孫照紅

（北京市社會科學(xué)院，北京100101）

黨的十八屆三中全會提出要 “構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道”［1］。我國的協(xié)商民主主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、領(lǐng)域?qū)拸V。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派之間的黨際協(xié)商民主是我國協(xié)商民主體系的重要組成部分，而且，中國黨際協(xié)商民主以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為依托和載體，是我國協(xié)商民主體系中制度化建設(shè)比較成熟的協(xié)商民主形式。

一、中國黨際協(xié)商民主的內(nèi)在優(yōu)勢和現(xiàn)實困境

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度之一，這一制度的基本內(nèi)容內(nèi)含了黨際協(xié)商民主的基礎(chǔ)和條件。第一，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，八個民主黨派是參政黨而不是在野黨和反對黨。九個政黨之間是合作關(guān)系，是親密友黨關(guān)系。第二，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派合作的首要前提是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但這種領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)而不是組織領(lǐng)導(dǎo)，民主黨派享有政治自由、組織獨立和法律地位平等。第三，中國共產(chǎn)黨與民主黨派合作的基本方針是 “長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”，“長期共存、互相監(jiān)督的方針，實際上是擴大民主”［2］351。第四，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都在憲法和法律范圍內(nèi)活動，都沒有超越憲法和法律之外的特權(quán)。第五，多黨合作的機構(gòu)是中國人民政治協(xié)商會議，它本身就是我國政治生活中協(xié)商民主的重要形式和主要平臺。第六，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的協(xié)商合作主要體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政工作中。政治協(xié)商是實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，民主監(jiān)督是為了發(fā)展民主，參政議政本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。

中國黨際協(xié)商民主模式具有明顯的制度優(yōu)勢，這是制度設(shè)計的理想狀態(tài)，也是我國政黨制度的一貫追求。但是，與 “理應(yīng)如此”的期望和我國民主政治發(fā)展的需要相比，中國黨際協(xié)商民主的優(yōu)勢并沒有充分顯示和發(fā)揮出來，在實踐中還有許多可以改進的空間。

從制度設(shè)計看，中國共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過民主協(xié)商和政治思想工作來實現(xiàn)。但是，在實際的政治生活中，有些地方把這種領(lǐng)導(dǎo)等同于組織領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)，采用強制、命令的方式處理與民主黨派的關(guān)系，甚至對民主黨派的日常工作和內(nèi)部事務(wù)都事無巨細地包辦代替，嚴重影響了民主黨派的自主性和獨立性；有的黨委把本是 “分內(nèi)”的統(tǒng)戰(zhàn)工作當(dāng)成可有可無的工作；有些中共黨員干部對多黨合作制度了解不多，對統(tǒng)戰(zhàn)認識不深，對民主黨派的性質(zhì)和地位理解不到位，把民主黨派當(dāng)作 “擺設(shè)”或 “花瓶”；某些地方領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤地理解和運用 “黨管干部”原則，在干部任用問題上根本不尊重民主黨派的意見，民主黨派的自主權(quán)得不到應(yīng)有的發(fā)揮等等。

中國政黨制度充分肯定各民主黨派享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。 “政黨的自主性是指政黨具有與其他政治組織截然不同的政治特性，包括獨有的政治綱領(lǐng)和組織制度、合法的政治活動經(jīng)費來源、獨有的利益協(xié)調(diào)整合能力和沖突矛盾化解能力，同時也包括政黨獨立自主地根據(jù)國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化而作出適應(yīng)政治發(fā)展需要的轉(zhuǎn)型，即政黨的適應(yīng)性或能動性?！保?］目前，中國各民主黨派雖然有自己明確的綱領(lǐng)、目標(biāo)，有獨立的章程，但是，改革開放以來，民主黨派的政策、章程基本是隨著中國共產(chǎn)黨指導(dǎo)思想和方針、政策的變化而變化，民主黨派政黨特色越來越弱化；民主黨派雖然也以民主集中制為組織原則，但這一制度在實際運作中困難重重；民主黨派的活動、經(jīng)費來源、活動場所等都受到一定的限制；受多種因素的影響，民主黨派不能發(fā)出自己 “獨立”的聲音，民主黨派在普通老百姓當(dāng)中的認同度和知名度也不夠高。從一定意義上說，我國各民主黨派保持獨立和自主的條件是有所缺失的。

