何學(xué)紅，申 洪

（懷化學(xué)院計(jì)財(cái)處，湖南懷化 418008）

自2007年財(cái)政部提出中央預(yù)算單位試行公務(wù)卡制度并在2007年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)在2008年所有中央預(yù)算單位推行公務(wù)卡制度并推廣到各地。2008年財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)工作會(huì)議上對(duì)完善國(guó)庫(kù)集中收付管理體系又提出了明確的要求：“2012年底之前，所有預(yù)算單位、所有財(cái)政性資金都實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，到2010年底之前，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行公務(wù)卡制度。”

一、公務(wù)卡結(jié)算的范圍

公務(wù)卡是指財(cái)政預(yù)算單位工作人員持有的，具有一定透支額度與透支免息期，主要用于日常公務(wù)活動(dòng)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。持卡人在支付招待費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和5萬(wàn)元以下的零星購(gòu)買等支出時(shí)，將不再用現(xiàn)金支付，而改為刷公務(wù)卡支付并取得發(fā)票、購(gòu)物小票和POS憑證單，據(jù)此填好報(bào)銷憑證一并交給財(cái)務(wù)部門，到期還款時(shí)，由單位財(cái)務(wù)人員登錄規(guī)定銀行的專門系統(tǒng)，錄入報(bào)銷憑證中的信用卡號(hào)、交易日期、交易金額等要素，查詢、核實(shí)后，在網(wǎng)上直接完成資金轉(zhuǎn)賬或?qū)⒖铐?xiàng)直接支付給發(fā)卡銀行。尤其是公務(wù)員如果緊急出差，不用先向財(cái)務(wù)借款，回單位報(bào)銷后再還款。公務(wù)卡在公務(wù)消費(fèi)中不得提取現(xiàn)金，如果確有特殊需要提取現(xiàn)金，應(yīng)當(dāng)事前經(jīng)單位財(cái)務(wù)部門批準(zhǔn)同意后，由借支人辦妥借款手續(xù)，財(cái)務(wù)部門將借款資金劃轉(zhuǎn)到借款人公務(wù)卡上，否則視同個(gè)人消費(fèi)，單位財(cái)務(wù)不得報(bào)銷，對(duì)單位卡提現(xiàn)，視同違規(guī)行為處理（《湖南省預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》）。

二、推行公務(wù)卡的意義

公務(wù)卡實(shí)行銀行授信額度，個(gè)人持卡消費(fèi)，單位報(bào)銷還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控的一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，不僅攜帶方便、使用便捷，而且透明度高。

公務(wù)卡的推行，從源頭上堵住公務(wù)開(kāi)支的漏洞，使原使用現(xiàn)金支付的授權(quán)支付置于陽(yáng)光之下，抑制了利用現(xiàn)金進(jìn)行的違法犯罪活動(dòng)，明確了資金流向，提高了財(cái)政資金使用效率，強(qiáng)化了財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

公務(wù)卡的推行，從政府審計(jì)工作來(lái)看，方便查找審計(jì)監(jiān)督的依據(jù)和線索，使公務(wù)支出的支付行為有據(jù)可查、有跡可尋。從用稅監(jiān)督方面來(lái)看，也體現(xiàn)了納稅人對(duì)用稅人使用稅收情況的關(guān)注，也加強(qiáng)了納稅人對(duì)公務(wù)支出監(jiān)管的可操作性。在用稅透明的前提下，納稅人和用稅人之間的關(guān)系也會(huì)變得越來(lái)越積極、和諧。同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)商戶的約束，防止其利用收取現(xiàn)金逃稅。[1]

公務(wù)卡的推行，有利于促進(jìn)非現(xiàn)金支付工具使用，節(jié)約現(xiàn)金成本，改善銀行卡受理環(huán)境，促進(jìn)銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、“公務(wù)卡”單槍匹馬難以杜絕公務(wù)腐敗現(xiàn)象原因

公務(wù)卡的推行，最被公眾寄予希望的是：此舉將卡死公款私用、杜絕多開(kāi)、虛報(bào)發(fā)票等現(xiàn)象，杜絕財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)中的湊票報(bào)銷，在一定程度上避免公務(wù)腐敗的發(fā)生。但公務(wù)卡消費(fèi)透明并不等于公務(wù)消費(fèi)透明，公務(wù)卡的推行確實(shí)增加了腐敗成本和難度，但是個(gè)人要從中漁利，公務(wù)卡技術(shù)也是防不勝防?！耙凰庪y治百病”，公務(wù)卡也絕非抑制職務(wù)腐敗、防堵現(xiàn)金支付漏洞的“萬(wàn)能卡”。

