肖伊寧，高 珊

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，長沙410083)

我國保障性住房退出機(jī)制：問題及對策

肖伊寧，高 珊

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，長沙410083)

目前，保障性住房多進(jìn)少退、只進(jìn)不出的現(xiàn)象普遍存在。為了緩解保障性住房供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)其合理、公平配置，促進(jìn)其及時(shí)、有效流動，建立完善的退出機(jī)制迫在眉睫。然而，保障性住房退出過程中的審核、取證、清退、監(jiān)管、后續(xù)保障各項(xiàng)流程都存在問題。因此，只有從法律體系、退出制度設(shè)計(jì)、配套機(jī)制等方面分析導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因，退出流程中各項(xiàng)工作才能落實(shí)到位，保障性住房“退出難”的問題才能在一定程度上得以解決。

保障性住房；退出流程；退出機(jī)制

“住有所居”是我國重要的民生目標(biāo)。經(jīng)過多年的探索，我國已經(jīng)基本建立起了一套較為完整的保障性住房(簡稱“保障房”)制度，在一定程度上緩解了“買房難”、“住房難”的問題。盡管我國保障房的總量在逐年增加，但仍然不能滿足中低收入者的需求。加之，保障房存量住房退出機(jī)制存在問題，“只進(jìn)不退”的現(xiàn)象普遍存在。保障房存量的騰退和轉(zhuǎn)換存在困難，既違背了保障房的合理、公平配置原則，也嚴(yán)重影響了“住有所居”這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果我們不能及時(shí)解決存量保障房的退出問題，政府即使再建更多的增量保障房，也難以實(shí)現(xiàn)“住有所居”這一根本目標(biāo)。因此，如何完善保障房的存量退出流程和退出機(jī)制對于實(shí)現(xiàn)保障房的政策目標(biāo)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、主動與被動退出：保障房退出的兩種方式

所謂“保障房退出”是相對于保障房進(jìn)入或準(zhǔn)入而言的，是指保障對象在不符合保障資格或違規(guī)使用保障房等前提下，主動或被動放棄保障資格，政府依照法定程序收回承租或購買的保障房、停止發(fā)放租金補(bǔ)貼、停止租金核減，從而將政府保障房的使用權(quán)或購房、租房補(bǔ)貼享用權(quán)傳承給符合條件的新的保障對象。保障房的退出有主動退出和被動退出兩種方式。有些保障對象或因家庭收入增加而有條件改善其住房狀況、或因工作調(diào)動而遷離原有保障房，他們根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)的住房退出或住戶退出手續(xù)，現(xiàn)實(shí)中主動退出其享有的保障住房，這就是保障房的主動退出方式。調(diào)查表明，主動退出的情況相對較少，有些保障對象雖然另行購買了商品房，但仍然占用原有保障房。被動退出是指房管部門定期或不定期對享受住房保障對象進(jìn)行復(fù)核監(jiān)察或接到他人檢舉，確定保障對象已經(jīng)不符合保障條件后，責(zé)令其按正常程序退出。目前，大部分保障房的退出都屬于被動退出。而保障房的退出難問題主要體現(xiàn)在存量保障房的被動退出上。本文所探討的保障房退出問題主要是指實(shí)物配租配售的保障住房退出問題，因?yàn)橄硎茏饨鹧a(bǔ)貼或租金核減保障對象的退出相對容易，只需對其停止補(bǔ)貼發(fā)放和租金核減即可解決問題。

二、保障房的退出流程存在的問題

無論是國家層面的政策法規(guī)，還是各級地方政府的規(guī)范性文件都對保障房的退出進(jìn)行了明確的規(guī)定。但是，與保障房退出有關(guān)的資產(chǎn)復(fù)查、入戶取證、強(qiáng)制清退、監(jiān)督管理、后續(xù)安置等退出流程在執(zhí)行中都出現(xiàn)了問題，從而使保障房的退出工作舉步維艱，保障房的有效退出成了一個令人頭疼的現(xiàn)實(shí)難題，具體體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，保障對象的收入難以界定，涉及部門繁多，導(dǎo)致資產(chǎn)復(fù)查困難。為了確保保障房的公平分配，必須對保障對象進(jìn)行定期資產(chǎn)復(fù)查，這是保障房退出的基礎(chǔ)。由于絕大部分保障對象家庭成員的職業(yè)缺乏穩(wěn)定性，其收入來源靈活、隱蔽，房管部門由于管理權(quán)限難以對其收入進(jìn)行全面核查，對其資產(chǎn)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管更是困難。而且，保障對象的收入構(gòu)成也具有復(fù)雜性，除了工資收入之外，還有股票、債券等金融資產(chǎn)，接受贈與、繼承、彩票等機(jī)會性收入，這些都難以及時(shí)予以統(tǒng)計(jì)，從而成為資產(chǎn)審核中的盲點(diǎn)。正是因?yàn)橘Y產(chǎn)審核涉及到諸如住房、車輛、公積金、工資、社保、股票等諸多類型，涉及到眾多相關(guān)部門，因而在資產(chǎn)復(fù)查的實(shí)際執(zhí)行過程中，有的職能部門認(rèn)識不夠，甚至相互推諉，資產(chǎn)核查的最終責(zé)任被維給住房保障部門。

