王全作

(煙臺海事局，山東煙臺264000)

職能轉變后的水上交通安全管理與服務模式初探*

王全作

(煙臺海事局，山東煙臺264000)

轉變政府職能建設服務型政府已是大勢所趨、當務之急。對照新階段、新形勢下進一步轉變政府職能建設服務型政府的要求，水上安全管理與服務還存在理念比較模糊、職能轉變不夠、管理方式落后等問題。對此，文章提出應建立服務為導向的管理與服務思維方式、實行現(xiàn)代化安全管理與服務新方式、建立高效的管理與服務保障新機制。

職能轉變；水上交通；安全管理與服務

黨的十八大明確提出：堅持政府職能轉變，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。《國務院機構改革和職能轉變方案》強調“政府職能轉變是深化行政體制改革的核心”，并進行了大部制改革，將五龍治水改為二龍治水，大幅減少了審批項目，就地方政府的職能轉變工作進行了部署。交通運輸部完成了海事部門的轉公和“三定”工作，其他司局的職能轉變同步推進，減少了審批和收費項目，下放了部分審批權限，取得了很大成效。但是也應看到，對轉變政府職能建設服務型政府還存在模糊認識，對轉變職能后如何實施水上交通安全管理、提供怎樣的公共服務、怎樣正確處理管理與服務的關系等還需深入研究探討。

一、轉變政府職能建設服務型政府理論與實踐

（一）轉變政府職能建設服務型政府理論基礎

1938年，德國行政法學家福斯多夫在《作為服務主體的行政》中首次提出“行政服務”一詞，并于20世紀80年代在美國等發(fā)達國家形成了新公共管理理論，1995年至1997年，“行政服務”的概念在我國形成，繼而提出“行政服務模式”的構建問題。在這種模式中，為人民服務不僅是一種行政觀念，而且成為一種社會制度，“服務型政府”的概念由此產(chǎn)生。

關于服務型政府的理論基礎，張康之教授在《公共管理倫理學》中指出：對于更高級的行政管理模式行政服務模式來說，國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統(tǒng)治的功能，而且，國家和政府本身也不再凌駕于社會之上對社會實施管理，不僅在制度和體制的設置上體現(xiàn)了為公眾和社會服務的目的，而且在行政人員的主觀動機中也蘊含了時時處處從公共利益出發(fā)為社會公眾服務的強烈愿望。俞友康、韋留先認為“經(jīng)濟基礎與上層建筑的關系是建立服務型政府的理論基石”。

這就決定了行政理念要從“管制”向“服務”的轉變，從“政府本位”向“公民本位”的轉變；決定了服務型政府的基本特征是，以公民和社會為本位設定政府的服務內(nèi)容和服務方式，追求公平、便利、透明、經(jīng)濟和高效；決定了政府工作的重心要轉向提供公共產(chǎn)品和服務，包括公共教育、公共醫(yī)療、公共安全、公共文化、公共事業(yè)、環(huán)境保護、就業(yè)、社會保障等；決定了公共支出在政府財政支出中的比重最大，具備完善的公共服務體系。

（二）轉變政府職能建設服務型政府實踐

從西方國家公共服務與經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律來看，經(jīng)濟增長既是市場進化和生產(chǎn)力提高的結果，也是公共服務不斷完善和社會不斷進步的產(chǎn)物。公共服務是社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要機制。公共服務越完善，社會就越穩(wěn)定，人民的生活質量就越高，社會現(xiàn)代化程度就越高。

當前在我國，公共服務的制度體系正在建立，社會公共服務體系的各個子系統(tǒng)不斷完善，社會公共服務覆蓋面不斷擴大；公共服務支出不斷擴大，公共服務市場化與社會化穩(wěn)步推進，服務型政府建設取得初步成效。但在重視程度、職能轉變、體系建設等方面還有較大差距。2020年的建設目標是，與我國全面建成小康社會的目標相適應，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，基本實現(xiàn)基本公共服務均等化。

