高川

本文以湖南三個(gè)區(qū)縣、七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，分析了湖南小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的特點(diǎn)以及相關(guān)主要經(jīng)驗(yàn)和做法。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，湖南雖然趕不上東部及沿海省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和規(guī)模，但是借鑒了發(fā)達(dá)省份的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身特點(diǎn)進(jìn)行了積極探索，其小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示，值得其同一梯隊(duì)及追趕梯隊(duì)的省份和地區(qū)借鑒。

一、湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本特點(diǎn)

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率約53%，位于長(zhǎng)江中游的湖南省城鎮(zhèn)化水平并不高。根據(jù)湖南省發(fā)展改革委數(shù)據(jù)，“十一五”期間，湖南城鎮(zhèn)化率從2005年的37.00%提升至2010年的43.30%，年均提升約1.26個(gè)百分點(diǎn)，低于全國(guó)同期水平0.13個(gè)百分點(diǎn)，居中部六省第四位。

望城區(qū)總?cè)丝?4萬(wàn)，2011年成為長(zhǎng)沙市第六區(qū)；寧鄉(xiāng)縣人口135萬(wàn)，隸屬省會(huì)長(zhǎng)沙；攸縣人口80萬(wàn)。新康、喬口、靖港、格塘、銅官、金洲、新市人口均不到4萬(wàn)。提高城鎮(zhèn)吸引力，促進(jìn)人才、資金等發(fā)展要素更多地向城鎮(zhèn)聚集，是這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)。其城鎮(zhèn)化發(fā)展有以下特點(diǎn)：

（一）縣級(jí)城鎮(zhèn)堅(jiān)持工業(yè)帶動(dòng)

三縣區(qū)均把“興工強(qiáng)縣”作為重要發(fā)展戰(zhàn)略。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重要平臺(tái)，以項(xiàng)目建設(shè)為重要抓手，擴(kuò)大增量，盤活存量。

望城區(qū)堅(jiān)持“工業(yè)主導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展方針，按照“工業(yè)興縣、園區(qū)興工”的思路，建起了全國(guó)首批國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)之一的望城國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園和全國(guó)第一家食品工業(yè)園區(qū)——湖南省高科技食品工業(yè)基地。近年來(lái)，入駐望城投資興業(yè)的企業(yè)已達(dá)600多家。

寧鄉(xiāng)縣2012年縣域基本競(jìng)爭(zhēng)力挺近全國(guó)百?gòu)?qiáng)。2012年完成工業(yè)總產(chǎn)值1440億元，其中規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值1160億元。先進(jìn)裝備制造、食品、新材料新能源等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模工業(yè)的比重達(dá)65%。新增產(chǎn)值億元以上企業(yè)108家、稅收千萬(wàn)元以上企業(yè)14家。

攸縣境內(nèi)礦藏豐富，大力發(fā)展礦業(yè)采掘。已探明煤、鐵、錳、鎢、鈾、銅、金石膏、大理石等礦藏資源20余種，尤以煤炭資源十分豐富，已探明的煤炭?jī)?chǔ)量達(dá)3億噸，是全國(guó)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣。

值得注意的是，這些區(qū)縣的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模雖然較大，但在區(qū)域分工中的位置并不高，自身產(chǎn)業(yè)鏈條相對(duì)較短，對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求層次和總量都相對(duì)不高。

（二）中心城鎮(zhèn)培育特色產(chǎn)業(yè)

為提升小城鎮(zhèn)的吸引力，當(dāng)?shù)卣嗖扇「纳仆庥^形象、加強(qiáng)服務(wù)配套、準(zhǔn)確產(chǎn)業(yè)定位的方式來(lái)突出特色。

望城在小城鎮(zhèn)建設(shè)中充分發(fā)揮臨江近城的優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用獨(dú)特的歷史文化資源，走城鎮(zhèn)建設(shè)與旅游發(fā)展相結(jié)合的道路。2012年，望城提出了要建成“大花園、大觀園”的口號(hào)，把全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)分成現(xiàn)代都市型、特色旅游型、綠色生態(tài)型三種類型，不僅要求各城鎮(zhèn)干凈整潔、山清水秀，而且還要各具特色，不能千鎮(zhèn)一面。