第二，保障對象拒絕配合，入戶取證困難。對于將保障房轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、出借、改變用途、無人居住以及用于違法活動等情況，核查人員必須入戶進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查取證。但在實(shí)踐中，住戶拒絕配合調(diào)查或者找各種理由推脫責(zé)任蒙混過關(guān)的現(xiàn)象比比皆是。例如在轉(zhuǎn)租、出借的情形中，出租人、承租人、借用人有的拒絕配合調(diào)查，有的拒絕提供房屋租賃合同和相關(guān)材料，有的雙方串通以親戚朋友關(guān)系為由，致使違規(guī)使用難以鑒定。例如，2011年南京市房改辦保障處年審核查發(fā)現(xiàn)：南京市江南八區(qū)審核的18000多戶保障對象中，退出相關(guān)保障的有388戶，聯(lián)系不上或拒交審核材料的多達(dá)292戶[1]。

第三，強(qiáng)退程序繁雜，輿論壓力大。盡管各級政府都制訂過相關(guān)的法規(guī)，明確規(guī)定對于“應(yīng)退不退”且超過騰退期限的保障對象，相關(guān)部門可依法強(qiáng)制收回住房。但是，由于強(qiáng)制執(zhí)行常常面臨巨大的輿論壓力，因而房管部門和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)也顧慮重重。而且，房管部門在采取強(qiáng)制措施前必須向人民法院提出申請，經(jīng)法律授權(quán)方可強(qiáng)制執(zhí)行，因而耗時(shí)較長。加之繁雜的程序、過高的訴訟成本，也使得執(zhí)行難度加大，因而各地執(zhí)行住房騰退工作成效不大。例如，南京市自2002年以來，11年時(shí)間共清退了2800戶原本符合保障條件、后來沒有通過年審的保障對象，但是這2800戶絕大多數(shù)是停止住房補(bǔ)貼發(fā)放，而真正被回收的住房只有11套，其中有4套是經(jīng)適房，7套為廉租房[2]。武漢市到2007年才啟動廉租房動態(tài)管理機(jī)制，2009年取消戶數(shù)2580戶，占總數(shù)的9.5%，而實(shí)物配租的退出情況幾乎為零[3]。

第四，監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管流于形式。各級政府應(yīng)對擬取消保障資格家庭的退出情況實(shí)施全程監(jiān)督，但由于缺乏一套健全的監(jiān)督體系，加之保障房退出工作本身的復(fù)雜性，因而使得監(jiān)督流于形式。國家審計(jì)署2010年公布的《19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示，在重點(diǎn)調(diào)查的32個城市中，有18個城市向2132戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼413.12萬元、分配廉租住房533套；將廉租房擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借給他人居住、閑置、改變用途及欠租等違規(guī)現(xiàn)象，由于種種原因沒有得到有效監(jiān)督。

第五，善后保障政策不明確，后續(xù)安置困難。在擬清退的保障對象中，有部分保障對象經(jīng)濟(jì)改善有限，依然處于中低收入階段。對于這部分住戶如何安置，以及如何參與市場化住房體系，缺乏相應(yīng)的政策激勵和制度保障，缺乏明確的善后安置政策，這也是導(dǎo)致保障對象不愿主動退出的原因。

三、保障房“退出難”的制度原因

保障房退出流程中存在的問題與制度設(shè)計(jì)有著密切的聯(lián)系，這種體制性障礙主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，保障房的全面立法滯后。我國目前尚未建立起專門的住房保障法，更未在住房保障立法方面形成完善的體系?，F(xiàn)行住房保障政策都是以規(guī)范性文件形式發(fā)布的：如《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號)、《北京市城市廉租房管理辦法》(京政發(fā)[2007]26號)、《株洲市城區(qū)廉租住房實(shí)物配租實(shí)施細(xì)則》(株政辦發(fā)[2009]14號)等，這些文件盡管具有一定的效力，但未形成法律制度上的強(qiáng)制約束。沒有全面的保障房立法，保障房管理無“法”可依，就無法保證保障性住房政策的權(quán)威性和有效性。