二、水上交通安全管理與服務現(xiàn)狀及對比分析

（一）管理與服務成效

水上交通安全管理與服務的部門主要包括海事、水運、船檢與救撈部門。多年來，各部門不斷更新觀念，轉變職能，努力建設服務型政府部門，取得了很大成效。當前，各部門及各自上下級職責明確，界定清楚，分工合理，各負其責，相互配合，共擔共治。法律法規(guī)、體制機制比較健全合理，各種資源配置比較科學，各種管理手段特別是科技成果得到良好運用，電子政務積極推行，人才隊伍加緊培養(yǎng)，管理理念和管理模式逐步革新。形成了結構合理、布局科學、基礎扎實、管理規(guī)范、運行高效、應急快速、保障有力、服務滿意的局面。水上安全管理水平逐步提高，水上安全形勢逐年趨好，組織效能得到良好體現(xiàn)，基本適應了經(jīng)濟與社會的發(fā)展。

（二）國外管理模式（僅以澳大利亞為例）

澳大利亞岸線長約6萬公里，是世界上管轄海域和搜救責任區(qū)最大的國家。澳大利亞海事局現(xiàn)場監(jiān)督力量極其有限，廣泛采取區(qū)域合作、資源共享、政企結合、全民參與的多元化、社會化的措施，彌補其人力和監(jiān)管資源的不足，并保證其在海運安全、環(huán)境保護、搜救和應急反應領域處于領先的地位和能力，以便將其主要的人力和資源運用于海事戰(zhàn)略研究、海事立法、履約檢查和國際事務中，并取得了良好的效果。

1.安全與防污染管理方面

（1）極其重視政策研究。對海事戰(zhàn)略、海事立法和國際公約深入研究，制定了與本國實際相適應的發(fā)展戰(zhàn)略和法律體系，在區(qū)域事務中發(fā)揮主導作用，在國際事務中扮演重要角色；（2）高效做好履約檢查。建立履約質量體系，建立先進高效的目標船選擇系統(tǒng)，制定安全預防污染風險評估制度，采取船舶風險值與差異化的檢查和收費措施，具有很高的信息化應用管理水平和強大的檢查支持保障系統(tǒng)；（3）與各州政府海事部門加強溝通協(xié)作，實現(xiàn)互聯(lián)互動，共享監(jiān)管服務資源，不斷增強監(jiān)管服務合力，完成包括海上監(jiān)督、強制管理、海上巡邏、海上搜救、監(jiān)測海洋污染等任務；（4）廣泛采取政企結合的多元化、社會化措施，積極爭取國家、州政府和社會企業(yè)的共同投資，支持，引導、扶持應急搜救和防污染單位積極參與，從而構建起一個多層次、全方位、全社會參與應急保障體系。搜救主要依靠租用飛機；（5）將部分海事業(yè)務的保障支持工作完全移交轉包給社會和企業(yè)，如燈塔、航標維護、防污器材設備庫日常維護、內(nèi)部專業(yè)培訓；（6）廣泛發(fā)動全社會關注或參與海洋安全和環(huán)境保護事務，建立舉報制度。

2.公共服務方面

澳大利亞海事局始終將提供一流的安全和環(huán)境保護服務作為其宗旨，并由其總部將“客戶服務”承諾向社會公示，包括服務種類、服務標準、客戶反饋、監(jiān)控與評估、行政決定和信息公開等內(nèi)容；其所有適用的海事法令、履約標準、規(guī)范性文件、國家計劃、應急反應、申請表格、報告、各地聯(lián)絡方式、辦事流程等內(nèi)容鏈接在其外網(wǎng)上，任何一名行政相對人只要通過點擊網(wǎng)絡即可了解澳大利亞海事當局全部法律法規(guī)要求和辦理程序，體現(xiàn)了極高的服務和管理水準。在此基礎上，AMSA不斷加強與業(yè)界的溝通、聯(lián)系、反饋與協(xié)作，高度重視與業(yè)界的互動，不斷維護和提高AMSA在業(yè)界的聲譽，并贏得了良好的社會效應。

