李 媛

（上海城市管理學(xué)院；上海市建設(shè)交通委黨校 上海 200438）

智慧城市是人類從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會，再到后工業(yè)社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市化過程也是一個社會問題不斷涌現(xiàn)的過程，對城市管理方式、交通系統(tǒng)、城市應(yīng)急系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測體系等都提出了更高的要求。智慧城市為城市未來發(fā)展提供了一種全新的模式，以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、無線通信為代表的新技術(shù)賦予了城市敏銳的感知力、超強的計算能力和無所不在的通信能力，這為創(chuàng)造各種智慧型應(yīng)用、建設(shè)智慧城市創(chuàng)造了良好的條件。然而一項再好的技術(shù)，如果沒有法律的保障，那也只不過是“空中樓閣”。

一、智慧城市建設(shè)不宜先立中央法

立法是聯(lián)結(jié)政府與社會、公共權(quán)力與私人權(quán)利的紐帶，是調(diào)節(jié)和規(guī)范人們社會生活的重要手段，也可以為所有公民提供特定形式的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些都與社會穩(wěn)定、發(fā)展、福利密不可分，與公民的自由、權(quán)利、財產(chǎn)息息相關(guān)。智慧城市的立法，若慎待之，可將其優(yōu)勝之處加以拓展放大，若惡處之，則后患無窮，立法選擇正如“一次不好的判決損害的是河之流，那么壞的立法傷害的則是水之源”[1]一樣，影響的將是智慧城市建設(shè)的根本。在智慧城市建設(shè)起步的今天，思考立法的問題是未雨綢繆，而反思互聯(lián)網(wǎng)時代所引發(fā)的一系列法律問題證明我們的擔憂不是杞人憂天。日新月異的技術(shù)發(fā)展與相對滯后的法律法規(guī)這一矛盾會在今后智慧城市建設(shè)過程中愈加凸顯，法律法規(guī)的制定既要保護技術(shù)，又不能制約技術(shù)的發(fā)展，這對我國的智慧城市建設(shè)立法提出了更高的要求。

（一）基礎(chǔ)法律、法規(guī)少，實踐和理論均處于摸索階段

由于長期以來對信息化條件下的公民個人權(quán)利保護認識相對落后，造成規(guī)范智慧城市網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)法律、法規(guī)數(shù)量較少，智慧城市建設(shè)領(lǐng)域的立法實踐相對較少，就立法層次而言要出臺全國范圍內(nèi)適用的法律和行政法規(guī)，實踐和理論的支撐均顯不足。且不論我國民法體系中對個人隱私權(quán)保護的規(guī)定長期含糊不明的現(xiàn)實，對公民個人信息和數(shù)據(jù)資料的保護直到近兩年才出臺了主要針對電信和互聯(lián)網(wǎng)個人信息保護的全國性規(guī)定。例如2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》（以下簡稱《加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》），明確了國家保護能夠識別公民個人身份和涉及公民個人隱私的電子信息。任何組織和個人不得竊取或者以其他非法方式獲取公民個人電子信息，不得出售或者非法向他人提供公民個人電子信息。2013年7月16日工業(yè)和信息化部頒布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》（以下簡稱《個人信息保護規(guī)定》），于2013年9月1日生效的《個人信息保護規(guī)定》中明確了在中華人民共和國境內(nèi)提供電信服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)過程中收集、使用用戶個人信息的活動適用本規(guī)定；用戶個人信息是指電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者在提供服務(wù)的過程中收集的用戶姓名、出生日期、身份證件號碼、住址、電話號碼、賬號和密碼等能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別用戶的信息以及用戶使用服務(wù)的時間、地點等信息。但《加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》和《個人信息保護規(guī)定》兩個法律文件規(guī)定的內(nèi)容比較原則，且主要針對電信和互聯(lián)網(wǎng)個人信息的保護，對于智慧城市建設(shè)來說互聯(lián)網(wǎng)僅是其若干智慧技術(shù)中的一個，鑒于智慧城市立法的實踐和理論基礎(chǔ)均無法支撐效力及于全國范圍內(nèi)的法律和行政法規(guī)的制定，筆者認為就當前所處智慧城市建設(shè)初級階段不宜先立效力層級較高的法律和行政法規(guī)。

（二）中央立法周期長，不利于及時靈活反映智慧城市建設(shè)需求

從立法與社會發(fā)展兩者的絕對關(guān)系來看，立法是永遠滯后于所欲調(diào)整和規(guī)范的社會關(guān)系的，立法不可能絕對地做到與社會關(guān)系同步發(fā)生。從現(xiàn)實狀況來看，從社會產(chǎn)生立法需要到法律制定和正式公布，平均需要5年左右的時間，這樣長的一個周期，決定了社會關(guān)系在產(chǎn)生之后的相當長的一段時間內(nèi)，會處于法律規(guī)范調(diào)整的空白。解決辦法只能有兩個，或者拉長社會發(fā)展變化的周期，或者縮短立法的周期。社會發(fā)展變化是客觀規(guī)律，不是人力所能推動或停止的，拉長社會發(fā)展周期實際上也就意味著阻礙了社會進步。唯一的辦法只能是縮短立法周期。但是從目前的立法狀況和實際情況看，要求全國人大及其常委會大幅度縮短立法周期也是不可能的。在這種情況下，地方立法機關(guān)往往可以率先制定地方急需的立法，彌補這一立法時差。