在服務(wù)配套方面，按城市市政標(biāo)準(zhǔn)，在每個(gè)中心鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)配置一所達(dá)標(biāo)學(xué)校、一個(gè)中心醫(yī)院、一個(gè)集貿(mào)市場(chǎng)、一套污水處理系統(tǒng)、一條特色街市、一所敬老院，城鄉(xiāng)用水、用電、通訊實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)同價(jià)。

望城注重準(zhǔn)確定位各鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展：古鎮(zhèn)靖港依托旅游為產(chǎn)業(yè)支撐；漁業(yè)發(fā)達(dá)的喬口以商貿(mào)為主打，配合古鎮(zhèn)旅游賣點(diǎn)；銅官著力促進(jìn)傳統(tǒng)陶藝與文化產(chǎn)業(yè)、工業(yè)旅游深度融合；新康等依托戲曲、釀酒等民俗文化和技藝，探索戲鄉(xiāng)發(fā)展之路。

（三）城鄉(xiāng)一體化試做土地文章

湖南在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，也有一些小城鎮(zhèn)積極探索做活土地文章，尋找讓土地變資本，使農(nóng)民既依靠土地致富又?jǐn)[脫土地束縛的新農(nóng)村建設(shè)方式。在寧鄉(xiāng)縣金洲鎮(zhèn)關(guān)山村，當(dāng)?shù)卣剿鹘⑥r(nóng)村土地節(jié)約利用、集約經(jīng)營(yíng)，城鄉(xiāng)一體、優(yōu)化配置，有序流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)增效，收益共享、致富農(nóng)民的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)管理新制度。通過(guò)國(guó)土綜合整治，推進(jìn)村莊整理、道路整理和土地整理，鼓勵(lì)村民住房由平房向樓房轉(zhuǎn)變，大院向庭院轉(zhuǎn)變、分散向集中轉(zhuǎn)變，宅基地由耕地向荒地轉(zhuǎn)移、平地向坡地轉(zhuǎn)移。將整理出來(lái)的舊宅基地、菜地和疏林地進(jìn)行有效開(kāi)發(fā)，新增耕地950畝，節(jié)約建設(shè)用地近400畝。通過(guò)招商引資用于項(xiàng)目和旅游開(kāi)發(fā)，成立了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和90余家農(nóng)家樂(lè)，幫助農(nóng)民改變居住環(huán)境、增加收入。

（四）農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)初見(jiàn)效益

湖南廣大農(nóng)村地區(qū)擁有豐富的農(nóng)業(yè)資源，當(dāng)?shù)匾恍┬〕擎?zhèn)立足于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源“就地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)就地成型、農(nóng)民就地就業(yè)”。望城、寧鄉(xiāng)等地的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)揮臨江近城、交通便利、農(nóng)業(yè)資源豐富的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、科技應(yīng)用、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，以“農(nóng)事體驗(yàn)、農(nóng)家休閑、農(nóng)業(yè)觀光”為主體的休閑農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民企業(yè)家在發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)農(nóng)業(yè)旅游觀光休閑生態(tài)園、集體農(nóng)莊企業(yè)等方面進(jìn)行了有益嘗試。這些項(xiàng)目和企業(yè)帶動(dòng)了周邊農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，且其雇傭工一般有八成來(lái)自周邊農(nóng)村。

（五）“兩型”社會(huì)理念逐漸普及

近年來(lái)，湖南省努力推進(jìn)“資源節(jié)約、環(huán)境友好”兩型社會(huì)綜合配套改革?！皟尚汀背擎?zhèn)建設(shè)理念已經(jīng)漸入人心，一些小城鎮(zhèn)在環(huán)境保護(hù)方面樹(shù)立了典型。

（六）小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量有待提升

受傳統(tǒng)機(jī)制的影響，湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)在一定程度上存在重地上設(shè)施、輕地下設(shè)施，重新區(qū)開(kāi)發(fā)、輕老城提質(zhì)，重增加建設(shè)用地、輕集約節(jié)約用地，重城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、輕城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的傾向。小城鎮(zhèn)主要發(fā)揮一般性集鎮(zhèn)管理和區(qū)域性貿(mào)易職能，其綜合承載能力、功能配套設(shè)施、城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。