第二，退出政策制度設(shè)計(jì)不合理。我們對北京、成都、株洲三個城市的保障房退出政策實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研。這三個不同層次的城市在我國住房保障工作中相對同層次城市而言表現(xiàn)突出，具有一定的代表性。通過比較三個城市廉租房的退出條件、退出方式、獎懲對象、獎懲措施等，我們發(fā)現(xiàn)目前我國保障性住房退出的制度設(shè)計(jì)存在的普遍問題：一是缺乏具體明細(xì)的操作規(guī)則。如成都和株洲對廉租房的騰退條件規(guī)定不具體，且處理措施缺乏針對性，只是籠統(tǒng)地規(guī)定收回廉租房或取消其保障資格，沒有對拒不退出的行為設(shè)立明確的處罰措施。如北京市規(guī)定對騙取廉租住房保障的家庭構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任，這種規(guī)定過于抽象，并沒有指出何種情況屬于構(gòu)成犯罪。二是獎懲措施不完善。對主動申請退出保障房的缺乏獎勵和激勵措施，保障對象主動騰退的意愿不強(qiáng)。對拒不退出保障房保障對象懲處力度不夠，主要局限于追繳租金、一定期限內(nèi)取消其保障資格、收回保障房等。例如，北京市《關(guān)于廉租實(shí)物住房租金問題有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(京建住[2009]925號)規(guī)定：“當(dāng)廉租家庭不符合廉租住房承租條件，但又不能騰退廉租住房時(shí)，按標(biāo)準(zhǔn)租金或市場租金收取房租”，這種規(guī)定看似合理，但概念模糊，沒有講明“不能騰退”具體指什么情況，再者“按市場標(biāo)準(zhǔn)收取租金”對收入較高的一部分人缺乏制約效果。正是由于違規(guī)成本低，縱容了違規(guī)違法現(xiàn)象的存在。三是退出后缺少與其他保障房的有效銜接。本文認(rèn)為，不同類型的保障房應(yīng)該形成一個聯(lián)動的體系，這樣才能有利于建立良好的退出機(jī)制。例如，北京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市廉租住房建設(shè)和管理的若干意見》(京住保[2010]36號)規(guī)定“不再符合廉租住房條件但符合公共租賃住房條件的承租家庭，由主管部門取消廉租住房保障資格，承租家庭按照公共租賃住房標(biāo)準(zhǔn)繳納租金。”但是，除了廉租房與公租房，各種不同類型的保障性住房退出的銜接問題都沒有考慮。

第三，配套機(jī)制不完善。有效的保障房退出機(jī)制需要一系列的配套機(jī)制做保障，但目前的保障房退出管理，只是簡單地規(guī)定了退出的范圍、方式以及懲罰措施等，對保障房退出的配套機(jī)制和措施涉及很少。例如，缺乏家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和成熟的多部門聯(lián)合審查制度。家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)與多部門聯(lián)合審查制度的缺位從“源頭上”造成了保障房退出難，大大增加了保障房退出工作的成本。對此，香港房委會的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。早在1987年香港“公屋住戶資助政策”中規(guī)定，在公屋居住滿十年或以上的住戶，須兩年一次申報(bào)家庭收入，不申報(bào)收入或家庭收入超過所定限額的租戶須繳付額外的租金，如果家庭總收入超過限額的三倍，同時(shí)資產(chǎn)也超過限額，就必須遷出公屋。目前國內(nèi)大多數(shù)地方收入的認(rèn)定依據(jù)相關(guān)部門出示的收入證明，而收入證明的真實(shí)性往往存在問題，而且資產(chǎn)審查是一項(xiàng)涉及部門眾多的工作，單靠保障房管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的核查是不可能的。由于監(jiān)管部門對保障對象定期進(jìn)行檢查，監(jiān)管范圍大、任務(wù)繁重、資產(chǎn)難以準(zhǔn)確核實(shí)，這勢必會造成監(jiān)管流于形式。而在退出機(jī)制的具體執(zhí)行中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)常常出現(xiàn)尋租行為，難免陷入“自我監(jiān)督”的怪圈，因此建立政府、社會聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制是必要的。

