屈小博

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戶改成本的三個焦點問題

屈小博

根據(jù)國家發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》及《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，按照《規(guī)劃》和《意見》的目標，到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這1億農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本如何解決是大家都非常關心的。

戶籍改革的成本范圍包括哪些？戶籍改革的本質(zhì)是使社會保障、社會救助和公共服務體系最終消除在不同人群之間的差異性。因此，戶籍改革成本要考慮三個方面，一是與戶籍直接關聯(lián)的基本公共服務與福利應該成為戶籍改革成本核算的主體，具體包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保以及城市最低生活保障等五項指標；二是成本的地區(qū)差異，以幾個城市的情況來測算戶籍改革總體成本偏差較大，應根據(jù)全國所有地級城市的戶籍價值來測算每個城市的戶籍改革成本和全國總體成本的平均值；三是城鎮(zhèn)化的動態(tài)推進，戶籍改革成本估算直接與城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略相關，根據(jù)預期城鎮(zhèn)化推進目標進行估算才更有政策價值，即根據(jù)預期城鎮(zhèn)化率2030年達70%，實現(xiàn)“人戶合一”的戶籍改革目標。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，未來的戶籍改革成本將是逐年增加的。

戶籍改革的成本有多大，實現(xiàn)《意見》的戶籍改革目標財政能否負擔？根據(jù)預期城鎮(zhèn)化率目標、基本公共服務和社會福利均等化的框架，以2010年全國地級城市數(shù)據(jù)為基準，即“戶籍人口”城市化水平（34%）與“常住人口”城市化水平（51%），到2030年全部解決未來新增的流動人口戶籍問題；在此基礎上，再考慮戶籍價值按照年均10%的水平遞增。基于此，到2030年完成戶籍改革目標累計所要支付的總成本29.7萬億元，這相當于全國財政累計用于與民生密切相關支出的15.6%。因此，在總量上戶籍改革所要付出的成本財政是可以承受的。需要指出的是，戶籍改革成本總量僅僅只是一個方面。從時間上看，在公共服務與福利水平逐年增長推動下，戶籍改革成本將逐年增加，尤其在“十三五”期間增速更快。從城市層面看，人口、經(jīng)濟高度集聚的大城市戶籍價值明顯更高，戶籍改革成本隨著城市人口規(guī)模擴大以遞增的速度提高。從地區(qū)差異看，戶籍改革與城鎮(zhèn)化推進必須慎重地考慮到戶籍成本的地區(qū)和城市差異特征：地區(qū)指比地級市更大區(qū)域的概念，如省一級或東、中、西部地區(qū)等，城市是指地級城市及省會城市、直轄市城市轄區(qū)概念。如廣東省屬于東部發(fā)達地區(qū)，既有全國地級及以上城市戶籍價值排名在前十位的深圳、廣州、珠海和東莞，又有排名在后十位的揭陽市。

戶籍改革的成本如何解決？關鍵是成本分攤機制，即“錢”由誰出、各出多少。在現(xiàn)有財政分權制度沒有根本性調(diào)整的情況下，戶籍改革成本需要由中央財政負擔更大比例，這需要從執(zhí)行操作層面進行更深入的研究。基本的分攤機制思路為：最基本的公共服務和社會福利可完全由中央政府全部分擔，如教育尤其是義務教育和中等教育，就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、基本的社會保障和救助等隨著統(tǒng)籌層次逐步提高，中央財政也應該承擔更高比例。在一些準公共服務和投資性福利項目方面，如住房保障、基礎設施、公共文化娛樂、社區(qū)服務等，地方政府應當承擔主要部分，可根據(jù)地方實際情況，進行體制機制創(chuàng)新，吸引企業(yè)和社會共同投資，逐步平穩(wěn)推進。

（作者為中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所副研究員）