小城鎮(zhèn)政府工作以服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為主，沒(méi)有突出城市管理、社會(huì)服務(wù)等方面的職能。小城鎮(zhèn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃、審批、監(jiān)察等方面沒(méi)有一級(jí)政府的管理權(quán)限，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，稅收大多上繳到上級(jí)政府。小城鎮(zhèn)在本轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和農(nóng)村設(shè)施的建設(shè)上，沒(méi)有投入的實(shí)力。

此外，全省小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡。長(zhǎng)株潭地區(qū)城鎮(zhèn)化平均水平達(dá)60%，而全省72個(gè)縣平均城鎮(zhèn)化率只有33%左右，低于全省43.3%的平均水平10.3個(gè)百分點(diǎn)，這意味著湖南環(huán)特大城市群之外的其他地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對(duì)落后。endprint

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

（一）突出體系構(gòu)建，加強(qiáng)布局規(guī)劃

近年來(lái)，湖南省提出建設(shè)形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系格局。到2015年，全省目標(biāo)城鎮(zhèn)化水平要超過(guò)50%，建成特大城市6個(gè)（長(zhǎng)沙、衡陽(yáng)、株洲、湘潭、岳陽(yáng)、常德），大城市6個(gè)（郴州、益陽(yáng)、永州、邵陽(yáng)、婁底、懷化），40個(gè)縣（市）中心城區(qū)人口過(guò)20萬(wàn)，50個(gè)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)3萬(wàn)以上。

湖南提出，“十二五”期間，要抓好34個(gè)示范鎮(zhèn)建設(shè)，重點(diǎn)支持100個(gè)中心鎮(zhèn)和151個(gè)特色鎮(zhèn)的發(fā)展。中心鎮(zhèn)要實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，著力增強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚能力，大力提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善人居環(huán)境。特色鎮(zhèn)要因地制宜，突出特色，加快發(fā)展。

望城、寧鄉(xiāng)、攸縣三個(gè)地區(qū)的綜合實(shí)力在湖南全省區(qū)縣里屬于靠前，其中，望城、寧鄉(xiāng)更是位居全省前四名。這些小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中擁有共性，即強(qiáng)調(diào)總體發(fā)展布局，制定各項(xiàng)總規(guī)、控規(guī)、詳規(guī)及設(shè)計(jì)齊全的規(guī)劃體系。按照推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)和綜合調(diào)控作用。

（二）突出產(chǎn)業(yè)培育，注入發(fā)展活力

小城鎮(zhèn)始終把產(chǎn)業(yè)作為立鎮(zhèn)之本、強(qiáng)鎮(zhèn)之基，通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集完善城鎮(zhèn)功能，通過(guò)城鎮(zhèn)發(fā)展帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)培育一般集中在以下幾個(gè)方面：一是依托于本地天然資源的采礦業(yè)，如攸縣的煤礦業(yè)已具備產(chǎn)業(yè)聚集規(guī)模；二是農(nóng)林牧漁業(yè)以及相關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，各相關(guān)區(qū)縣除從事糧食作物生產(chǎn)，更大力推廣經(jīng)濟(jì)作物種植，積極發(fā)展休閑觀光等新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)；三是發(fā)展以制造業(yè)為主導(dǎo)的新型工業(yè)，一些區(qū)縣通過(guò)興建工業(yè)園，吸引機(jī)械制造、食品加工等企業(yè)入駐；四是以旅游商貿(mào)并帶動(dòng)相關(guān)住宿和餐飲業(yè)。各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分挖掘自身旅游資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建設(shè)休閑旅游度假村、步行街等形式帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

從產(chǎn)業(yè)培育方式看，靠近長(zhǎng)株潭都市群的望城、寧鄉(xiāng)在招商引資方面擁有地緣優(yōu)勢(shì)，因而產(chǎn)業(yè)聚集與城鎮(zhèn)化建設(shè)基本同步進(jìn)行；而地理位置稍偏遠(yuǎn)的攸縣，則城鎮(zhèn)化框架建設(shè)在前、尋找產(chǎn)業(yè)支撐在后。攸縣正投資興建的再生資源產(chǎn)業(yè)園，就是一個(gè)先筑巢再引鳳，尋找新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的案例。

（三）突出因地制宜，強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展

湖南省在其“十二五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中提出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，根據(jù)湖南不同類型、不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜地實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略，分重點(diǎn)、分層次推進(jìn)。

