謝海燕　楊春平

考評制度是加快生態(tài)文明建設的重要保障。生態(tài)文明建設評價與考核是兩個既相互聯(lián)系又有區(qū)別的概念。生態(tài)文明建設評價是指衡量一個地區(qū)或國家的生態(tài)文明建設情況和發(fā)展程度。生態(tài)文明建設考核是指將一個地區(qū)或國家的生態(tài)文明建設情況納入領導干部政績考核范疇。生態(tài)文明建設評價是考核的基礎。評價的主體可以是國家有關部委、地方政府（部門）以及研究機構(gòu)等。而考核的主體可以是各級組織部門、國家有關部委、地方有關部門。

一、生態(tài)文明建設評價現(xiàn)狀

（一）國家有關部門進行了積極探索

2011年11月，國家發(fā)展改革委、財政部和林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)文明示范工程試點市縣選擇評價指標體系》（發(fā)改辦西部〔2011〕2717號），從資源生態(tài)、發(fā)展方式、消費模式和體制機制四個方面建立了25個評價指標。2013年5月，國家環(huán)保部頒布了《國家生態(tài)文明試點示范指標（試行）》（環(huán)發(fā)〔2013〕58號），從生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文明和生態(tài)制度五個方面構(gòu)建了示范縣和示范市的生態(tài)文明建設指標。國家發(fā)展改革委即將啟動的生態(tài)文明建設先行示范區(qū)建設工作，也將發(fā)布生態(tài)文明建設評價指標體系。此外，有關部委還發(fā)布了生態(tài)省（市、縣）、循環(huán)經(jīng)濟示范市（縣）、低碳示范區(qū)、綠色低碳重點小城鎮(zhèn)建設等評價指標體系。這些指標體系具有鮮明的部門特色，從不同側(cè)面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設的內(nèi)涵。

（二）部分地區(qū)進行了有益嘗試

各地也在積極進行生態(tài)文明建設評價工作。2008年7月8日，廈門市委、市政府聯(lián)合中央編譯局發(fā)布“生態(tài)文明建設（城鎮(zhèn)）指標體系”。該評價體系擬通過包括生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)安全、生態(tài)環(huán)境和制度保障四個方面的單位GDP能耗、工業(yè)固體廢物綜合利用率等30個指標“核定”一個地區(qū)的生態(tài)文明的程度。體系用排名代替達標情況，每個考核地區(qū)均以排名的方式進行公布，不強調(diào)原有環(huán)境基礎，重在體現(xiàn)各地在生態(tài)文明方面做出的努力。2008年10月貴陽市發(fā)布了生態(tài)文明城市建設指標體系，該體系包括生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、民生改善、基礎設施、生態(tài)文化和廉潔高效六個方面的33個評價指標，作為評價貴陽市生態(tài)文明建設程度的依據(jù)。

二、體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領導干部政績考核現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行領導干部政績考核的主要內(nèi)容

自黨的十六屆三中全會以來，中央多次強調(diào)要建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考評體系。2009年中共中央辦公廳印發(fā)了《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》（以下簡稱“意見”），中央組織部發(fā)布了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》和《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》。

按照一個《意見》、三個《辦法》的要求，黨政領導班子和領導干部政績考核要“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，把按照科學發(fā)展觀要求領導和推動經(jīng)濟社會發(fā)展的實際成效作為基本依據(jù)，綜合運用民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、個別談話、實績分析、綜合評價等方法，全面客觀準確地考核評價領導班子和領導干部”。其中，實績分析的主要內(nèi)容包括：本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、環(huán)境保護、科技投入與創(chuàng)新等方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評價意見?？紤]到各地區(qū)發(fā)展條件和發(fā)展水平的差異較大，中央并沒有出臺統(tǒng)一的考核指標體系。

（二）體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領導干部政績考核探索

國家出臺了一些與生態(tài)文明建設考核相關的政策。

在節(jié)能減排考核方面，國務院《“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案》提出要狠抓落實節(jié)能減排目標責任，要求地方各級政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負責，把節(jié)能減排指標完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業(yè)負責人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行問責制和“一票否決”制。