二、智慧城市建設(shè)宜地方立法先行

在各地智慧城市建設(shè)的浪潮之中，其建設(shè)的內(nèi)容、重點和進度并不一致，在各地發(fā)展不一的實際情況下，各地方對智慧城市建設(shè)的立法需求不同。

（一）地方智慧城市建設(shè)內(nèi)容、重點和進度并不一致

北京以構(gòu)建精細智能的城市管理為起點，圍繞城市智能運轉(zhuǎn)、企業(yè)智能運營、生活智能便捷、政府智能服務(wù)等若干方面予以推進，“十二五”期間北京市將統(tǒng)一建成物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，無線網(wǎng)絡(luò)將進一步升級成寬帶，北京將提升為真正的“無線城市”。上海以信息化領(lǐng)先發(fā)展和帶動為戰(zhàn)略，重點在于百兆入戶、數(shù)字惠民，建設(shè)國際水平的信息基礎(chǔ)設(shè)施，提升超級計算中心能級，構(gòu)建適應(yīng)云計算、物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，打造新一代互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心。杭州以綜合性物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用輻射帶動核心產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)和公共平臺建設(shè)。南京以智能交通、智慧醫(yī)療、政務(wù)數(shù)據(jù)中心、智能電網(wǎng)、智慧社區(qū)為標志性示范工程。昆山推出城市控管指揮中心、政府并聯(lián)審批、城市節(jié)能減碳三大“智慧城市”軟件解決方案為政府度身定制智能城市信息架構(gòu)。沈陽注重改善生態(tài)環(huán)境，用數(shù)學(xué)模型來描述與生態(tài)息息相關(guān)的問題，依靠海量數(shù)據(jù)實時分析技術(shù)，對動態(tài)數(shù)據(jù)實時捕捉并分析關(guān)鍵信息，實現(xiàn)“生態(tài)沈陽”的智慧解決之道。無錫廣泛推廣傳感網(wǎng)技術(shù)的行業(yè)應(yīng)用和公眾應(yīng)用建設(shè)“感知城市”。寧波以智慧物流引領(lǐng)現(xiàn)代化國際港口城市建設(shè)；武漢以智能交通、市政服務(wù)與信息化建設(shè)領(lǐng)跑中部智慧之都；承德以國際旅游城市引領(lǐng)智慧建設(shè)主題等等。

（二）地方智慧城市建設(shè)立法的必要性和需求存在差異

地方性法律法規(guī)作為一種法的淵源，既具有法的共同特征，也具有從屬性、地方性、試驗性和先行性的特征。從從屬性看，制定地方性法規(guī)不能同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，不能作出涉及全國人大及其常委會專屬立法權(quán)的規(guī)定；從地方性看，地方性強調(diào)的是本地方的實際需要，地方立法涉及的只能是本行政區(qū)域內(nèi)的地方事務(wù)，其效力也只是限于本行政區(qū)域，超出本行政區(qū)域即沒有約束力；從試驗性和先行性看，地方立法可以為國家統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗，填補國家立法的“空白”。針對性是法律的生命力、具有針對性的法律才具有可行性。這就要求法律必須地方化，只有地方化才更具針對性。地方立法能從本地智慧城市建設(shè)的實際情況出發(fā)，關(guān)注本地建設(shè)進程中的“熱點”、“難點”問題，使地方立法真正做到體現(xiàn)本地最大多數(shù)人民群眾的意愿和要求。在地方智慧城市建設(shè)需求各異之情況下，地方立法機關(guān)可以率先制定地方急需的立法，地方立法可以在國家立法時機尚不成熟時先行立法，為國家立法積累經(jīng)驗，在填補國家智慧城市建設(shè)立法“空白”的同時，也能因地制宜的為地方智慧城市建設(shè)提供法律保障。