3.內(nèi)部管理方面

澳大利亞海事局建立和實行了質量管理體系（QMS）、環(huán)境管理體系和職業(yè)安全與健康體系，特別是質量管理體系，不僅在全國實行履約執(zhí)法的標準、規(guī)范和統(tǒng)一，也為技術支持保障、質量監(jiān)控與評估改進提供了強大的支撐。建立高效科學的驗船師隊伍管理機制，包括驗船師分級管理制度，PSCO專兼職管理制度，個人職業(yè)生涯通道建設制度，驗船師培訓制度。

（三）存在的主要問題

通過對比分析，對照新階段、新形勢下進一步轉變政府職能建設服務型政府的要求，水上安全管理與服務還存在差距，主要有：

1.理念比較模糊

對其概念、內(nèi)涵和建設的意義認識模糊，這既有組織培訓宣傳不夠的原因，也有個人學習認知不足的因素，根本在于“為人民服務”的宗旨意識不強。

2.職能轉變不夠

水上交通安全管理的職能整合并未完全到位，有些職能分散，職能交叉，職能錯位；各層級的事權劃分還不盡合理。

3.管理方式落后

碼頭巡查、嚴防死守式的開航前檢查、船舶進出港簽證等現(xiàn)場檢查方式效能低；現(xiàn)有巡航檢查方式效果不理想；各種申請大都要相對人登門報送；不敢突破當前的規(guī)定和要求，流程再造力度不大。

4.機制尚不完善

充分發(fā)揮內(nèi)外各方積極性、實現(xiàn)共管共治、運行高效的機制還不健全；增強管理與服務責任、提升整體素質、激發(fā)人才快出輩出的隊伍建設機制不夠適應。

5.法律法規(guī)缺位

航運的快速發(fā)展、新情況的不斷出現(xiàn)急需新的法律法規(guī)規(guī)定加以規(guī)范，目前法律法規(guī)的缺位造成無法可依，無所適從，影響了執(zhí)法效果、公平正義和政府的公信力。

6.財力支持不足

經(jīng)費不足已成常態(tài)，使得許多現(xiàn)代管理方式和手段無法實現(xiàn)，制約了管理與服務能力的提升。

三、建立現(xiàn)代化水上交通安全管理與服務模式

(一)建立服務為導向的管理與服務思維方式

1.切實樹立公共服務理念，不斷優(yōu)化管理職能

2013年3月28日，楊傳堂部長在部機關機構改革和職能轉變動員會上強調，要以壯士斷腕的勇氣，齊心協(xié)力堅決打好這場職能轉變攻堅戰(zhàn)，通過轉變職能、優(yōu)化環(huán)境、理順關系、強化服務、促進發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的交通運輸保障。應當進一步強化培訓和學習，牢固樹立現(xiàn)代服務理念，筑牢思想基礎，并掌握理論指導實踐。

同時也應認識到，轉變職能是建設服務型政府的關鍵，而轉變職能并非一勞永逸，要根據(jù)社會需求及時轉變。根據(jù)前文所指出的不足，應進一步優(yōu)化。一是適時進一步整合海事、港航、救撈、船檢及港務公安職能，減少在公司管理、港區(qū)水域安全管理等方面的職能交叉，提升應急反應效率，強化海事與港務公安在安全監(jiān)管和刑事責任追究的有效合作。整合既能大大增強合力，又能減輕成本和負擔；二是按職能定位進一步優(yōu)化事權劃分，各層級之間各司其職，各盡其責，不錯位，不缺位，使整體效能最大化。

2.理清管理與服務的關系，實行差異化管理

十八大要求“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變”。張康之教授在《行政道德的制度保障》中指出“服務行政必然會繼承管理行政中的全部管理職能，這種管理與以往的管理不同，他是建立在為社會服務的原則基礎上的，管理是手段，服務是目的”。

可見，建設服務型政府并非不要管理，管理是服務的重要組成部分，要營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境、維護良好的發(fā)展秩序和社會公平正義，就必須實施嚴格的管理。顯然這種管理是寓于服務之中的。我國尚處于社會主義初級階段，公民法治意識不強，受利益驅動，非法違法行為大量存在，對發(fā)展環(huán)境和秩序造成嚴重破壞，不斷損害社會的公平正義，必須進行嚴厲打擊。特殊情況下，為維護正常秩序也須進行必要的管制。