四、建立健全保障房退出機(jī)制的路徑

住房問題對于處于相對弱勢地位的低收入階層尤其重要。如果政府對于“住有所居”這一民生目標(biāo)在制度安排、資源整合方面出現(xiàn)了問題，將可能演變成為影響社會穩(wěn)定的政治問題。因此，建立健全公平合理、健康有序、可持續(xù)的保障房退出機(jī)制，既有利于改善民生，也有利于社會和諧。完善而有效的保障房退出機(jī)制可以最大程度發(fā)揮保障房的住房保障作用，有效解決中低收入階層及特殊群體的住房問題，也有利于尋求保障房使用效率的最大化。我們可以從以下五個方面來完善保障房的退出機(jī)制：

第一，建立住房保障法規(guī)體系，從法律層面解決保障房退出難。有法可依是保障房退出的前提和保障。我國住房保障國家層面的立法尚未出臺，更多的是政策性文件、部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章和文件。這些政策文件和規(guī)章制度缺乏權(quán)威性和約束力，無法有效保護(hù)現(xiàn)有的保障房制度的實(shí)踐成果并使之上升為國家行為。而地方政策性文件和規(guī)章制度缺乏反復(fù)適用性，不具備對任何公民、法人和其它組織都適用的特點(diǎn)[4]。因此，隨著我國住房保障事業(yè)全面推進(jìn)，急需在國家層面推動保障房的法制化和制度化。2010年，國務(wù)院將《住房保障法》的起草列入了立法計(jì)劃，《住房保障法》的起草已經(jīng)進(jìn)入程序。我們要立足我國保障房事業(yè)的實(shí)際情況并適當(dāng)借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，在立法中明確對騙取保障房或不符合保障條件而拒不退出行為的罰則，明確政府“不作為”或“亂作為”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等一列具體的、可操作的退出管理的相關(guān)內(nèi)容。

第二，建立家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和多部門聯(lián)合審查機(jī)制，化解資產(chǎn)復(fù)查難題。目前，許多地方入戶資產(chǎn)審核主要依靠街道辦和居委會的工作人員，效率低下，也難以保證其真實(shí)性。因此，健全家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，既可作為準(zhǔn)入保障房系統(tǒng)的參考，也可減少工作人員的工作量與壓力。保障對象應(yīng)當(dāng)半年或一年一次將家庭財(cái)產(chǎn)變化情況向有關(guān)部門主動申報(bào)，如不申報(bào)或者申報(bào)不真實(shí)的家庭應(yīng)受到處罰。建立多部門聯(lián)合審查機(jī)制，推動住房保障、民政、公安、稅務(wù)、銀行、車管、房管、社保等部門的信息共享，加快建立全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的住房保障信息管理系統(tǒng)，在保證居民個人隱私安全的前提下，加強(qiáng)各部門信息系統(tǒng)的橫向交流，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段連接居民個人及家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、私人用車登記、公積金繳納等信息，確保資產(chǎn)審核的高效性和真實(shí)性。

第三，規(guī)范退出制度設(shè)計(jì)，化解入戶取證、強(qiáng)制清退難。一是明細(xì)退出條件和退出方式?？砂凑者`規(guī)的嚴(yán)重程度將其分為不同層次，再根據(jù)不同層次分別制定不同程度的退出方式，使退出條件和方式具體化、可操作化。二是加強(qiáng)獎懲制度建設(shè)。對主動申請退出的保障對象給予一定的獎勵，例如給予退出補(bǔ)貼費(fèi)、優(yōu)先分配其它類型保障性住房、適當(dāng)減免其購置商品房稅費(fèi)等，增加其主動退出的積極性[5]。對于拒不退出的對象，加大處罰力度、增加違規(guī)成本。除了追繳租金、取消其保障資格外，還應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰和刑事處罰，依據(jù)違規(guī)的嚴(yán)重程度酌情處理，可將其計(jì)入個人不良信用記錄，作為信用考核、貸款考核等多方面的參考。對于情節(jié)嚴(yán)重的可依照法定程序移交司法部門強(qiáng)制處理。經(jīng)濟(jì)罰款金額要考慮保障對象的承受能力，否則將流于形式。將何種違規(guī)情節(jié)處以何種經(jīng)濟(jì)處罰、何種違規(guī)情節(jié)處以何種刑事處罰在保障房租賃合同或購買合同中進(jìn)行明確，在合同中加入保障對象在違規(guī)情形下自愿接受人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的條款，推行強(qiáng)制公證，賦予合同強(qiáng)制執(zhí)行力[6]。三是規(guī)范清退工作程序。如經(jīng)確認(rèn)保障對象不符合保障條件，發(fā)出搬出通知書后有效期已過仍拒不搬出者,可按照如下步驟進(jìn)行處理：入戶檢查屋內(nèi)財(cái)物，拍照留存、清點(diǎn)入冊；搬離物品，關(guān)閉門窗、貼上封條；在社區(qū)公告欄網(wǎng)上和發(fā)布通告,通知物主在一定期限內(nèi)領(lǐng)取財(cái)物；規(guī)定期限內(nèi)，若無人認(rèn)領(lǐng)物品,依法辦理提存手續(xù),等待日后處置。

