作者簡介：

鄭祖梁，男，土家族，1988-01，湖北恩施人，湖北民族學院，碩士，研究方向：中國少數(shù)民族經(jīng)濟。

摘 要：本文主要關注恩施州在2011年提出并施行的新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險問題。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，恩施州城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險差距明顯，即使是這一政策出臺以后，這一問題并沒有得到徹底改觀，農(nóng)村養(yǎng)老仍然存在供給不足、投入太少、養(yǎng)老體制不完善等問題。結(jié)合恩施州人口分布及年齡結(jié)構(gòu)，認為目前這一階段主要還是應該以“外部”輸血為主來發(fā)展“新老?！?，比如政府政策、資金等方面的支持；長遠來看，“內(nèi)部”造血才是根本出路，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民收入，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展。

關鍵詞：恩施州；養(yǎng)老保險；“新老保”

一、引言

老年問題是一個世界性的問題，在我國，人口老齡化和高齡化、失業(yè)現(xiàn)象加劇、弱勢群體增加、城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大、巨額社會保障隱性負債等一系列社會問題逐漸凸現(xiàn)出來，影響著我國社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

針對我國水平低下、地域差別明顯的社會養(yǎng)老保險，學術界進行了廣泛的研究。城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險水平差距研究是我國學者關注的焦點，王國軍（2000，2002）認為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險落后的原因“是這個制度存在覆蓋面小、共濟性差，制度存在不穩(wěn)定性和保費籌集原則與參加自愿性原則存在矛盾這三大缺陷”共同引致的，他是從體制本身的缺陷來分析的。田凱（2000）認為作為公共品的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，其發(fā)展如此落后的根本原因是政府沒有擔負其唯一供給者的重任，也即供需之間的不對稱矛盾造成的。馬斌（2001）主要從法律規(guī)范角度進行了分析，認為城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險差別明顯的主要原因是農(nóng)村養(yǎng)老保險沒有任何法律制度保障，而城鎮(zhèn)具有一定的強制性養(yǎng)老義務，而農(nóng)村沒有任何強制性規(guī)范。鄧大松（2010）對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的難點進行了總結(jié)，認為“其在推行中會遇到地方政府籌資難、經(jīng)辦管理服務難、基金管理難、參保意識維持難、制度銜接難等問題”，以至于該新模式試點效應不佳。總結(jié)起來，關于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險落后的研究，學界關注的重點主要基于體制本身、農(nóng)村收入現(xiàn)狀、政府扶持不夠、法律空缺等，這些問題確實是制約著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的因素。

恩施州作為土家族和苗族最為積聚的地區(qū)之一，經(jīng)濟發(fā)展水平落后于全國平均水平，全州工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)分布稀少，大量農(nóng)村剩余勞動力不可能在州內(nèi)消化吸收，青壯年勞動力大量向沿海等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，社會空巢化、老齡化現(xiàn)象更加嚴重。2011年，恩施州8縣市被劃歸為新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的試點地區(qū)，對于“老少邊窮”的恩施來說，解決城鄉(xiāng)之間巨大的養(yǎng)老差距，這是具有重大歷史意義的政策舉措。但是，城鄉(xiāng)新型養(yǎng)老保險是創(chuàng)新之舉，恩施州該從何處著手？如何發(fā)展？重點應該放在哪個方面？這一系列問題都值得我們引起廣泛關注。

二、恩施州城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及存在的問題

（一）恩施州城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

2010年全國第六次人口普查，恩施州常住人口中，0-14歲的人口為614655人，占總?cè)丝诘?8.68%；15-64歲的人口為2315443人，占總?cè)丝诘?0.37%；65歲及以上的人口為360196人，占總?cè)丝诘?0.95%，與第五次人口普查數(shù)據(jù)對比分析，65歲以上的老齡人口比重上升了3.97個百分點①。

