阮興文

（云南行政學(xué)院 云南 昆明 650111）

一、政府信息公開的客觀要求

（一）政府信息公開是現(xiàn)代政治民主化的必然要求

實行政府信息公開，是政治民主化改革和法治政府建設(shè)的基本前提和本質(zhì)要求，是當(dāng)今世界各國政府與公眾互動的主要方式之一。通過立法方式來促進和保障政府信息公開的有效性，是當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家的普遍做法。如美國制定了《信息自由法》等。黨的十八大《報告》提出：“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”[1]，正是對推進公民有序參與政治民主化改革的有力回應(yīng)。

（二）政府信息公開是公民有效行使憲法權(quán)利的必然要求

我國憲法第27條規(guī)定了公民有提出意見、建議和監(jiān)督的權(quán)利，第41條規(guī)定了批評、建議、申控和檢舉權(quán)，第16條和第17條規(guī)定了參與管理權(quán)等，歸納起來，就是黨的十七大報告提出的“人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[2]。因此，政府信息公開是實現(xiàn)上述權(quán)利的前提和必然要求。只有充分掌握政府信息，人民群眾才能有效地參與、表達和監(jiān)督政府。

（三）政府信息公開是履行國際義務(wù)和承諾的必然要求

我國是世貿(mào)組織簽署國，嚴格遵守WTO議定關(guān)于透明度原則的規(guī)定，嚴格履行國際義務(wù)和信守承諾，這必然要求我國政府公開相關(guān)信息。另外，我國是“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）”的首倡國和主要簽署國，因此加速建設(shè)高效透明政府，公開政府信息更具有重大現(xiàn)實意義。

（四）政府信息公開是推進法治政府建設(shè)的必然要求

2004年國務(wù)院頒行的《全面推進依法行政實施綱要》第2條將“提高行政管理透明度”確立為全面推進依法行政的指導(dǎo)思想；第3條將“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成”，“政府提供的信息全面、準確、及時”，“行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”等確立為建設(shè)法治政府的具體目標；第10條提出“推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人穩(wěn)私的事項外，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開政府信息，對公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件?！?/p>

二、政府信息公開的立法現(xiàn)狀

我國關(guān)于政府信息公開的立法起步較晚，發(fā)展緩慢，目前尚未形成一個完備的政府信息公開法律體系。關(guān)于政府信息公開的立法規(guī)范主要可分為兩類：一類是直接規(guī)范政府信息公開制定法和政策性文件，另一類是間接規(guī)范政府信息公開的相關(guān)立法。

（一）直接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件

目前，直接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件有法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和文件等。主要有：《中華人民共和國政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》、《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進政務(wù)公開的意見》等。另外，部分省市區(qū)也制定了關(guān)于政府信息公開的相關(guān)制度規(guī)定。

（二）間接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件

間接規(guī)范政府信息公開的規(guī)范性文件主要是指其中部分條款涉及政府信息公開。主要法律有：《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《安全生產(chǎn)法》、《保守國家秘密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》、《預(yù)算法》、《公務(wù)員法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等。另外，與政府信息公開相關(guān)的文件有：《全面推進依法行政實施綱要》、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等。

三、政府信息公開立法中存在的問題與難點

我國《政府信息公開條例》頒布推行以來，對于促進政府信息公開的規(guī)范化、法治化和保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)無疑具有重大的現(xiàn)實意義。但是，目前政府信息公開的狀況并不容樂觀，存在大量“等等”現(xiàn)象。[3]

（一）實踐操作層面存在的主要問題與難點

1.部分官本位思想依然存在，不愿履行政府信息公開義務(wù)，存在抵觸情緒。

2.政府信息公開相關(guān)范疇的界限不清，客觀上造成不敢公開。如對國家秘密、商業(yè)秘密、工作秘密（內(nèi)部）和個人隱私的界限難以分清，為了避免不必要的麻煩，所以往往以各種理由不予公開。

3.處于部門和行業(yè)等方面利益的考慮，存在壟斷、限制公開政府信息。政府部門特別是那些政府重要實權(quán)部門，一般都掌握著大量的有實際價值的信息，往往由于出于種種考慮或是顧慮，限制自己掌握的政府信息對外公開，甚至在政府部門之間也難于實現(xiàn)共享。

4.存在工作方面的失誤等而掩蓋，害怕公開政府信息?！皭勖孀印薄ⅰ芭鲁龀蟆钡奈幕瘋鹘y(tǒng)在我國根深蒂固，在政府信息公開中同樣大量存在，常常是因為工作中出現(xiàn)了少許失誤，而害怕公開大多數(shù)政府信息。