從上文闡述不難看出，在服務型政府視角下，管理與服務是從屬關系，是小管理與大服務的關系，是局部與整體的關系，其外延不同。所提供的服務是維護整個水上交通秩序促進經(jīng)濟社會發(fā)展的公共服務，所實施的管理是提供公共服務產(chǎn)品———水上交通安全和水域清潔的手段之一。按照服務型政府建設的理論和實踐，轉變政府職能減少行政審批后，也需要強化監(jiān)管以維護秩序。因此實踐中要在依法行政的基礎上，實施差異化管理：對遵章守紀、安全管理良好、為經(jīng)濟社會發(fā)展積極貢獻的相對人要提供優(yōu)質服務而非嚴管；對能力上有欠缺但有積極愿望的相對人既要服務又要管理；對低標準公司和船舶要嚴格管理；對非法違法者進行嚴厲打擊。只有不保護落后才能維護公平，只有打擊非法行為才能維護正義?？傮w上，是要放松管制，強化服務，促進發(fā)展。

（二）實行現(xiàn)代化安全管理與服務新方式

1.對現(xiàn)有的管理方式全面梳理評估，改變低效能管理方式

在靜態(tài)管理上，要進行科學的頂層設計，推動相關立法，及時出臺政策，做好宏觀調控，改善運力結構，創(chuàng)造良好的航運發(fā)展環(huán)境。取消低效能的審批或許可，如船舶簽證。對船公司的審核，海事、港航合并進行，對當?shù)卮镜哪陮弻嵭幸蝗諏彯呏啤：喜p少對水上工程建設和營運的評估，減輕企業(yè)負擔。全面實行電子政務，除特殊需要（如船舶登記）外，申辦事項網(wǎng)上申請，網(wǎng)上或電話告知，網(wǎng)上或電話答疑；內(nèi)部網(wǎng)上流轉，簡化流程，縮短時限。

在動態(tài)管理上，實行智能網(wǎng)格化，設置多元監(jiān)控指揮中心，建立綜合電子監(jiān)控平臺，實行電子監(jiān)控，實施電子、空中和船舶立體巡航，采取以抽查、突擊檢查、重點檢查、聯(lián)合檢查和定期安全檢查相結合的現(xiàn)場差異化檢查方式。檢查人員能從監(jiān)控中心及時獲取所需信息，檢查信息能及時傳遞至監(jiān)控中心，實現(xiàn)所有信息的及時共享、管理活動的一體化運作，提升監(jiān)管效率。

堅決取消影響正常監(jiān)管工作的過多活動，堅決剎住公文、會議過多的形式主義歪風，以下發(fā)“情況通報”、“指導意見”等有效的形式替代。

2.對現(xiàn)有具體服務的特點深入研究，改進低效率具體服務方式

對便民性服務，如審批、許可、信息提供等，實行電子政務，擴大和深化一站式服務，節(jié)假日預約服務，更加便利的信息查詢服務等。對保障性服務，如預警、助航、通訊、應急等，運用科技手段，優(yōu)化合作和內(nèi)部運行機制，爭取財政支持，提供及時、準確、快速、高效的服務。對促進式服務，如船公司的建立、運力的增加、水上工程的建設等，制定服務制度，提前介入，在法律法規(guī)和政策的咨詢、相關知識的培訓、安全管理體系的建立等方面超前服務，推進企業(yè)做大做強，堅持船舶進出港零待時，幫助企業(yè)渡過難關。對提供哪些、如何提供基本公共服務產(chǎn)品，對購買哪些服務、如何購買服務等深入研究。

3.運用現(xiàn)代管理理論和手段，促進航運業(yè)的轉型升級

盡快做好信息系統(tǒng)的統(tǒng)籌設計，消除各系統(tǒng)相互孤立、信息封閉的狀態(tài)，加大各類信息系統(tǒng)的整合力度，盡快建立統(tǒng)一的監(jiān)管信息整合平臺，發(fā)揮各類監(jiān)管手段的合力。增強信息系統(tǒng)分析功能，將風險管理、質量體系管理等現(xiàn)代化管理理論應用到管理實踐中，在依法行政的基礎上實行差異化管理，促優(yōu)汰劣，促進航運業(yè)轉型升級。

