)場(chǎng)主在市場(chǎng)上以市價(jià)出售農(nóng)產(chǎn)品并償還貸款，差價(jià)部分相當(dāng)于對(duì)農(nóng)民提供的補(bǔ)貼，高保障的聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)可以確保農(nóng)民即使遭遇到重大災(zāi)害的情形下也不至于因?yàn)槭敻赌芰Χ飘a(chǎn)，可以有效地保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的貸款安全，其政策設(shè)計(jì)之精巧，令人嘆為觀止。

（3）適度的政策成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003至2012財(cái)政年度，美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的平均年度支出為165.4億美元，從最低的2010年支出126.11億美元到最高的2005年支出243.27億美元不等（表1）。根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（congressional budget office,CBO）2010年8月預(yù)測(cè)，如果維持目前的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)政策，則2011至2020財(cái)政年度年均需要支出148億美元，略低于此前年均支出165.4億美元，主要是預(yù)測(cè)此間農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格上升使得與價(jià)格相關(guān)的補(bǔ)貼下降，如反周期支付。農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)支出約占年度農(nóng)業(yè)預(yù)算的15%，是農(nóng)業(yè)預(yù)算中僅次于補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃 (supplemental nutrition assistance program,SNAP，約占農(nóng)業(yè)預(yù)算的80%)的第二大支出，但成本總體適度。

表1 2003~2012年美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)實(shí)際支出（單位：億美元）

（4）最優(yōu)的政策效果。強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)為美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮立下汗馬功勞，與近年來(lái)美國(guó)緊張的預(yù)算形勢(shì)和全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力形成鮮明對(duì)比的是美國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)取得巨大的成功，成為經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)的亮點(diǎn)，是把美國(guó)帶出經(jīng)濟(jì)衰退的重要力量，以致于美國(guó)國(guó)內(nèi)有一個(gè)說(shuō)法：美國(guó)農(nóng)民成就了美國(guó)增長(zhǎng) (america’s farmers grow america)[3]；農(nóng)戶收入持續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)戶平均家庭總收入與美國(guó)平均家庭總收入的比達(dá)到1.25∶1，一改以往農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、增產(chǎn)不增收的局面（表2）。農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀況持續(xù)向好，農(nóng)場(chǎng)資產(chǎn)負(fù)債率降至歷史最低水平，近年來(lái)一直在10%左右；農(nóng)場(chǎng)現(xiàn)金總收入在2013年達(dá)到歷史最高點(diǎn)4460億美元，凈總收入也一直處于高位[4]；美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，出口持續(xù)增長(zhǎng)，2012年，出口總值和貿(mào)易順差分別達(dá)創(chuàng)記錄的1412.7億美元和383.6億美元，出口額與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例一路攀升，近年來(lái)一直超過(guò)30%[5]。當(dāng)然這一切也與近年來(lái)國(guó)際市場(chǎng)需求旺盛，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲有關(guān)。

表2 2006～2011年美國(guó)農(nóng)戶家庭平均收入與全美家庭平均收入對(duì)比

2 中國(guó)建構(gòu)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的實(shí)踐

2.1 建構(gòu)中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的必要性

（1）解決中國(guó)糧食安全問(wèn)題需要農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?。中國(guó)人多地少水少，除人力資源相對(duì)豐富外，各種農(nóng)業(yè)資源相對(duì)不足，解決吃飯問(wèn)題是歷代政府首要的政治任務(wù)，當(dāng)今概莫能外。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言，糧食安全始終是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。盡管在消耗了大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策資源后，我國(guó)糧食供給才大致取得“緊張平衡、強(qiáng)制平衡和脆弱平衡”，但糧食對(duì)外依存度逐年上升卻是不爭(zhēng)的事實(shí)：中國(guó)2012年的糧食進(jìn)口總量7236萬(wàn)t，已相當(dāng)于中國(guó)當(dāng)年糧食產(chǎn)量的12.2%，占當(dāng)年中國(guó)獲得糧食總量的比例高達(dá)近11%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破95%的糧食自給保障線，我國(guó)糧食安全形勢(shì)嚴(yán)峻[6]。

