龔曉明，劉明智

（成都市青羊區(qū)人民檢察院 四川成都 610015）

法律監(jiān)督在狹義上主要指檢察監(jiān)督，即檢察機關(guān)對法律的執(zhí)行和遵守情況實施的專門性監(jiān)督。檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)之憲法定位，負有維護法制統(tǒng)一，捍衛(wèi)公平正義之基本職責。檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使，主要集中在刑事法律監(jiān)督、民事法律監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督三個方面①。由于歷史慣性、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置等多種因素制約，現(xiàn)階段檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督較為薄弱，在一定程度上存在法律監(jiān)督空位和監(jiān)督不力的狀況。這種“缺位”現(xiàn)象主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、方式以及權(quán)力行使邊界等基礎(chǔ)監(jiān)督理論未形成統(tǒng)一認識和可行性監(jiān)督路徑。面對社會轉(zhuǎn)型、法治初創(chuàng)的社會情勢，司法機關(guān)面臨巨大壓力與挑戰(zhàn)，如何平衡利益沖突、消除民眾司法不信任感，增強司法機關(guān)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、執(zhí)法水平能力提高，是當前及今后一段時期司法機關(guān)面臨的重大課題?！拔覈F(xiàn)行的行政監(jiān)督體制是由行政組織的外部異體監(jiān)督和行政組織內(nèi)部自體監(jiān)督有機組合構(gòu)成的。從總體上我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制形式上形成了一個‘橫向到邊，縱向到底’的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但實際運行過程中其實施效果并未如人所愿”[1]。就檢察機關(guān)而言，在鞏固并提高現(xiàn)有業(yè)務(wù)存量前提下，如何填補法律監(jiān)督缺位，充實法律監(jiān)督領(lǐng)域與改進法律監(jiān)督方式、切實提高監(jiān)督水平，是回應(yīng)以上課題的一個重要參照標準。因此，開展行政執(zhí)法監(jiān)督研討極有必要，需要檢察機關(guān)和理論界進行有益探索和總結(jié)。

一、行政執(zhí)法監(jiān)督范圍

行政權(quán)天生具有擴延性特征，可謂無孔不入，行政行為也深入社會各個領(lǐng)域，其合法性、合理性以及規(guī)范化程度直接關(guān)系到公眾的切身利益和整個社會的健康發(fā)展?！八^行政執(zhí)法,是指國家行政執(zhí)法機關(guān)在對社會進行組織管理過程中依照法律法規(guī)對行政當事人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù),或?qū)φ斒氯说臋?quán)力行使和義務(wù)履行情況進行監(jiān)督的檢查執(zhí)法活動。這種執(zhí)法活動,主要由國家行政執(zhí)法機關(guān)最經(jīng)常、最普遍的具體行政行為所構(gòu)成”[2]。面對行政資源與司法資源配置現(xiàn)狀②，以及浩瀚如海的行政行為，如何圈定行政行為檢察監(jiān)督范圍就成首要解決的問題。對行政執(zhí)法進行法律監(jiān)督的出發(fā)點無疑是構(gòu)建起行政執(zhí)法監(jiān)督框架，保證行政行為正當實施，從而保障法制統(tǒng)一。行政行為可具體分為具體行政行為與抽象行政行為：具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為；而抽象行政行為也是行政權(quán)運行的一種主要方式，是國家行政機關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍法律效力規(guī)范的行政行為，包括行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件的創(chuàng)制行為。由于檢察機關(guān)現(xiàn)有資源配置、違憲審查制度尚未建立等原因，對于抽象行政行為的檢察監(jiān)督尚不具備條件，從實效主義出發(fā)在具體行政行為范圍內(nèi)合理界定檢察監(jiān)督的范圍，是可行、可見、可效的理性之舉③。檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)也應(yīng)遵循謙抑性原則，以可行性和可操作性為要求，避免以往一般性監(jiān)督的弊端，合理確定檢察監(jiān)督范圍。法治社會中自由人基于兩方面的權(quán)利立身于世，一為自由權(quán)利，二是財產(chǎn)權(quán)利，兩者相輔相成缺一不可。由于具體行政行為是行政主體根據(jù)法律規(guī)范對行政相對人權(quán)利義務(wù)作出的單方行為，行政主體在行政法律關(guān)系中處于優(yōu)勢地位，因此如何避免行政行為無端肆意侵犯自由人之權(quán)利便成為題中應(yīng)有之義。