4.積極發(fā)揮社會組織作用，增強間接管理效能

規(guī)范壯大船員服務機構，擴大其服務范圍，增加服務內(nèi)容，承擔更多的行業(yè)和社會責任。對所派船員進行職業(yè)道德和社會公德教育，開展心理咨詢，成立船員之家，培養(yǎng)、保持和增強船員的責任感、地位感、幸福指數(shù)和健康向上的生活情趣，穩(wěn)定船員隊伍。進一步發(fā)揮海事咨詢服務機構的作用，在解決重大、疑難問題上購買服務，增強外腦。發(fā)揮船舶打撈協(xié)會的作用，幫助解決打撈難、打撈慢的問題。促進船東協(xié)會發(fā)展，共同維護良好的航運秩序，保障航行安全。促進船舶保賠協(xié)會的發(fā)展，使保險公司能在事故發(fā)生后迅速介入、積極理賠，以利及時平息事態(tài)，消除隱患。

5.嚴格依法行政，提高履約能力，推進執(zhí)法標準化建設

盡快完善水上交通安全管理的法律法規(guī)，做到有法可依；健全科學民主依法決策機制，建立決策后評估和糾錯制度；嚴格依照法定權限和程序履行職責，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行；深化政務公開，推進行政權力行使依據(jù)、過程、結果公開；建立健全各項監(jiān)督制度，強化行政問責。加緊執(zhí)法標準化研究和試點，推行水上執(zhí)法標準化?！鞍踩脖?、效益、清潔”已成為世界航運界的共識和追求，雙邊、多邊國際合作日益增多，需要瞄準國際標準，深入研究，繼續(xù)與國際接軌，在國際航運舞臺上扮演越來越重要的角色，發(fā)揮導向作用。

（三）建立高效的管理與服務保障新機制

健全優(yōu)化合作協(xié)調機制。在外部，健全地方政府支持、落實各相關部門責任、發(fā)揮社會組織和志愿者作用、提升社會認知程度、實現(xiàn)共管共治的合作機制。在內(nèi)部，優(yōu)化實現(xiàn)信息共享、減少協(xié)調環(huán)節(jié)、增強管理合力、提高反應速度的機制。

健全績效考核機制。要切實形成有謀劃、有部署、有督察、有考核、有評估、有改進的閉環(huán)機制，持續(xù)提升管理與服務效能。

健全優(yōu)化隊伍建設機制。按照“正規(guī)化、革命化、現(xiàn)代化”的要求，更加凸顯隊伍建設特別是人才隊伍建設的重要性和緊迫性，強化頂層設計，優(yōu)化培養(yǎng)機制、激勵機制、考核機制，加強文化建設，全面增強管理與服務責任，全面提升整體服務素質、全面增強整體服務能力，激發(fā)人才快出輩出，建設政治素質高、業(yè)務素質精、服務能力強的國際化隊伍。

四、結語

轉變政府職能建設服務型政府已是大勢所趨、當務之急，應按照“公民為本”、“社會本位”建設服務型政府的理論，根據(jù)港航企業(yè)便捷高效和安全保障的需求，根據(jù)社會對安全交通、便捷出行和水域清潔的需要，圍繞服務效能，不斷轉變觀念、整合管理職能、優(yōu)化管理方式、完善管理機制、加強效能監(jiān)察，不斷優(yōu)化職能資源配置科學、工作機制健全高效、以信息化為支撐的現(xiàn)代化水上交通安全管理與服務模式，持續(xù)提供與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的公共服務。

U692

A

2095-4263（2014）01-0023-05

2013-09-06

*本文是交通運輸部黨校2013年部管干部“轉變政府職能與建設服務型政府”專題研究班第三組的研究報告，課題組成員：吳建成、周榮祥、蘆慶豐、吳平生、江德亮、唐敏杰、王全作，作者為報告執(zhí)筆人。