第四，完善聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制和績效考核機(jī)制，化解有效監(jiān)督難。首先，住房保障的退出監(jiān)督不僅包括對保障對象的監(jiān)督，還包括對住房保障工作從業(yè)人員的監(jiān)督，因此要分別建立監(jiān)督制度。一是政府監(jiān)管、社會監(jiān)管并行?？稍谧》勘Ｕ瞎芾聿块T或互聯(lián)網(wǎng)上公開舉報(bào)電話、設(shè)立舉報(bào)信箱，接受群眾對違規(guī)享有保障政策的現(xiàn)象和尋租行為的監(jiān)督[7]。二是建立獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)更能體現(xiàn)監(jiān)督的客觀公正性和專業(yè)性，培養(yǎng)一批堅(jiān)實(shí)的具有專業(yè)素養(yǎng)的監(jiān)管隊(duì)伍是極其必要的。三是明確監(jiān)管責(zé)任，防止相互推諉。其次，建立一套關(guān)于住房保障行政管理部門、保障房獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等住房保障機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的績效考核制度，將保障房的退出監(jiān)管工作納入績效考核內(nèi)容，將工作責(zé)任與自身利益有機(jī)結(jié)合起來，提高工作積極性。考核方法可采用目標(biāo)管理法，每個從業(yè)人員都確定有若干具體的指標(biāo)，這些指標(biāo)是其工作成功開展的關(guān)鍵目標(biāo)，它們的完成情況可以作為評價(jià)從業(yè)人員的依據(jù)。例如將需要清退的不合格保障對象按人頭合理分配給從業(yè)人員，并規(guī)定其在一定期限內(nèi)進(jìn)行清退，再根據(jù)任務(wù)的完成情況進(jìn)行懲罰或者獎勵。

第五，建立各類保障房聯(lián)動銜接機(jī)制，化解善后保障難。近年來，一些地方政府在廉租住房和公共租賃住房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行方面作出了積極探索。在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2013年12月6日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，通知要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。并軌內(nèi)容包括統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一輪候規(guī)則、完善租金定價(jià)機(jī)制四個方面，并軌之后，可以根據(jù)家庭收入變化，動態(tài)調(diào)整住房租金返還比例。廉租房、公租房并軌運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了這兩類保障性住房的無縫對接，便于資源的分配和管理，一定程度上緩解了保障房“退出難”。但是，這種探索只停留在廉租房和公租房的銜接上。按照住房梯度消費(fèi)理論，當(dāng)廉租房保障對象經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)，可申請公共租賃住房或者購買經(jīng)濟(jì)適用房、商品限價(jià)房等，反之，當(dāng)保障對象經(jīng)濟(jì)狀況變差無能力承擔(dān)現(xiàn)有保障，可申請費(fèi)用相對低等級的保障房，為保障對象提供人性化的退出選擇，直到保障對象具備購買商品房的能力[8]。限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房在何種條件下可轉(zhuǎn)化公共租賃房，公共租賃房在何種條件下可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房是值得探索的。因此，建立各類保障性住房的聯(lián)動銜接機(jī)制是建立靈活、高效退出機(jī)制的保證。

[1] 佚名.保障房遭遇“退出難”[N].南京日報(bào)，2011-12-20(006).

[2]朱福林.南京11年僅收回11套保障房[N].南京晨報(bào)，2013-08-15(A11).

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(編輯：李 磊)

2014-04-10

肖伊寧(1988-)，女，湖南邵東人，碩士，主要研究方向：地方治理；高珊(1971-)，男，湖南雙峰人，教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：地方治理、行政倫理。

D669.3

A

2095-7238(2014)08-0051-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.010