根據(jù)這一規(guī)劃，望城、寧鄉(xiāng)所處的長(zhǎng)株潭城市群定位于率先發(fā)展，湖南省目標(biāo)是把長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)為該省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎和核心增長(zhǎng)極。而攸縣所在的大湘南地區(qū)則定位在開(kāi)放發(fā)展，目標(biāo)是以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加快與珠三角、北部灣的全方位對(duì)接融合，在農(nóng)產(chǎn)品、能源、原材料、人力資源和旅游等方面建立穩(wěn)定合作關(guān)系。

望城區(qū)古鎮(zhèn)群，即以靖港、喬口、銅官、新康為代表的湘江黃金水道下游古鎮(zhèn)，就是充分挖掘古鎮(zhèn)的文化資源，開(kāi)發(fā)出“到靖港尋古，到喬口吃魚(yú)，到銅官玩陶，到新康看戲”的環(huán)湘江旅游新路線圖。

（四）突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，破解二元難題

綜合三個(gè)區(qū)縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的做法主要有：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。把農(nóng)村和小城鎮(zhèn)作為有機(jī)整體，實(shí)施空間、土地、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、主題功能區(qū)規(guī)劃合一。一些地區(qū)實(shí)現(xiàn)了村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋，并制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的多項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行通盤考慮，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。一些區(qū)縣實(shí)現(xiàn)了村村通水泥路并向組向戶延伸。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)。望城、寧鄉(xiāng)、攸縣等地已實(shí)現(xiàn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)同等待遇，全面解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題，不斷完善城鄉(xiāng)“三級(jí)”衛(wèi)生服務(wù)體系，深入開(kāi)展農(nóng)村精神文明創(chuàng)建活動(dòng)。

（五）突出政策支持，打造堅(jiān)實(shí)后盾

湖南省各級(jí)政府均制定了小城鎮(zhèn)需要迫切解決的支持措施。

省政府制定了《湖南省小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃2012—2020》，并將“縣城和中心鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)工程”作為省重點(diǎn)工程。鼓勵(lì)中心城區(qū)人口過(guò)10萬(wàn)的55個(gè)縣（市）按中等城市的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，中心鎮(zhèn)及鎮(zhèn)區(qū)人口過(guò)2萬(wàn)以上的一般建制鎮(zhèn)按5萬(wàn)人口以上的小城市規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)。

縣鎮(zhèn)級(jí)政府也提出了一系列符合城鎮(zhèn)發(fā)展需求的改革措施。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、投融資、土地保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、戶籍改革、社會(huì)保障方面給予重點(diǎn)傾斜，鼓勵(lì)引導(dǎo)二、三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，各種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)要素向小城鎮(zhèn)集聚。以上都是小城鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中迫切需要給予扶持的重要方面。

（六）突出考核監(jiān)督，完善管理機(jī)制

為全面掌握全省城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展，湖南制定了《湖南省城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，從“水平提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方便、環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)安定”，五個(gè)方面制定了27項(xiàng)指標(biāo)，并根據(jù)不同權(quán)重進(jìn)行評(píng)分。該體系有助于全面評(píng)價(jià)目前城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在問(wèn)題。

一些小城鎮(zhèn)為提升城鄉(xiāng)同治水平，結(jié)合專項(xiàng)工作制定了專門考核辦法。從2012年開(kāi)始，攸縣再生資源網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)及運(yùn)行情況納入全縣城鄉(xiāng)同治考核范疇，考核到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）（占考核總分20%）。站、點(diǎn)實(shí)行績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)補(bǔ)掛鉤辦法：績(jī)效考評(píng)推行按月定量考核、定性考核和綜合評(píng)估相結(jié)合的考核辦法，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)同治辦逐月逐點(diǎn)逐項(xiàng)指標(biāo)考評(píng)。獎(jiǎng)補(bǔ)推行按按管區(qū)內(nèi)每個(gè)居民1人每年3元的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)給各個(gè)環(huán)節(jié)。

三、需要破解的矛盾

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)提速與新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的矛盾