（三）智慧城市建設(shè)地方可嘗試超前立法

智慧城市建設(shè)是個龐大的系統(tǒng)工程，其立法也不可能一步到位，應(yīng)先將那些實際工作急需，立法條件比較成熟的部分進行立法，以適應(yīng)建設(shè)發(fā)展的迫切需要；然后，再根據(jù)建設(shè)發(fā)展的進程，在條件進一步成熟時，及時修改原有的舊法，及時反映新的改革成果。對于何時立法，學(xué)界有三種觀點：滯后立法、超前立法和同步立法。滯后立法主張，立法應(yīng)當是成功經(jīng)驗的總結(jié)，許多改革政策和措施，具有很強的實驗性和探索性，而法律應(yīng)當保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性。將這些缺乏成功經(jīng)驗為客觀依據(jù)的措施上升為法律，不可能實現(xiàn)真正的穩(wěn)定性和連續(xù)性，無法樹立法律的權(quán)威，所以法律應(yīng)當是保守的。超前立法主張立法要有預(yù)見性、超前性的思維，只要立法工作經(jīng)過科學(xué)的預(yù)測和論證，法律的可行性是有保障的，法律不僅僅是對成功經(jīng)驗的確定，而且也應(yīng)發(fā)揮其對市場經(jīng)濟的引導(dǎo)和促進作用。同步立法主張法律不可能真正超前，也不宜落后實踐，根據(jù)實際情況將改革措施法律化、制度化，才是最佳選擇。

筆者認為，對全國業(yè)已興起的智慧城市建設(shè)來說，超前立法是優(yōu)選。超前立法是指立法機關(guān)根據(jù)政治、經(jīng)濟生活運行機制的發(fā)展趨勢和客觀規(guī)律，對已經(jīng)出現(xiàn)和將要出現(xiàn)的趨勢進行全方位、多維性的分析研究，制定出法規(guī)，使已經(jīng)出現(xiàn)和將要出現(xiàn)的新的經(jīng)濟生活關(guān)系，一開始就納入法制化軌道，其價值在于能夠未雨綢繆，引導(dǎo)社會關(guān)系的發(fā)展，因為畢竟我們所處的不再是小國寡民時代，隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，社會問題紛至沓來，如果等到問題產(chǎn)生之后再去考慮立法，可能等法律法規(guī)出臺之后，該社會關(guān)系早已經(jīng)不需要調(diào)整，所立之法也就無用武之地了。超前立法在地方立法中的作用遠遠大于其在中央立法中所發(fā)揮的作用，因為就地方差異的現(xiàn)狀來看，有些問題可能只在某一個區(qū)域內(nèi)發(fā)生，此時，期望中央立法做統(tǒng)一規(guī)定并不合適，指望中央立法單就某一區(qū)域的某一問題做特殊規(guī)定，也不現(xiàn)實。法律實施的效果是檢驗立法質(zhì)量的尺度，地方立法能從地方智慧城市建設(shè)的實際進程出發(fā)，可以靈活的運用更為實際的立法方式，因時因地因事靈活的選擇運用或結(jié)合運用。

三、地方性法規(guī)優(yōu)于地方政府規(guī)章

中國國土廣袤，人口眾多，每個省份和市縣所管轄的領(lǐng)域遠遠大于其他一些國家的地方機構(gòu)所管轄的區(qū)域，沿海和內(nèi)地的經(jīng)濟發(fā)展水平以及資源分布和利用狀況極不平衡，智慧城市的發(fā)展的軟件和硬件基礎(chǔ)差異頗大。地方差異決定了對智慧城市建設(shè)事項的管理更應(yīng)當體現(xiàn)該區(qū)域的實際狀況，而不能全國“一刀切”。最大的地方實際就是地區(qū)之間經(jīng)濟、文化狀況的不平衡導(dǎo)致地方智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)出特殊性和復(fù)雜性，而且這種復(fù)雜性越來越向縱深發(fā)展。就我國目前的發(fā)展狀況，多樣化的地方實際不但不可能在幾十年甚至幾百年內(nèi)消除，而且各地的差異也有逐漸加大的趨勢。發(fā)達城市經(jīng)濟越發(fā)達，人口向發(fā)達城市的遷移規(guī)模就越大，城市問題越多越突出，越需要加快智慧城市建設(shè)步伐。

在我國，地方的立法權(quán)并不是來自于中央的授予，而來源于人民。憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。我國憲法第100條和第115條明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。根據(jù)以上規(guī)定，由地方選舉產(chǎn)生的地方各級人民代表大會，是代表地方民意的權(quán)力機關(guān)，也即直接的民意代表機關(guān)，其立法行為是行使本地方人民權(quán)力的行為。因此相較于地方政府規(guī)章而言，地方性法規(guī)更能從地方人民利益出發(fā)，更符合智慧城市建設(shè)過程中以公民、法人和其他組織合法權(quán)益的促進為依歸，以平衡國家公權(quán)和公民私權(quán)來構(gòu)建服務(wù)型政府為目的。

[1][英]弗·培根.培根論說文集[M].上海：商務(wù)印書館，1983：193.

[2]于兆波著.立法決策論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[3]上海社會科學(xué)院信息研究所編著.智慧城市辭典[M].上海：上海辭書出版社，2011.

[4]郭道暉.當代中國立法（上）[M].北京：中國民主法制出版社，1998.321.