毫無(wú)疑問(wèn)，解決13億中國(guó)人吃飯問(wèn)題主要還得靠自己。在目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的多種沖擊下，以傳統(tǒng)分散小農(nóng)模式種田的農(nóng)民比較利益低下，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)，戶均幾畝田地的農(nóng)民一年種田收入甚至不抵一月務(wù)工收入，各種生產(chǎn)要素向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不可避免，出現(xiàn)農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化和農(nóng)民老年化、兼職化現(xiàn)象[7]。在市場(chǎng)化下背景下，解決糧食安全的思路仍要依靠市場(chǎng)。首先要解決有人愿意種田問(wèn)題，其本質(zhì)是種田收入問(wèn)題；合理的種糧效益，是確保糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵[8]。只要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可獲取不低于第二、三產(chǎn)業(yè)的報(bào)酬率，就能夠保證有足夠資源流向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在背景下，大批富余農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)將會(huì)長(zhǎng)期存在，這在短期內(nèi)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和國(guó)家糧食安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，但也為我國(guó)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；l(fā)展提供了難得的機(jī)遇。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)業(yè)真正成為高效益產(chǎn)業(yè)，從而吸引高素質(zhì)人才和資金扎根農(nóng)村，農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題的根本方法[9]。

（2）農(nóng)業(yè)規(guī)?；枰r(nóng)業(yè)安全網(wǎng)支持。我國(guó)目前處于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期。與過(guò)去傳統(tǒng)小農(nóng)為主不同的是，當(dāng)前種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體廣泛涌現(xiàn)，逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍。據(jù)安徽農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，近年來(lái)全省土地流轉(zhuǎn)面積以年均約26%的速度增長(zhǎng)，其中八成以上為規(guī)模經(jīng)營(yíng)，種糧大戶單產(chǎn)比分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶平均高出375kg/hm2以上[10]。

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)具有高投入、高成本和高風(fēng)險(xiǎn)的特征。這些特征加上農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)規(guī)?；枰咧С?。規(guī)?；r(nóng)業(yè)需要更多更好的基礎(chǔ)設(shè)施，需要購(gòu)置更多的固定資產(chǎn)，前期投入較高，在目前的農(nóng)業(yè)支持政策框架下，農(nóng)業(yè)信貸難以獲取。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格、勞動(dòng)力價(jià)格、能源價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)超糧價(jià)上漲速度，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)高成本風(fēng)險(xiǎn)突顯，阻礙了種糧收益提高，使得規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體“非糧化、非農(nóng)化”趨勢(shì)明顯[11]。

規(guī)?；?jīng)營(yíng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)?；?、集中化。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，各種自然災(zāi)害一直是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的天敵，特別是近年來(lái)全球氣候異常，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和造成的損失越來(lái)越嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性還表現(xiàn)在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)上。由于農(nóng)產(chǎn)品供給周期長(zhǎng)，而需求的收入和價(jià)格彈性均很低，使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格極易產(chǎn)生暴漲暴跌的行情，陷入“種多了傷農(nóng)，種少了傷民”的怪圈。

在“市場(chǎng)失靈”的條件下，要解決農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)“高投入、高成本和高風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)生的問(wèn)題，政府的政策支持至關(guān)重要，根本方法是建立相互協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)政策支持體系，為農(nóng)業(yè)建構(gòu)安全網(wǎng)，解決規(guī)?；Z食生產(chǎn)者資金獲取難、種田成本高、風(fēng)險(xiǎn)高等突出問(wèn)題。

2.2 中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的探索

雖然我國(guó)從官方到學(xué)術(shù)界至今還沒(méi)有提出中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)概念，但自本世紀(jì)初開(kāi)始，中國(guó)政府著手實(shí)施了一系列農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策：2002年開(kāi)始試點(diǎn)種糧補(bǔ)貼，目前有直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼四種補(bǔ)貼；2004年實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅；2007年試點(diǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。目前初步建立了以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格支持為主體的農(nóng)業(yè)支持政策體系，盡管支持政策還不夠完整，政策自身存在較多問(wèn)題，政策之間協(xié)調(diào)性還較差，但中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的雛形已經(jīng)初現(xiàn)。

3 建構(gòu)中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策建議

3.1 以保障國(guó)家糧食安全為根本政策目標(biāo)