城鎮(zhèn)化建設(shè)如何既保證速度又保證質(zhì)量，這是擺在湖南眾多小城鎮(zhèn)面前的一個(gè)問(wèn)題。

根據(jù)湖南省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，該省2015年城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到50%以上，其中，長(zhǎng)株潭城市群城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。就目前發(fā)展情況來(lái)看，位于該區(qū)域內(nèi)的望城、寧鄉(xiāng)縣2015年均難以達(dá)到70%的水平。望城雖然目前全區(qū)城鎮(zhèn)化水平以每年超過(guò)兩個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增，2015年城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到55%；寧鄉(xiāng)縣目前城鎮(zhèn)化率為46.2%，2015年有望達(dá)到全省平均水平，但距長(zhǎng)株潭地區(qū)70%的水平相去甚遠(yuǎn)。endprint

這里存在的陷阱是，小城鎮(zhèn)如果刻意追求城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)，大批引入勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，雖然有助于大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，卻也承載了更高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這與構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)背道而馳。

攸縣的發(fā)展面臨兩難困境。該縣發(fā)展最大的困難在于地上工業(yè)不足，但發(fā)展地上工業(yè)就難免對(duì)環(huán)境帶來(lái)威脅。近年來(lái)，居民環(huán)保意識(shí)不斷提高，該縣也拒絕過(guò)客商投資玻璃廠等容易環(huán)境污染項(xiàng)目。此外，攸縣出于環(huán)境保護(hù)考慮，規(guī)定20年內(nèi)禁止砍伐山林?？h內(nèi)的伐木加工廠不得不到臨近的江西省引進(jìn)木材。此舉雖屬于跨省經(jīng)濟(jì)合作，但是否可持續(xù)發(fā)展值得進(jìn)一步檢驗(yàn)。

（二）小城鎮(zhèn)投融資困難與體制機(jī)制限制的矛盾

小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展迫切需要擴(kuò)大融資渠道，積極吸引民間資金和企業(yè)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨發(fā)展融資難的問(wèn)題。一些基層村集體表示，對(duì)于相對(duì)偏僻貧困的鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，發(fā)展模式和資金短缺是制約發(fā)展的兩大障礙。希望金融機(jī)構(gòu)能在三中全會(huì)之后的改革中，針對(duì)農(nóng)村的特殊情況，簡(jiǎn)化融資程序和手續(xù)，能以土地使用權(quán)、村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)或者村集體信譽(yù)進(jìn)行抵押。

民間資本在城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在門檻難入的情況。望城區(qū)農(nóng)民企業(yè)家陳杏華近年來(lái)投資近4億元人民幣建設(shè)了農(nóng)業(yè)旅游觀光休閑生態(tài)園。他表示，希望和地方政府探索突破政策嘗試的可能性，參與在望城區(qū)格湖鄉(xiāng)打造一個(gè)中國(guó)中部休閑農(nóng)業(yè)旅游小鎮(zhèn)。陳杏華認(rèn)為，地方政府不要怕肥水流了外人田，可以嘗試把給國(guó)有企業(yè)的各種扶持轉(zhuǎn)給民營(yíng)企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)要的會(huì)更少，做出的貢獻(xiàn)會(huì)更多。

（三）地方政府主導(dǎo)與頂層設(shè)計(jì)相對(duì)滯后的矛盾

湖南小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)均屬于地方政府主導(dǎo)。地方政府的功能和作用雖然難以替代，但對(duì)于湖南這樣經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不屬于第一梯隊(duì)的省份，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)顯得更有必要。

由于地方政府在征地、拆遷、補(bǔ)償、招商引資等各環(huán)節(jié)都起到主導(dǎo)作用，通過(guò)賣地收入和土地抵押貸款啟動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，客觀上增加了地方債務(wù)累積的風(fēng)險(xiǎn)，也容易造成土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的弊病。

筆者認(rèn)為，這種由地方政府提出規(guī)劃建議再報(bào)上一級(jí)政府審批的做法雖然簡(jiǎn)便實(shí)際，但更應(yīng)提倡頂層設(shè)計(jì)的及時(shí)科學(xué)參與。由本省、國(guó)家乃至國(guó)際上的專家建言獻(xiàn)策，進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、因地制宜、可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與防范，對(duì)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)支撐問(wèn)題，應(yīng)由業(yè)內(nèi)頂級(jí)專家進(jìn)行科學(xué)具體的可行性論證與設(shè)計(jì)。