在公款消費(fèi)中主要通過(guò)幾種途徑實(shí)現(xiàn)腐敗行為：一種是湊票報(bào)銷，即報(bào)銷者搜集一些與實(shí)際發(fā)生業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的票據(jù)，回單位后進(jìn)行報(bào)銷;二是虛開(kāi)報(bào)銷發(fā)票，即報(bào)銷者在發(fā)生了支付行為的消費(fèi)活動(dòng)中要求經(jīng)營(yíng)者為自己開(kāi)具超出實(shí)際支付額的票據(jù)，回到單位進(jìn)行報(bào)銷后賺取差額;三是公款私用，如到服飾店買衣服鞋子，可以開(kāi)到辦公用品的發(fā)票。這種移花接木的公務(wù)支出已經(jīng)是一種公開(kāi)的秘密。這樣，在不知不覺(jué)中使國(guó)家的資金流入了某些人的腰包。

目前，我國(guó)納稅人的納稅意識(shí)雖有所增強(qiáng)，但也不排除一部分納稅人是在稅務(wù)部門采取一定強(qiáng)制措施的情況下進(jìn)行納稅的。如有些地方采取稅收抽獎(jiǎng);有些地方采取稅收與職工的社保、醫(yī)保相聯(lián)系，來(lái)完成稅收任務(wù)等等。稅務(wù)部門對(duì)納稅人所使用的一些違法違規(guī)手段也是睜一只眼閉一只眼。

許多生產(chǎn)廠家為了提高銷量與商店聯(lián)手采取一些促銷手段如送購(gòu)物卡或禮品。有些商業(yè)銀行為了占領(lǐng)市場(chǎng)，也與商店聯(lián)手使用本行的某某卡消費(fèi)達(dá)多少元以上返回現(xiàn)金多少或送禮品、購(gòu)物券之類等等。這樣，報(bào)銷者購(gòu)買了一定數(shù)額的物品，也支付了相應(yīng)的費(fèi)用，但通過(guò)其他渠道獲得供應(yīng)商的“返現(xiàn)”。這些都成為公務(wù)卡執(zhí)行中的隱患。對(duì)于湊票報(bào)銷可能有一定的抑制作用，但對(duì)于虛開(kāi)發(fā)票和公款私用只要經(jīng)營(yíng)者簡(jiǎn)單的配合就行了。因此，對(duì)于后兩類仍缺乏有效的監(jiān)督。

財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)工作會(huì)議上提出公務(wù)卡消費(fèi)是指各級(jí)預(yù)算單位的所有財(cái)政性資金消費(fèi)，而對(duì)來(lái)自單位的預(yù)算外收入和頗為富有的“小金庫(kù)”消費(fèi)仍然成為公務(wù)卡制度監(jiān)管的真空。個(gè)別部門和單位，在國(guó)家推行陽(yáng)光財(cái)政后，為變相增加職工個(gè)人收入，利用公務(wù)卡為職工發(fā)“福利”，造成新的分配不公。[2]

采用公務(wù)卡消費(fèi)還存在一個(gè)問(wèn)題就是在現(xiàn)在的環(huán)境下，很多的經(jīng)銷商都沒(méi)有使用POS機(jī)經(jīng)營(yíng)，單位本來(lái)可以使用一些便宜的物品，但因某些經(jīng)銷商處不能刷卡而只好到能刷卡的大商店、高檔酒店及會(huì)所，無(wú)形中也增加了刷卡的成本。同時(shí)，公務(wù)人員的監(jiān)控是由管理層來(lái)完成的，公務(wù)卡的使用者大多數(shù)也是管理層人員，而管理層的載量權(quán)又過(guò)大，這又由誰(shuí)來(lái)監(jiān)控管理層呢?“防小鬼不防閻王”的機(jī)制不能從根本遏制腐敗。財(cái)務(wù)管理制度本來(lái)說(shuō)是一個(gè)系統(tǒng)工程，而公務(wù)卡消費(fèi)是系統(tǒng)中一個(gè)環(huán)節(jié)，一種手段。只有采取全面、系統(tǒng)、和各部門相銜接的監(jiān)管措施才能真正達(dá)到陽(yáng)光財(cái)政的目的。