在耕地保護考核方面，2005年國務院發(fā)布的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》提出要實行耕地保護責任目標考核制度。2011年國土資源部會同中組部、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計署、國家統(tǒng)計局等六部門首次開展“十一五”期間省級政府耕地保護責任目標考核，考核結(jié)果將作為領導班子和領導干部年度考核、換屆考察實績分析的參考依據(jù)。

在水資源保護考核方面， 2012年國務院發(fā)布的《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中提出，建立水資源管理考核制度，將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，國務院對各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標落實情況進行考核，水利部會同有關部門具體組織實施，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方人民政府相關領導干部和相關企業(yè)負責人綜合考核評價的重要依據(jù)。

在環(huán)境保護考核方面，2011年國務院發(fā)布的《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》提出，制定生態(tài)文明建設的目標指標體系，納入地方各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實行環(huán)境保護一票否決制。

在區(qū)域分類考核方面，2010年國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效考核評價方法，并強化考核結(jié)果運用。

部分地方政府根據(jù)國家相關部門的要求制定了相應的考核政策。張家口發(fā)布了《張家口市生態(tài)文明建設績效考核實施辦法》，將考核對象分為區(qū)縣、市級機關兩類，考核采取檢測抽核的方式，考核內(nèi)容分實績考核、特色亮點兩個方面，其中實績考核主要圍繞生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文化、生態(tài)制度五個方面。綿陽市出臺了《綿陽市生態(tài)文明建設考核指標體系》，將各區(qū)縣（市、區(qū)）劃分為平原、丘陵和山區(qū)三類進行考核，平原、丘區(qū)突出資源消耗和污染防控，山區(qū)突出生態(tài)建設和環(huán)境保護。endprint

三、生態(tài)文明建設考評存在的問題

（一）生態(tài)文明建設考評指標體系尚不完善

從評價指標來看，目前出臺的評價指標體系關聯(lián)度大，又各有側(cè)重點，具有鮮明的部門特色，但尚未全面體現(xiàn)生態(tài)文明內(nèi)涵，如將生態(tài)建設等同于生態(tài)文明建設、將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設對立起來等。這些指標體系以循環(huán)經(jīng)濟、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、生態(tài)建設、生態(tài)文明等各種名目出現(xiàn)，概念眾多，在一定程度上造成地方認識上的混亂，并且存在分散資源、重復建設等問題，不利于統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設工作。

從考核指標來看，中央對領導干部考核指標只作了原則性要求，沒有具體的指標體系。這樣做的初衷是考慮各地差異性，不便實行“一刀切”。但帶來的后果是約束性不強，各地在實踐中實際上是以經(jīng)濟增長速度為主要考核指標，甚至是唯一考核指標，而資源環(huán)境類指標被淡化，政績考核轉(zhuǎn)變成了簡單的GDP考核。

（二）現(xiàn)行生態(tài)文明相關考核制度執(zhí)行不力

無論是節(jié)能減排一票否決制，還是作為領導干部政績考核重要依據(jù)或參考依據(jù)的耕地保護、水資源保護、環(huán)境保護等內(nèi)容，在實踐中均未真正落到實處。相關規(guī)定擺在紙上的多，動真格的少，考核內(nèi)容、考核標準、考核程序、考核方法有待建立。如節(jié)能減排一票否決制，大大得提升了節(jié)能減排要求的震懾力，提高了地方政府及企業(yè)節(jié)能減排的積極性，但多數(shù)是對未完成任務的企業(yè)進行懲罰，對未完成任務的地方新上項目實行“區(qū)域限批”，對地方領導干部實行問責的少。另外，各類考核眾多，看似嚴格，實際上反而不利于執(zhí)行落實，有必要出臺系統(tǒng)完整的生態(tài)文明考核制度。

（三）生態(tài)文明建設考評與獎懲機制脫節(jié)