進一步追問，行政機關(guān)作出的上述具體行政行為就可能涉及到是否合法以及在合法前提下是否合理的疑問。作為法律監(jiān)督機關(guān)，對上述行政行為的合法性進行監(jiān)督是必然要求，對于合理性則不易進行檢察監(jiān)督。原因如下：行政機關(guān)依法享有的行政權(quán)與行政裁量權(quán)都是做出具體行政行為所應(yīng)考慮的二元因素，行政機關(guān)應(yīng)當遵守法律規(guī)范，根據(jù)具體行政行為所面對的事實，綜合考慮相關(guān)事實和情節(jié)，確定合理的行政結(jié)果，因此作為第一層面的合法性問題當然是檢察監(jiān)督的首要目標，而且合法性監(jiān)督也可做到有理有據(jù)，果斷見效。合理性監(jiān)督不同于合法性監(jiān)督，難點較多，檢察監(jiān)督“脈絡(luò)不穩(wěn)”：任何行政機關(guān)在做出行政結(jié)果時都要綜合考慮若干因素，且該些因素可能直接受制于做出行政結(jié)果的行政執(zhí)法人員且難以形成書面材料，因此檢察人員難于收集和審核該些材料，從而導致檢察監(jiān)督陷入困境，如貿(mào)然做出決定，就有可能造成難以預料的結(jié)果。此外，行政結(jié)果合理性問題作為行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，如出現(xiàn)濫用權(quán)力現(xiàn)象，就有可能涉及合法性層面，就為檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督提供補救通道而不至于被忽略。

綜上分析，我們可以將行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍界定為“具體行政行為的合法性”。

二、行政執(zhí)法監(jiān)督方式

上述將行政執(zhí)法監(jiān)督范圍予以確定后，合理確定和適用檢察監(jiān)督方式亦是操作層面的顯性要求。“法律監(jiān)督是指運用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。在我國，法律監(jiān)督特指人民檢察院通過運用法律賦予的職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實施的專門工作”[3]。在此法律監(jiān)督權(quán)屬性界定基礎(chǔ)上，可將行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)劃分為三項類權(quán)力：一是檢察監(jiān)督偵查權(quán)；二是檢察監(jiān)督訴權(quán)；三是檢察監(jiān)督建議權(quán)。

（一）檢察監(jiān)督偵查權(quán)。

檢察機關(guān)對行政機關(guān)工作人員在履職過程中所發(fā)生的職務(wù)犯罪進行偵查，是檢察機關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)最直接方式。如行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中收受賄賂或者濫用職權(quán)以權(quán)謀私，檢察機關(guān)就可以立即啟動職務(wù)犯罪的立案偵查程序，對相關(guān)犯罪嫌疑人采取必要偵查措施和強制措施，查明案件事實?！胺杀O(jiān)督的目標，是將權(quán)力置于法律規(guī)則的控制之下，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為法律監(jiān)督體現(xiàn)在職務(wù)犯罪偵查，符合法律監(jiān)督剛性的需要，也是設(shè)置獨立于行政機關(guān)之外的監(jiān)督權(quán)的需要，更有利于對行政權(quán)的監(jiān)督、約束和控制”[4]。在此項權(quán)力行使過程中存在若干薄弱環(huán)節(jié)，比較典型的是對于行政人員故意將犯罪案件“以罰代罪”不予移送司法機關(guān)處理現(xiàn)象嚴重。雖然有關(guān)部門就該問題制訂了相關(guān)規(guī)范意見予以規(guī)制④，但司法實踐中對該類行政行為檢察監(jiān)督不力也是不可明辨的事實。檢察機關(guān)應(yīng)當加大對該移送而不予移送的刑事案件進行及時監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)行政人員背后存在職務(wù)犯罪行為的，應(yīng)當啟動案件偵查程序，追究相關(guān)責任人的刑事責任，責成行政機關(guān)及時將涉嫌犯罪案件移送司法機關(guān)處置。

（二）檢察監(jiān)督訴權(quán)。

檢察監(jiān)督訴權(quán)較為廣泛，可具體分為對受到行政行為侵害的行政相對人支持起訴權(quán)、對違法行政行為提起行政公訴以及對法院就違法行政行為未能正確裁判的抗訴權(quán)等。檢察機關(guān)對民事案件當事人支持起訴具有明確法律依據(jù)，雖然行政訴訟法對此未作規(guī)定，但行政權(quán)較一般民事侵權(quán)危害更大，因此更具支持起訴的必要性。最高人民檢察院就此發(fā)布相關(guān)意見探索該項業(yè)務(wù)。行政公訴是特定國家機關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，對行政機關(guān)違反法律法規(guī)，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起訴訟的活動。主要為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的探索。“行政公益訴訟，顧名思義，是涉及公共利益的行政訴訟（特別是環(huán)境公益訴訟），當然是與實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的相一致的”[5]。公民可以通過檢舉、告發(fā)等形式要求檢察機關(guān)提起公益訴訟，但該公益訴訟的范圍應(yīng)予以限制，特別是對一些造成嚴重污染的行政行為（不作為），理應(yīng)由檢察機關(guān)提起公益訴訟⑤。對法院就違法行政行為裁判有誤的，檢察機關(guān)有權(quán)按照法定程序提起抗訴。檢察機關(guān)抗訴行為直接體現(xiàn)為對審判權(quán)的監(jiān)督，但也通過審判機關(guān)的審判行為監(jiān)督行政行為，也體現(xiàn)檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督。