各民主黨派干部是國家干部的重要組成部分。民主黨派要按照 《中華人民共和國公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》對干部進行管理，黨派機關(guān)干部退 （離）休制度、年度考核、獎懲制度都執(zhí)行國家統(tǒng)一的干部政策。周恩來曾說：“非黨人士要有職有權(quán)?！保?］175毛澤東也提出，對民主黨派 “要給事做，尊重他們。當(dāng)做自己的干部一樣，手掌手背都是肉，不能有厚薄。對他們要平等，不能蓮花出水有高低”［4］。這是民主黨派履行職能的必備條件。在中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨后組建的第一屆中華人民共和國中央政府中，有將近半數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)成員來自民主黨派和無黨派人士。中央人民政府6位副主席中，有3位是民主黨派人士；政務(wù)院4位副總理中，有2位是民主黨派和無黨派民主人士；政務(wù)委員15人中，有9人是黨外人士。1956年社會主義改造基本完成后，在國家機關(guān)中仍有許多民主黨派人士擔(dān)任著重要的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，隨著50年代后期 “左”的思想的日益嚴重，民主黨派在政權(quán)機構(gòu)和政府機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人士逐漸減少。中共十一屆三中全會后，隨著多黨合作的恢復(fù)和完善，民主黨派人士在人大和政府這些國家政權(quán)機構(gòu)中所占比例呈上升趨勢，但是，民主黨派干部在整個干部隊伍中所占的比例仍然較小，而且存在正職少、副職虛、兼職多的問題。雖然有些地方在職位分配上考慮到了民主黨派干部所占的比例問題，但又不能保證民主黨派干部職務(wù)與權(quán)力的平衡。有些共產(chǎn)黨干部甚至認為和平時期的民主黨派干部沒有多大影響，選拔民主黨派干部就是為了裝點門面。即使有些民主黨派干部有機會擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但在處理充分行使權(quán)力和接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題上也存在不少問題。

互相監(jiān)督是中國政黨制度一項很重要的制度設(shè)計和安排。當(dāng)年保留民主黨派的一個非常重要的考慮，就是希望民主黨派能夠監(jiān)督共產(chǎn)黨。毛澤東說過：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機會?！保?］中國共產(chǎn)黨與民主黨派 “長期共存，互相監(jiān)督”方針的內(nèi)在邏輯也是如此，“長期共存”的目標(biāo)之一就是 “互相監(jiān)督”，主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。這是因為，民主黨派的民主監(jiān)督具有其他監(jiān)督所不具有的優(yōu)勢：民主黨派是政黨，對共產(chǎn)黨的監(jiān)督是高層次的政治監(jiān)督；民主黨派是參政黨，具有與執(zhí)政黨平等的法律地位，具有與執(zhí)政黨不同的視角，而且 “一個參加三個參與”便于民主黨派實施監(jiān)督活動；民主黨派成員知識層次和知名度較高且 “下通各界，上達中央”，具有明顯的智力優(yōu)勢和能力優(yōu)勢。如果能真正發(fā)揮出民主黨派作為監(jiān)督主體的這些優(yōu)勢，就 “能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督”［6］。但是，與制度安排的初衷相比，民主黨派監(jiān)督的實際效果卻大打折扣。政治協(xié)商和參政議政工作也存在著同樣的問題。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主是黨際協(xié)商民主的主導(dǎo)性力量

中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的黨際協(xié)商民主和中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主之間是互相推動、互相促進的關(guān)系。黨際協(xié)商民主發(fā)展得好，能夠促進黨的決策科學(xué)化、民主化，推動黨的機構(gòu)運轉(zhuǎn)有序、高效，監(jiān)督權(quán)力的正確行使，改善黨的作風(fēng)和形象。而黨內(nèi)民主對黨際協(xié)商民主的影響更為深遠，可以說，黨內(nèi)民主是黨際協(xié)商民主的決定性和主導(dǎo)性因素。

在西方，政黨是在民主政治中產(chǎn)生的，民主催生了政黨。而中國不一樣，政黨在中國出現(xiàn)的時候，中國實行的還是專制制度，是政黨推動了中國的民主化。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨不僅是領(lǐng)導(dǎo)黨，對國家和社會生活實施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，而且是唯一的執(zhí)政黨，執(zhí)掌國家立法、司法和行政等全部國家權(quán)力。無論是領(lǐng)導(dǎo)還是執(zhí)政，中國共產(chǎn)黨都是為了實現(xiàn)人民的民主權(quán)利。 “黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家做主?！保?］可見，發(fā)展民主必須以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，黨際協(xié)商民主也不例外。