中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策目標(biāo)是什么？以往官方對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)的表述顯現(xiàn)多樣性，比如：為了提高農(nóng)民的收入；為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性；為了保障國(guó)家糧食安全，等等，不一而足，這可能與每種支持政策有特定目標(biāo)相關(guān)。但從世界各國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的目標(biāo)來(lái)看，其核心目標(biāo)不外乎是保障農(nóng)民收入和維護(hù)國(guó)家糧食安全。例如美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策目標(biāo)表述為“旨在確保美國(guó)農(nóng)業(yè)能夠維持安全、牢固和足夠的糧食供給能力”[2]，由此可見(jiàn)，美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的政策目標(biāo)是保障美國(guó)國(guó)家糧食安全。但美國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)把保障農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)根本政策目標(biāo)的中間政策目標(biāo)，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)民收入增加的中間目標(biāo)達(dá)到根本政策目標(biāo)；這是因?yàn)槊绹?guó)農(nóng)業(yè)資源豐富，農(nóng)業(yè)的主要矛盾是長(zhǎng)期生產(chǎn)過(guò)剩，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉，農(nóng)民收入增加緩慢。因此，只要保障農(nóng)民收入，就能夠保障美國(guó)國(guó)家糧食安全。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾是農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食供給能力不足，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，這種矛盾或?qū)⒓觿?；因此我?guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的首要的、根本的政策目標(biāo)應(yīng)為保障農(nóng)產(chǎn)品的供給，維護(hù)國(guó)家糧食安全；農(nóng)民收入目標(biāo)只能作為中間政策目標(biāo)，在二者發(fā)生沖突時(shí)，要以國(guó)家糧食安全作為根本目標(biāo)，這是由我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定的。我國(guó)有2億多小規(guī)模農(nóng)戶，近7億農(nóng)村人口，人地關(guān)系長(zhǎng)期緊張，從根本上說(shuō)，增加農(nóng)民收入只能依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；I(yè)化和城鎮(zhèn)化，依靠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[12]；把7億農(nóng)民的增收目標(biāo)作為農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)是農(nóng)業(yè)支持政策不能承擔(dān)之重，也是政府財(cái)力難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[13]。

3.2 以農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體為政策對(duì)象

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)支持政策是基于小農(nóng)模式為背景制定的，盡管在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性方面發(fā)揮了重要作用，但也存在不少問(wèn)題。例如，面向數(shù)以億計(jì)的小農(nóng)戶，政策實(shí)施成本之高[14]、道德風(fēng)險(xiǎn)之嚴(yán)重，消耗了大量寶貴的政策資源[15-19]；另外，傳統(tǒng)小農(nóng)模式下絕大部分農(nóng)民種田是為了自給自足，而不是商品生產(chǎn)，致使小農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策需求不高，反映不敏感，致使農(nóng)業(yè)支持政策效果不佳[20]。相反，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體的種植規(guī)模較大，對(duì)保障國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)大，更重要的是，他們對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策需求強(qiáng)烈、反映靈敏；有限的農(nóng)業(yè)政策資源應(yīng)優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體。這一方面可以節(jié)約政策實(shí)施成本、提高政策的針對(duì)性，解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策對(duì)象不明問(wèn)題，另一方面也可以提高政策的有效性，更好地實(shí)現(xiàn)保障我國(guó)糧食安全的政策目標(biāo)。

3.3 以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)最重要、最基礎(chǔ)組成部分。說(shuō)它最重要是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)是一種市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，可以充分利用政府保費(fèi)補(bǔ)貼帶動(dòng)作用形成農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化的社會(huì)分?jǐn)偱c互助機(jī)制，有助于農(nóng)民培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)成本意識(shí)，同時(shí)也能減輕政府財(cái)政壓力；說(shuō)它最基礎(chǔ)部分是因?yàn)楸ｋU(xiǎn)的基本功能是損失補(bǔ)償功能，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以保障由于災(zāi)害、甚至市場(chǎng)波動(dòng)而致的損失，保障農(nóng)民基本的再生產(chǎn)能力。