生態(tài)文明建設考核結(jié)果沒有作為領導干部提拔任用的重要依據(jù)，對因決策失誤造成重大環(huán)境損害的領導干部缺少問責機制，考核與獎懲形成了“兩張皮”，降低了考核的公信力和威懾力，嚴重影響了干部群眾參與考核的積極性，導致一些地區(qū)生態(tài)文明建設考核工作走過場，流于形式。

（四）缺少明確的牽頭推進部門和協(xié)調(diào)機制

生態(tài)文明建設涉及面廣，相關部門都在積極探索實現(xiàn)途徑，但由于主管部門不明確及缺少相應的協(xié)調(diào)機制，生態(tài)文明建設考評處于無序狀態(tài)，存在重復建設現(xiàn)象和政策真空地帶?？己耸裁矗l來考核，如何考核？這些問題均不明確。

四、加強生態(tài)文明建設考評的政策建議

（一）完善生態(tài)文明建設評價體系

為了加快推進生態(tài)文明建設，建議國家層面盡快出臺生態(tài)文明建設評價指標體系，涵蓋經(jīng)濟、資源、環(huán)境、社會等方面的內(nèi)容，全面體現(xiàn)生態(tài)文明內(nèi)涵。由于生態(tài)文明建設涉及面廣，評價指標眾多，難以在不同地區(qū)間進行橫向比較，建議對有關指標進行賦予不同的權(quán)重，加權(quán)得出生態(tài)文明建設指數(shù)，并定期發(fā)布，便于社會各界了解國家或各地生態(tài)文明建設進行情況。配合指標體系的出臺，要加強統(tǒng)計能力建設，研究新指標的統(tǒng)計方法，提高統(tǒng)計質(zhì)量，為生態(tài)文明建設考評奠定基礎。

（二）將生態(tài)文明建設內(nèi)容納入領導干部政績考核體系

在生態(tài)文明建設評價指標體系基礎上，建議中央出臺一套體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領導干部政績考核指標體系，將資源環(huán)境類指標納入考核內(nèi)容，并增加有關指標的考核權(quán)重。對生態(tài)文明建設實行分類考核，要考慮不同主體功能區(qū)、不同地區(qū)之間的差別，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境類指標考核權(quán)重應高于經(jīng)濟類指標權(quán)重，對重點開發(fā)區(qū)域資源環(huán)境類指標與經(jīng)濟類指標并重，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，允許各地根據(jù)自身實際情況增加特色考核指標。完善考核辦法，明確考核目的、考核內(nèi)容、考核標準、考核方法、考核程序等，將生態(tài)文明建設考核納入制度化、規(guī)范化和科學化軌道。

（三）建立以生態(tài)文明建設考核結(jié)果為依據(jù)的獎懲機制

運用考評結(jié)果改進工作，加強生態(tài)文明建設的日常檢查和年終考核，發(fā)現(xiàn)問題及時督促有關單位整改。建立獎懲機制，將考核結(jié)果作為領導干部提拔任用的重要依據(jù)，對在生態(tài)文明建設中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰獎勵。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策造成嚴重后果的領導干部，嚴格追究其責任。

（四）建立領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度

探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。自然資源資產(chǎn)增加，表明任期內(nèi)對生態(tài)文明建設做出了貢獻，應對領導干部給予獎勵；自然資源資產(chǎn)下降，表明任期內(nèi)對生態(tài)文明建設做了負貢獻，應對領導干部進行問責。對造成自然資源資產(chǎn)嚴重損失的，予以降職、免職等處理。

（五）建立多部門共同參與的考評機制

生態(tài)文明建設是一項涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)建設各方面和全過程的龐大系統(tǒng)工程，必須加強組織領導，齊抓共管。建議中央明確牽頭部門和責任部門，建立組織部門、經(jīng)濟綜合部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計部門、監(jiān)察部門等多部門共同參與的考評機制，全面推進生態(tài)文明建設考評工作，引導領導干部樹立正確的政績觀，促進生態(tài)文明建設。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）endprint