據(jù)恩施州抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（表1），由于統(tǒng)計時沒有60歲分檔，所以用50歲分檔近似分析老齡人口分布，這樣的分析更能說明老齡化問題在將來10年內(nèi)給州內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險問題帶來的巨大壓力。如表1所示，50歲以上在全州抽樣中占據(jù)了27.2%，在利川市和來鳳縣分別達到35.7%和30.9%，其他縣市除去巴東縣在20%左右以外都穩(wěn)定在27%左右。這充分說明了農(nóng)村老齡化問題在恩施州已經(jīng)迫在眉睫，而且46-50歲的人口占比也較大，這些都對未來一段時間州內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險帶來了嚴峻的考驗和要求。

表1 恩施州人口年齡抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)

注：8縣市每縣市隨機抽樣100戶進行統(tǒng)計。

人口年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)已經(jīng)充分說明，恩施州社會養(yǎng)老保險已經(jīng)到了關鍵時刻。尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面對的困難更多更復雜。人口普查數(shù)據(jù)顯示，全州人口397.61萬人，其中農(nóng)業(yè)人口341.64萬人，占比達85.9%。巨大的農(nóng)村人口壓力、土地養(yǎng)老保障能力下降等因素都給全州農(nóng)村社會養(yǎng)老帶來了巨大壓力。2011年農(nóng)村居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)137.30萬人，參保率93.5%，2012年新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)138.94萬人，參保率98.3%。相對來說，全州城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險發(fā)展相對較好，基本達到了全國平均水平。

（二）恩施州城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險存在的問題

首先是巨大的養(yǎng)老保險需求與有限的供給之間的矛盾依然存在。農(nóng)村老齡化加速，農(nóng)村空心化加快；農(nóng)村家庭規(guī)模縮小，養(yǎng)老認識的變化；農(nóng)村土地的保障功能弱化等因素決定著農(nóng)村養(yǎng)老保險已經(jīng)迫在眉睫。

其次是農(nóng)民參保積極性不高和政府投入不足依然嚴重。2012年，全州農(nóng)民純收入4571元，遠低于全國平均水平，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升、生活成本增加、教育成本上升導致農(nóng)民沒有額外的投入進行養(yǎng)老投資。恩施州財政收入來源少，長期以來，地方財政都是靠著巨大的上級政府轉(zhuǎn)移支付才能勉強維持正常運轉(zhuǎn)，“剛性”的財政支出決定著州政府沒有額外的財力支持新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險。

再次是恩施州新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體制本身也有許多值得改進的地方。社會養(yǎng)老保險有關的法律“缺位”，這是全國所面對的共同問題，“新老保”的實施都是在國家和地方政府相關政策引導下出現(xiàn)的，沒有相關法律給予保障，政策穩(wěn)定性廣受質(zhì)疑；籌資模式不合理，恩施州城鄉(xiāng)居民“新老?！钡幕I資模式是個人繳費、集體補助、政府補貼、其他來源相結(jié)合的模式，在實際執(zhí)行過程中，80%以上的參保人帳戶只有個人繳費和政府補助，集體補貼理應發(fā)揮主要作用卻未能給農(nóng)村居民養(yǎng)老保險提供任何資金，而且，地方政府補助在恩施州“新老保”資金結(jié)構(gòu)中按最低檔水平來算只有3.79%；激勵機制缺失，恩施州“新老?！敝兄淮_定了省政府和市縣及政府對居民養(yǎng)老保險同一的補貼政策，而對繳費時間長、高檔次繳費的居民沒有制定適當?shù)募顧C制，在城鄉(xiāng)居民積極性本來就不高的背景下未能充分調(diào)動居民長期繳費和選擇更高檔次養(yǎng)老標準的積極性；政府補貼不夠人性化和科學性，恩施州“新老?！敝幸?guī)定“參保后因各種原因中斷繳費或隔年補繳的，中斷期間及補繳年限不享受政府的繳費補貼”，像這種“非正?！崩U費現(xiàn)象較多，但是他們不再享有政府補貼，這很可能傷害到他們繼續(xù)補繳夠15年基礎繳費年限的積極性，最終會影響保險的全覆蓋。