（三）檢察監(jiān)督建議權(quán)。

“檢察建議無論出現(xiàn)在訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)，還是出現(xiàn)在非訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)，都反應(yīng)出它法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性”[6]。檢察監(jiān)督建議權(quán)相對于檢察監(jiān)督偵查權(quán)、訴權(quán)而言，相對柔性，但具有靈活、方便適用之優(yōu)點。檢察建議作為一種法律行為，行政機關(guān)在收到檢察建議后應(yīng)當根據(jù)檢察建議所列舉的內(nèi)容認真核對、反思，針對日常行政管理和執(zhí)法過程中發(fā)生的漏洞與疏忽，規(guī)章立制，建立完備的制度體系，在規(guī)范化、法制化、制度化的前提下解決出現(xiàn)的問題。作為檢察建議權(quán)行使的回饋，行政機關(guān)應(yīng)當將采納檢察建議情況以及現(xiàn)有的整改情況形成書面材料及時回復檢察機關(guān)。檢察機關(guān)應(yīng)將行政機關(guān)的回復建檔立案。如行政機關(guān)拒絕采納檢察機關(guān)的檢察建議應(yīng)當闡述理由并以書面形式及時回復檢察機關(guān)，如檢察機關(guān)認為行政機關(guān)此舉無正當理由或者違反相關(guān)法律規(guī)定則可以啟動司法強制程序，申請人民法院受理檢察機關(guān)強制執(zhí)行的請求，由法院對檢察機關(guān)強制執(zhí)行申請進行裁決，如認為該申請事實清楚，有法可依，則應(yīng)裁決違法行政機關(guān)強制執(zhí)行。違法行政機關(guān)在收到法院強制執(zhí)行的裁決后應(yīng)立即根據(jù)檢察建議進行整改，并按上述所言及時回復檢察機關(guān)。

三、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力行使邊界

檢察機關(guān)對行政行為檢察監(jiān)督權(quán)的行使也應(yīng)遵循法律監(jiān)督權(quán)的基本規(guī)律。在明確行政法律監(jiān)督范圍和方式后，檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的正確行使便是重中之重。如前所述，檢察權(quán)較行政權(quán)較為弱勢、檢察資源配置較為薄弱，難以對行政行為進行面面俱到的檢察監(jiān)督，因此檢察機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)明確邊界正當行使就顯得很有必要。檢察機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的行使邊界底線為——不得干預行政權(quán)的正當行使。

（一）堅持謙抑原則，要有所為有所不為。

任何權(quán)力都孕育著無限擴展的基因，通過諸多途徑對權(quán)力進行限制應(yīng)是權(quán)力配置的當然前提。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)作為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)力，本身也是權(quán)力體系中交互相連的不同權(quán)屬，本身也是權(quán)力簇中的類權(quán)力，因此依然具備權(quán)力擴張屬性，謙抑原則更是體現(xiàn)于此。謙抑原則的確立，也是從是從法治主義和實證角度出發(fā)的必然之舉。任何一項權(quán)力并不必然駕馭于其他權(quán)力之上，且任何一項權(quán)力的行使必然以法律規(guī)定為必然要求。此外，從實證角度觀之，即使行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)力具有無孔不入的權(quán)能，但鑒于權(quán)力行使所要求的人財物的配置現(xiàn)狀，也難以達到“上下通吃”的局面。在權(quán)力的配置以及行使過程中，應(yīng)堅持“有作為有所不為”的理念，適度收斂和節(jié)制[7]。