與西方政黨制度臺上臺下的競爭式民主不同，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的黨際民主是合作和協(xié)商式民主。由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，民主黨派是參政黨，在國家權(quán)力體系中這種地位的不同決定了它們在合作和協(xié)商中作用的不同，同時也內(nèi)含了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主對黨際協(xié)商民主的主導(dǎo)性。

黨內(nèi)民主對黨際協(xié)商民主的決定性和主導(dǎo)性表現(xiàn)在方方面面。比如，在政治協(xié)商的過程中，提出什么議題以及民主黨派就議題提出的意見和建議能否被采納都是由共產(chǎn)黨決定的，中國共產(chǎn)黨各級黨委是公共決策的核心；民主黨派的政治參與和利益表達是咨詢性和輔助性的，能不能產(chǎn)生實際的影響以及產(chǎn)生多大的影響都受制于中國共產(chǎn)黨各級黨委的態(tài)度，受制于中國共產(chǎn)黨地方領(lǐng)導(dǎo)是否 “開明”和 “重視”；民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨的首要前提是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且這種監(jiān)督不具備權(quán)力監(jiān)督和法律監(jiān)督的強制性，監(jiān)督效果如何取決于中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，取決于中國共產(chǎn)黨能不能營造寬松、和諧的政治氛圍，取決于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部能不能虛心聽取和接受民主黨派提出的不同意見；在干部的管理方面，民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)干部的安排使用基本是由中共黨組織主導(dǎo)；民主黨派地方組織既受民主黨派中央組織的領(lǐng)導(dǎo)，又受中國共產(chǎn)黨地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，民主黨派中央組織對地方組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是指導(dǎo)性的工作，而中國共產(chǎn)黨地方黨委對民主黨派地方組織的領(lǐng)導(dǎo)更為直接。可以說，以上所有制度、政策和措施，都是以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主為前提和保障的，沒有中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主或者黨內(nèi)民主遭到破壞，所有這些都會走樣、變形。

歷史經(jīng)驗也多次證明，黨際協(xié)商民主的發(fā)展和實現(xiàn)在很大程度上取決于黨內(nèi)民主的發(fā)展和實現(xiàn)。什么時候中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主發(fā)展得好，民主黨派的性質(zhì)定位就準(zhǔn)確，功能發(fā)揮、工作進展就正常，中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間的關(guān)系也和諧，多黨合作的功能和價值就能夠得到充分發(fā)揮；反之，什么時候黨內(nèi)民主發(fā)展不正常，民主黨派的正常活動就會被壓制、被取消，黨際協(xié)商民主也就無從談起。建國初期，中國共產(chǎn)黨通過加強黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、加強黨內(nèi)監(jiān)督、維護黨的團結(jié)等途徑發(fā)展黨內(nèi)民主，承認民主黨派的合法地位并主動與它們協(xié)商、合作，黨際關(guān)系也出現(xiàn)了前所未有的和諧局面。從1957年下半年開始，反右派運動出現(xiàn)了擴大化，黨內(nèi)民主生活的不正常也很快殃及黨際民主。毛澤東要求各地黨組織 “注意各民主黨派中反動分子的猖狂進攻”［8］，大批民主黨派人士被打成右派，多黨合作難以開展。 “文化大革命”期間，黨內(nèi)出現(xiàn)了嚴重的一言堂、個人崇拜、個人凌駕于組織之上等不良風(fēng)氣，各民主黨派也被迫停止了一切政治活動，多黨合作名存實亡。改革開放以來，隨著黨內(nèi)民主的逐步完善，中國共產(chǎn)黨對民主黨派的性質(zhì)給予了重新定位，黨際協(xié)商民主也重回正軌并日益融洽。