目前，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于試點(diǎn)階段。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不高、保障水平低、保險(xiǎn)產(chǎn)品單一，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民尤其是規(guī)?；a(chǎn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的要求，與擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)重任的要求相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)務(wù)之急是提高對(duì)規(guī)模化農(nóng)戶的保障水平，解決規(guī)?；r(nóng)戶因?yàn)楸Ｕ纤教投鵁o(wú)法轉(zhuǎn)移生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；保費(fèi)補(bǔ)貼也應(yīng)向其傾斜。創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品，引入農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，讓政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正成為中國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的基石。

3.4 改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)下，近年來(lái)我國(guó)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升；不過(guò)實(shí)施多年之后，補(bǔ)貼政策的效果正在遞減。如補(bǔ)貼的數(shù)量總體偏低，遠(yuǎn)趕不上種糧成本上升；補(bǔ)貼分配普惠制，有吃大鍋飯趨勢(shì)[10]。絕大部分補(bǔ)貼給了土地的家庭承包者，而不是實(shí)際種植者[21]。另外，如果直接向土地承包者發(fā)放直接補(bǔ)貼，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)格和租金的上升，間接剝奪了種糧者收益[22]。

對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，一方面繼續(xù)加大支持力度，發(fā)揮其對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)決策的激勵(lì)和收入轉(zhuǎn)移的雙重效應(yīng)；另一方面改革補(bǔ)貼發(fā)放模式?？紤]到制度演變中的路徑依賴，取消實(shí)施多年的普惠制補(bǔ)貼阻力巨大，且易引發(fā)農(nóng)民對(duì)政策變化的預(yù)期；保留普惠制補(bǔ)貼，對(duì)于增量補(bǔ)貼部分，通過(guò)直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼與生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼分配給規(guī)?；Z食生產(chǎn)主體，實(shí)施產(chǎn)量（或種植面積）掛鉤補(bǔ)貼，使補(bǔ)貼真正落到糧食生產(chǎn)者手中。一句話，今后增量補(bǔ)貼要向規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體傾斜。

3.5 建立差價(jià)補(bǔ)貼為主體的價(jià)格支持政策

價(jià)格支持也面臨困境。近年來(lái)，因農(nóng)資價(jià)格和人工成本快速上漲導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本大幅增加，而糧價(jià)提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度，導(dǎo)致種糧比較效益持續(xù)下降，耕地撂荒和非糧化現(xiàn)象、糧食生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化趨勢(shì)日益突出；但如果繼續(xù)提高糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，又將面臨市場(chǎng)扭曲加重、進(jìn)口壓力加大、WTO規(guī)則約束加強(qiáng)等突出問(wèn)題[23]。因此，最低收購(gòu)價(jià)政策運(yùn)用空間有限。自2004年實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)以來(lái)，水稻、小麥、玉米等農(nóng)作物最低收購(gòu)價(jià)提高幅度較大：以小麥為例，自2008年至2013年小麥最低收購(gòu)價(jià)5年累計(jì)漲幅達(dá)63%，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)小麥價(jià)格已高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，由于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低，使得國(guó)產(chǎn)小麥?zhǔn)艿竭M(jìn)口小麥的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力[24]；其它農(nóng)產(chǎn)品如棉花、水稻也存在類似問(wèn)題。

差價(jià)補(bǔ)貼（deficiency subsidy）的核心是政府根據(jù)種糧成本制定各種農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格（target price），當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼。差價(jià)補(bǔ)貼既有價(jià)格支持特征，又有直接補(bǔ)貼性質(zhì)，是美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃中較長(zhǎng)期使用的一種補(bǔ)貼工具；實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制扭曲作用較??；不過(guò)，差價(jià)補(bǔ)貼仍屬“黃箱”政策范疇，受WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則規(guī)制；也存在政策實(shí)施成本問(wèn)題。

差價(jià)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)應(yīng)突出重點(diǎn)：差價(jià)補(bǔ)貼對(duì)象主要為規(guī)?；Z食生產(chǎn)主體，因?yàn)閷?duì)自給為主的小農(nóng)而言，市場(chǎng)價(jià)格漲跌對(duì)其影響小。這樣既可避免目前我國(guó)直接補(bǔ)貼中絕大部分補(bǔ)貼給了土地的家庭承包者，而不是實(shí)際種植者，造成補(bǔ)貼的激勵(lì)功能下降，又能減少差價(jià)補(bǔ)貼實(shí)施帶來(lái)的巨大工作量，有利于對(duì)差價(jià)補(bǔ)貼實(shí)施監(jiān)管。