這些都是目前恩施州新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險存在比較明顯的問題，還有一些，比如養(yǎng)老保險的管理機制“缺失”、養(yǎng)老金保值增值困難等也是影響其發(fā)展比較大的因素。

三、完善恩施州新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的建議

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，全民社會養(yǎng)老保險勢必成為改革進一步深化的關鍵步伐，其發(fā)展也關系到社會經(jīng)濟發(fā)展的全局，是一項綜合性的系統(tǒng)工程。恩施州從2011年就開始實施新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險，具體來說，可以從“內(nèi)外”兩個角度去努力。

“內(nèi)部”造血是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的根本出路，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老統(tǒng)籌的最終決定因素。也就是說農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入增加才是從“內(nèi)部”解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的唯一出路。（1）加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化建設，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟，充分發(fā)揮市場在農(nóng)村經(jīng)濟中的基礎性作用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“分散化”“碎片化”是恩施州農(nóng)業(yè)落后的基本原因，也制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)。應該因地制宜，以區(qū)域主導農(nóng)業(yè)作物為主線，發(fā)展專業(yè)性強的合作組織，實現(xiàn)規(guī)模效益，加強該產(chǎn)品在市場中的競爭地位，實現(xiàn)以主導產(chǎn)品為導向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，擺脫“靠天吃飯”的原始農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。（2）培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求需要有大量的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實現(xiàn)，充分發(fā)揮新型農(nóng)民在生產(chǎn)中的技術性和先進管理經(jīng)驗。（3）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，適度擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。政府應該在土地流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮作用，鼓勵農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包，并提供相應的扶持和技術支持，適度擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。也可以以創(chuàng)建農(nóng)業(yè)合作社的形式，農(nóng)戶以土地入股，政府組織經(jīng)營，經(jīng)營分紅可以和養(yǎng)老保險金交付掛鉤，創(chuàng)建新型的“土地養(yǎng)老模式”。（4）著力提高農(nóng)民收入，調(diào)整收入來源結(jié)構(gòu)。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化，培育新型農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)民收入水平提高。同時，針對過剩的農(nóng)村勞動力，通過城鎮(zhèn)化鼓勵其進城，在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，提高收入水平享受檔次更高、更穩(wěn)定的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險；也可以，對農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓，通過勞動力轉(zhuǎn)移，增加其工資性收入。

“外部”輸血是解決目前恩施州農(nóng)村社會養(yǎng)老保險低水平的主要手段。（1）政府轉(zhuǎn)變職能和工作重心，向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村社會保險的資金投入。包括政府要適當增加財政投入，提高地方政府在養(yǎng)老金組成中的比重，省政府和中央政府要加大對恩施少數(shù)民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移力度。（2）完善先行的“新老?！敝胁缓侠聿豢茖W的地方，實現(xiàn)這一政策的公平性、全面性和人本性的統(tǒng)一，重要的是要逐步增加政策中的激勵機制設計，從政策優(yōu)惠和資金等級方面提升農(nóng)民參保和選擇更高等級養(yǎng)老保險的積極性。（3）完善“新老?！钡墓芾頇C制和養(yǎng)老金發(fā)放體制，從多渠道解決養(yǎng)老金保值增值困難。

總之，社會養(yǎng)老保險的推行和推廣是一項關乎全民福祉的綜合性系統(tǒng)工程，無論是其發(fā)展的外部環(huán)境還是該制度本身總會出現(xiàn)一些問題，而且隨著外部環(huán)境的變化，其體制也要作出相應的轉(zhuǎn)變和完善。只有認清問題的實質(zhì)，作出相應的改革措施，才能使社會養(yǎng)老保險不斷完善，真正實現(xiàn)其惠及全民的根本宗旨。（作者單位：湖北民族學院）

參考文獻：

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注解：

① 2010年，《恩施州2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》：http：//www.stats-hb.gov.cn/wzlm/tjgb/rkpcgb/fz/11015.htm