三、完善黨際協(xié)商民主首先要發(fā)展中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主

既然中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主狀況是決定黨際關(guān)系狀況和走向的決定性和主導(dǎo)性因素，那么，中國共產(chǎn)黨在推進黨際協(xié)商民主上理所當(dāng)然地應(yīng)承擔(dān)主要的政治責(zé)任。但是，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)確實存在著不民主、不健康的因素。 “從邏輯上來講，一個自身就不民主的政黨，不可能在處理與國家、社會、民眾、法律事務(wù)和參政黨關(guān)系時真正做到民主，并且真正按民主的原則和制度辦事?！保?］“政黨要創(chuàng)造民主，政黨自身必須民主。不實行民主的政黨，遑論創(chuàng)造政治文明、領(lǐng)導(dǎo)政治文明?！保?0］所以，完善黨際協(xié)商民主的基本方向仍然是民主，而且首先是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主。在實踐上，中國共產(chǎn)黨要按照民主的要求、方式和程序辦事，特別是在決策過程中和干部任命過程中，要積極培育黨內(nèi)的民主作風(fēng)、民主習(xí)慣和民主文化、民主氛圍，以黨內(nèi)民主的發(fā)展增強對民主黨派的吸引力和感召力，示范和帶動民主黨派的政黨建設(shè)和黨際協(xié)商民主的發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主是民主黨派獨立自主性的保障性條件。中國黨際協(xié)商民主尤其強調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國政黨制度最本質(zhì)的特征。但是，如何處理好共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與各民主黨派的獨立自主性之間的關(guān)系，使他們在中國政黨制度內(nèi)穩(wěn)定有序又有活力地開展工作，這是一個關(guān)鍵的問題。而這一問題歸根結(jié)底還是中國共產(chǎn)黨如何實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的問題。毛澤東曾對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題作過闡述：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！保?1］他還要求共產(chǎn)黨員 “以互助互讓和同生死共患難的精神，以尊重合作中各政黨獨立性的立場，以謙和互敬互商的工作態(tài)度”［12］來處理與各黨派之間的關(guān)系。要做到這一點，首先要求中國共產(chǎn)黨處理好領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的關(guān)系，充分尊重民主黨派的自主權(quán)，尊重民主黨派在法律上的平等地位，更好地保護民主黨派的合法權(quán)益不受侵害，讓各民主黨派獨立自主地決定和處理它們的內(nèi)部事務(wù)。做不到這一點，中國政黨制度內(nèi)含的民主優(yōu)勢必然會因為民主黨派獨立性的弱化甚至喪失而弱化、喪失，制度設(shè)計的黨際協(xié)商民主也必然會因此而失去民主的內(nèi)涵和優(yōu)勢。

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主是民主黨派職能正常發(fā)揮的關(guān)鍵因素。民主黨派職能沒有充分發(fā)揮出來的很重要的原因就在于現(xiàn)有的條件和環(huán)境不夠?qū)捤?、自由，民主黨派依附性太強、獨立性不夠，致使政治協(xié)商知情權(quán)不夠、民主監(jiān)督?jīng)]有膽量、參政議政空間不足。所以，無論是政治協(xié)商、民主監(jiān)督還是參政議政，都需要中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造平等合作的平臺，拓寬暢通的溝通渠道，營造透明、安全、和諧的政治環(huán)境。有學(xué)者建議，重新運用當(dāng)年毛澤東提出的讓民主黨派 “唱對臺戲”的主張，引導(dǎo)民主黨派既敢于又善于同中國共產(chǎn)黨 “唱對臺戲”。也有人主張，在重大決策之前，可以請民主黨派 “挑毛病”、做 “不可行性論證”，以使中國共產(chǎn)黨決策更加科學(xué)化和民主化……這些建議都不失為優(yōu)化黨際協(xié)商民主的很好的途徑，但都建立在發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)之上。為此，中國共產(chǎn)黨必須進一步健全和完善重要情況和重大問題通報制度、黨務(wù)公開制度、聽證制度等，擴大和保障民主黨派的知情權(quán)；以更加包容的姿態(tài)、開闊的胸襟主動、自覺地接受民主黨派的監(jiān)督，用剛性的法律條文明確監(jiān)督的內(nèi)容和形式，保障民主黨派的監(jiān)督權(quán)利，對于拒絕接受監(jiān)督特別是打擊報復(fù)監(jiān)督者給予嚴肅的處分和懲罰；提供良好的制度環(huán)境和政治空間，鼓勵、保障民主黨派自由、平等、信任地與中國共產(chǎn)黨展開多方位、多領(lǐng)域、多層次的交流、溝通、對話。只有做到了上述這些，制度設(shè)計的黨際協(xié)商民主優(yōu)勢才能真正發(fā)揮出來。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［2］周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］.北京：人民出版社，1984.

［3］汪守軍.關(guān)于多黨合作制度框架下民主黨派自主性問題的探討［J］.探索，2012，（4）.

［4］中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室.歷次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議概況和文獻［M］.北京：檔案出版社，1988：6.

［5］毛澤東文集（第 7 卷）［M］.北京：人民出版社，1999：34.

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［9］張書林.黨內(nèi)民主研究中的幾個前沿性問題［J］.攀登，2009，（1）.

［10］許耀桐.政治文明與民主政治［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2003，（4）.

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