四、如何采取與公務(wù)卡制度并行的監(jiān)管措施

1.加強(qiáng)操作、監(jiān)督和懲處機(jī)制的建設(shè)

推動(dòng)公務(wù)卡消費(fèi)，打造陽(yáng)光、廉潔、高效財(cái)政，主要從三方面建立防范機(jī)制。首先，充分調(diào)研，梳理問(wèn)題，修改補(bǔ)充公務(wù)卡管理暫行辦法;推行公務(wù)消費(fèi)公開(kāi)，讓納稅人監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)中的每一個(gè)過(guò)程;優(yōu)化流程，進(jìn)一步提高預(yù)算單位的資金報(bào)銷速度，加快報(bào)銷資金周轉(zhuǎn)效率，提高資金劃撥速度，其次，建立定期通報(bào)制度。財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等職能部門要定期對(duì)公務(wù)卡制度落實(shí)情況進(jìn)行檢查，對(duì)虛開(kāi)發(fā)票和公款私用的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理并公開(kāi)曝光。單位“一把手”不能直接管錢管物。單位可以成立一個(gè)獨(dú)立于管理層的監(jiān)審委員會(huì)，監(jiān)審委員會(huì)成員中必須要有三分之一以上的職工代表，對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公務(wù)消費(fèi)透明。第三，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，盡快建立詳盡的單位或個(gè)人公務(wù)卡消費(fèi)信用體系，對(duì)于違反公務(wù)卡使用規(guī)定或利用公務(wù)卡謀取私利的個(gè)人，按其情節(jié)輕重限制或禁止公務(wù)卡消費(fèi)，對(duì)于多次出現(xiàn)此類違紀(jì)現(xiàn)象的單位，在予以曝光并對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)的同時(shí)，減少其預(yù)算投入。

2.通過(guò)各部門、各系統(tǒng)在推動(dòng)中互相配合，及時(shí)溝通，建立信息反饋和協(xié)調(diào)處理制度，堵塞漏洞。如與網(wǎng)銀系統(tǒng)的有效銜接，定期了解代理銀行公務(wù)卡推行制度，不斷完善公務(wù)卡風(fēng)險(xiǎn)管理和技術(shù)手段，及時(shí)解決公務(wù)卡使用中存在的各種問(wèn)題，保證資金安全。改善用卡環(huán)境，擴(kuò)大聯(lián)網(wǎng)適用范圍，探索市場(chǎng)領(lǐng)域從傳統(tǒng)行業(yè)向特殊行業(yè)延伸。攻克預(yù)算外資金和頗為富有的“小金庫(kù)”的支出在公務(wù)卡消費(fèi)中的盲區(qū)。采取定點(diǎn)消費(fèi)或定產(chǎn)品消費(fèi)，可以避免定價(jià)虛高所生成的回扣，也可避免攀比的心理進(jìn)行高消費(fèi)。

3.建立科學(xué)合理、公開(kāi)透明的財(cái)政預(yù)算制度，健全非稅收入的征管制度，減少公務(wù)卡消費(fèi)監(jiān)管的真空區(qū)

要規(guī)范公務(wù)卡消費(fèi)，必須進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算制度和預(yù)算管理。細(xì)化財(cái)政預(yù)算的同時(shí)應(yīng)該全面公開(kāi)化，接受人民群眾的監(jiān)督與約束。編制過(guò)程中應(yīng)該科學(xué)合理、細(xì)化明確，所有的開(kāi)支都要編制預(yù)算管理，公務(wù)人員的開(kāi)支都要納入財(cái)政預(yù)算。明確項(xiàng)目，明確使用人，同時(shí)規(guī)定開(kāi)支范圍，開(kāi)支的標(biāo)準(zhǔn)。健全非稅收入的征管制度，把非稅收入納入到公務(wù)卡消費(fèi)的范疇中來(lái)，減少公務(wù)卡消費(fèi)監(jiān)管的真空區(qū)。

[1]子羽.公務(wù)卡促進(jìn)用稅監(jiān)督[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（60）.

[2]孫興全，苗慧凱，趙興羅.從公務(wù)卡制度看公務(wù)支出的監(jiān)督[J].財(cái)政監(jiān)督，2007，（10）：64.