（二）形成內(nèi)外結(jié)合的權(quán)力制約機制。

基于權(quán)力無限擴張的自然屬性，在權(quán)力架構(gòu)以及權(quán)力運行過程中，更應(yīng)注重形成內(nèi)外結(jié)合的權(quán)力制約機制。權(quán)力制衡是防止權(quán)力專橫的最好藥劑。檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的憲政地位，并不必然決定檢察監(jiān)督權(quán)凌駕于其它權(quán)力之上，其只是我國權(quán)力架構(gòu)中的特設(shè)法律監(jiān)督機構(gòu)，以保障法律的正確執(zhí)行和有效遵守為己任，其在對行政權(quán)、司法權(quán)進行法律監(jiān)督的同時，行政權(quán)、司法權(quán)也構(gòu)成對檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督與制衡。遵循國家分權(quán)機理，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分層運行、相互制衡，由不同機關(guān)、部門相對獨立行使。檢察監(jiān)督權(quán)對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督在檢察機關(guān)內(nèi)部也將形成不同部門之間的監(jiān)督與制衡關(guān)系，任何決策的決定必須遵循檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力決策機制，形成檢察監(jiān)督權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制衡機制。

（三）堅持被動申請為主、主動介入為輔的權(quán)力啟動機制。

行政權(quán)相對于檢察權(quán)、審判權(quán)而言，是一種主動性的實體權(quán)力，司法權(quán)是一種被動式的實體權(quán)力，而檢察權(quán)（檢察監(jiān)督權(quán)）主要為一種程序權(quán)力，其對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督啟動應(yīng)采取被動申請為主、主動介入為輔的原則。行政行為浩瀚如海，在茫茫大海中如由檢察機關(guān)主動對行政行為進行全方位監(jiān)督，則是無稽之談，因此對行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)以受理公民、法人或者其他組織的控告、申訴為原則。此外，對于足以嚴重環(huán)境污染、自然資源浪費或者足以威脅公民生命、健康安全，影響范圍極廣，不易或者不能由個人監(jiān)督的行政作為或者不作為，檢察機關(guān)應(yīng)當積極介入，提起公益訴訟或者以監(jiān)訴人身份支持提起公益訴訟，以求社會正義的實現(xiàn)⑥。

（四）堅持刑事先理原則。

“所謂刑事先理，是指在某一案件即是民事或者行政違法案件又可能是犯罪案件即責任競合時，原則上應(yīng)先由司法機關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責任問題，再由法院進行民事審判或行政機關(guān)依行政處罰程序解決行為人的民事或者行政處罰責任。換言之，法律賦予刑事訴訟相對于民事訴訟或者行政處罰程序的優(yōu)先權(quán)”[8]該原則有利于解決行政機關(guān)“以罰代罪”的處理模式，賦予刑事訴訟相對于民事訴訟或者行政訴訟的優(yōu)先權(quán)。刑事先理原則作為程序優(yōu)先原則，也為檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的正確實施提供可行、可靠的司法實踐路線。

[注釋]：

①狹義的法律監(jiān)督是檢察機關(guān)通過法定專門監(jiān)督職權(quán)的行使，來發(fā)揮其對審判權(quán)和行政權(quán)的法律監(jiān)督功能，法律監(jiān)督借助嚴格的程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督和制約權(quán)力目標，雖然以司法性監(jiān)督為主要內(nèi)容，但絕不僅僅作為訴訟制度的一部分而存在，法律監(jiān)督不僅包括對訴訟活動的監(jiān)督權(quán)，更應(yīng)該包括法律實現(xiàn)的全過程。參見陶伯進.行政執(zhí)法權(quán)檢察監(jiān)督初探[J].法制與社會2009，（3）：163.

②在我國現(xiàn)在人民大會制度下“一府兩院”制權(quán)力架構(gòu)，檢察機關(guān)、審判機關(guān)與行政機關(guān)相比，無論在人員配置、經(jīng)費保障、權(quán)力實施等諸多方面，“兩院”都處在絕對的“配屬地位”。行政機關(guān)日益龐大且強勢，“兩院”權(quán)力具有邊緣化的傾向，在某種程度上成為保障行政權(quán)的“下位權(quán)力”。

③限定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍也是基于對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)與其它監(jiān)督相比較所得出的必然結(jié)果。法律監(jiān)督不同于其它監(jiān)督方式，法律監(jiān)督必須是對具體案件或者行為進行監(jiān)督，而不能擴展到寬泛的方針政策、合憲與否。具體理由限于篇幅在此不敘。

④國務(wù)院、高檢院、公安部、監(jiān)察部等部門單獨或者聯(lián)合發(fā)文將該問題進行規(guī)范，并建立起行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制，但該些規(guī)定部分被束之高閣。

⑤近期發(fā)生的渤?？捣乒疽缬褪录斐蓢乐丨h(huán)境污染和巨大財產(chǎn)損失，對于由誰代表國家向康菲石油公司提起環(huán)境公益訴訟，尚存爭議。檢察機關(guān)應(yīng)當就該問題發(fā)出自己的聲音。

⑥檢察機關(guān)是否可以作為提起公益訴訟的主體，爭議頗大，現(xiàn)理論界和實務(wù)界正對此進行細致研究。

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