（四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與城鄉(xiāng)差距客觀較大的矛盾

數(shù)據(jù)表明，湖南城鎮(zhèn)居民收入與農(nóng)民收入差距由2005年的6406元上升到2011年的12277元，擴(kuò)大了91.6%。此外，農(nóng)民融入城市的問(wèn)題仍未解決。農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障、職業(yè)安全等方面的困難有待進(jìn)一步完善解決。

由于湖南小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力不足，其周邊農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展也缺乏高新技術(shù)的應(yīng)用，農(nóng)業(yè)資源的開(kāi)發(fā)規(guī)模和質(zhì)量較低，一定程度上影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)仍然集中于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的初始環(huán)節(jié)，先進(jìn)技術(shù)的引入和應(yīng)用不足，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)品存在同質(zhì)化傾向。一些村鎮(zhèn)反映，農(nóng)村迫切需要城市科研單位送技術(shù)下鄉(xiāng)，多做幫助和引導(dǎo)的工作推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

四、小城鎮(zhèn)建設(shè)的啟示

（一）因地制宜是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要方法

城鎮(zhèn)化建設(shè)沒(méi)有包治百病的統(tǒng)一藥方，必須實(shí)施差異化城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。不能沿襲國(guó)內(nèi)外城市“先發(fā)展，后整治”的老路，也不能照抄照搬其他城市的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)走可持續(xù)發(fā)展之路，注重經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、社會(huì)可持續(xù)和環(huán)境可持續(xù)三者的和諧統(tǒng)一，才能避免患上“城市病”，防止出現(xiàn)成熟期后不可持續(xù)的現(xiàn)象。各地在編制規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培育、項(xiàng)目管理等各方面都應(yīng)以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況為基礎(chǔ)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中做到量體裁衣。

（二）城鄉(xiāng)一體發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主攻方向

要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)；不僅意味著提高農(nóng)村的硬件設(shè)施條件，也要重視農(nóng)村軟件的建設(shè)和培育。促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠。

（三）堅(jiān)持以人為本是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心原則

要充分重視小城鎮(zhèn)及農(nóng)民生產(chǎn)生活所必須的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的提升，讓大家能夠體面地、有尊嚴(yán)地生活。要解決農(nóng)民出村進(jìn)城落戶的問(wèn)題，一方面，對(duì)于想進(jìn)城的農(nóng)民工，政府必須給他們提供就業(yè)、社保、醫(yī)保、教育、住房等保障，另一方面，對(duì)于不愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民，需要厘清當(dāng)前農(nóng)村承包地、宅基地和住房、農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（四）體制機(jī)制創(chuàng)新是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本動(dòng)力

要把改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動(dòng)力，彰顯城鎮(zhèn)發(fā)展特色，走創(chuàng)新發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。當(dāng)前，各地小城鎮(zhèn)建設(shè)主要應(yīng)當(dāng)在有序拓展城鎮(zhèn)區(qū)劃范圍、促進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)、加快戶籍制度改革、加強(qiáng)和改善社會(huì)保障、加大財(cái)稅支持力度、拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道等方面進(jìn)一步解放思想，努力消除影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的各種體制性、政策性障礙。

（五）統(tǒng)籌兼顧是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要思路

城鎮(zhèn)化進(jìn)程既要注重大中型城市發(fā)展，也要注重小城鎮(zhèn)建設(shè)；既要注重基礎(chǔ)設(shè)施先行和規(guī)劃引領(lǐng)，也要兼顧公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境；既要通過(guò)工業(yè)積極帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集，也要充分發(fā)揮一、三產(chǎn)業(yè)的潛力和作用；既要推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也要抓好新農(nóng)村綜合改革；既要全面提升示范城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的建設(shè)，也要注重統(tǒng)籌推進(jìn)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展；既要提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，更要確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。唯有用全面、辯證、可持續(xù)的眼光和思路來(lái)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，才能使我國(guó)廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村真正宜居宜業(yè)，人民富庶安康。

（注：文內(nèi)數(shù)據(jù)均引自《湖南省“十二五”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，以及望城區(qū)、寧鄉(xiāng)縣、攸縣宣傳部提供材料）

（作者單位：新華社總編室）endprint