3.6 建立政策性農(nóng)業(yè)信貸支持政策

在傳統(tǒng)小農(nóng)模式下，由于農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸需求很小，大部分農(nóng)戶對(duì)正規(guī)和非正規(guī)信貸需求均以消費(fèi)性為主[25]，農(nóng)業(yè)貸款的增長(zhǎng)并沒(méi)有成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)民收入水平提高的相關(guān)資源要素[26]，這可能是我國(guó)至今還沒(méi)有建立政策性農(nóng)業(yè)信貸支持政策的原因。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)趨勢(shì)勢(shì)不可擋；而農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)具有高投入特點(diǎn)，屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)信貸支持是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)不可或缺的支持條件；但到目前為止，我國(guó)農(nóng)業(yè)貸款，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)貸款難問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有解決，影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變[27]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難的原因一方面是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程高風(fēng)險(xiǎn)性，而規(guī)?；a(chǎn)土地基本上是承租取得的，難以開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款，而農(nóng)戶本身又缺乏可供抵押的資產(chǎn)；另一方面，農(nóng)村涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)向商業(yè)化、股份化發(fā)展，以盈利為目標(biāo)，把更多的貸款投向非農(nóng)領(lǐng)域。

為適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸的正常獲取機(jī)制應(yīng)提上議程。一是建立政策性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款政策。改革農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能，把其主要職能由為糧食收購(gòu)融資轉(zhuǎn)變到為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食收購(gòu)融資并行。二是進(jìn)行制度創(chuàng)新，允許從事政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司向規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，增加農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)信貸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；而保險(xiǎn)公司可以利用其從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所產(chǎn)生的信息優(yōu)勢(shì)，降低交易成本，增加保險(xiǎn)公司資金使用渠道，實(shí)現(xiàn)多方互補(bǔ)共贏。

3.7 整飭農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣體系

在我國(guó)未來(lái)土地和水資源約束日益趨緊的條件下，科技支持是實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的重要技術(shù)保障，也是未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的重要組成部分。在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式下，小農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)科技缺乏需求，加之政府重視不夠，投入不足，各級(jí)農(nóng)技推廣部門普遍存在人員老化、素質(zhì)有待提升、工作經(jīng)費(fèi)難以保障、農(nóng)技推廣效果差強(qiáng)人意等問(wèn)題；在未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)走向規(guī)?；?、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣需求將大大提升，整飭各級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣體系，找準(zhǔn)定位，創(chuàng)新組織活力，支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

3.8 提高農(nóng)業(yè)支持政策的協(xié)調(diào)性

只有相互協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)支持政策才能形成網(wǎng)狀的政策體系、強(qiáng)大的政策合力和最優(yōu)的政策效果，才能形成名符其實(shí)的安全網(wǎng)。提升支持政策協(xié)調(diào)性的基本思路是：建立主要糧食品種的“目標(biāo)價(jià)格”，取代現(xiàn)行最低收購(gòu)價(jià)政策，以解決現(xiàn)行糧食最低收購(gòu)價(jià)對(duì)糧價(jià)形成的扭曲；建立“目標(biāo)價(jià)格”為貸款率的政策性農(nóng)業(yè)貸款抵押機(jī)制。建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策性農(nóng)業(yè)信貸保證機(jī)制，降低信貸風(fēng)險(xiǎn)；允許政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)向規(guī)模化糧食生產(chǎn)主體發(fā)放糧食生產(chǎn)貸款，促進(jìn)信貸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。建立政策性農(nóng)業(yè)信貸和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、推廣的支持保障機(jī)制。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在遵守國(guó)際規(guī)則的條件下，注意由“黃箱政策”向“綠箱政策”轉(zhuǎn)變，加大對(duì)“綠箱政策”的支持力度；提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)中的地位和作用，未來(lái)農(nóng)業(yè)價(jià)格支持和收入支持主要依靠政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)[2]。

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