5.少數(shù)單位和部門不負責(zé)任，懶得公開政府信息。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)有少數(shù)單位和部門的工作人員責(zé)任性不強，公仆意識淡薄，對工作不負責(zé)任，怠于履行自己的政府信息公開義務(wù)。

6.極少數(shù)單位和部門存在違紀違規(guī)違法問題，極力隱藏相關(guān)政府信息公開。

（二）法律制度本身存在的問題與難點

1.《政府信息公開條例》本身層級較低，規(guī)范對象較窄，造成制度性不公。由于《政府信息公開條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，層級較低，中立性不強，不具有法律的權(quán)威性和嚴肅性，在執(zhí)行中常常大打折扣。另一方面，該《條例》主要規(guī)范各級人民政府、法律法規(guī)授權(quán)組織和與公眾利益密切相關(guān)的企事業(yè)單位，不規(guī)范黨委、人大、政協(xié)和司法部門的信息公開問題，因此往往存在制度設(shè)計不公平的社會心理。

2.《政府信息公開條例》規(guī)定的公開內(nèi)容原則性較強，難于起到評判標準的作用。該《條例》雖然規(guī)定了政府主動公開的信息、重點公開的信息和應(yīng)申請公開的信息范圍內(nèi)容等，但表述都比較原則，無法起到評判標準的作用。

3.政府信息公開與相關(guān)法律法規(guī)和政策的銜接與協(xié)調(diào)問題。主要有《政府信息公開條例》與《保密法》、《公務(wù)員法》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等法律和政策的銜接與協(xié)調(diào)問題。集中表現(xiàn)為如何公開的政府信息與國家秘密的嚴格法律界定問題等。

4.公開的救濟途徑乏力，明顯缺乏外部監(jiān)督機制。雖然《條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！钡趯嶋H操作中，還要受到法律法規(guī)銜接、受案范圍、訴權(quán)和資格審查，甚至來自政府等方面的壓力等種種限制，結(jié)果往往是得不到受理或者最終敗訴。

四、完善政府信息公開立法的幾點思考

針對政府信息公開立法中存在的主要問題和難點，應(yīng)堅持改革的精神，結(jié)合實際，提出如下幾點思考予供參考。

（一）樹立現(xiàn)代民主法治政府信息公開理念

1.合理借鑒民主法治國家先進理論經(jīng)驗，為我國政府信息公開理論研究提供世界視角。政府信息公開的思想由來已久，早在1685年，英國學(xué)者洛克就在《政府論》中指出“權(quán)力的實施必須通過明確、公開的法律；只有法律公開，才能保障統(tǒng)治者不肆意妄為”[4]。1996年，美國克林頓政府制訂的《電子信息自由法》認為政府信息公開可以提高政府運作的透明度，并可以有效地遏制政府權(quán)力的濫用。目前，全世界有70多個全國和地區(qū)建立了政府信息公開制度，有關(guān)政府信息公開的理論研究持續(xù)升溫、成果迭出。國外學(xué)術(shù)界和實踐部門對政府信息公開的研究，是伴隨著現(xiàn)代民主制度和信息社會的發(fā)展而逐漸興起的。研究成果大致可以從以下幾個視角來概括:（1）國外政府信息公開制度的完善研究。（2）國外政府信息公開的例外研究。與政府信息公開原則相匹配的另一個原則是個人隱私不得侵犯，國家的敏感信息不能公之于眾。（3）國外政府信息公開的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化研究。（4）國外政府信息公開的信息組織研究。[5]

2.大膽實踐，努力探索根植于中國國情的本土化政府信息公開理論模式。推行政府信息公開是民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的必然要求，是推進社會主義民主、建設(shè)社會主義法治國家的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建社會主義和諧社會、建立健全預(yù)防和懲治腐敗體系的重要內(nèi)容。因此，人民民主的憲法原則是構(gòu)建我國政府信息公開理論模式的根本指導(dǎo)原則。在這一原則指導(dǎo)下，我國政府信息公開理論模式至少應(yīng)包含如下主要內(nèi)容：（1）廣大人民群眾是政府信息公開的知悉權(quán)利主體，一切行使公共權(quán)力的單位和部門及其公職人員是信息公開的義務(wù)主體。（2）所有關(guān)于國家和社會公共利益的信息都是公開的法定范圍，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外。（3）一切怠于、隱瞞信息公開的行為都是違法行為，應(yīng)嚴格追究法律責(zé)任。（4）廣大人民群眾依法享有救濟信息公開權(quán)的暢通渠道等。

（二）完善立法為政府信息公開提供制度保障

1.及時制定統(tǒng)一的《信息公開法》。黨的十八大《報告》提出：要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。[1]因此，應(yīng)及時總結(jié)《政府信息公開條例》實施以來的實踐經(jīng)驗，并結(jié)合“三公”經(jīng)費公開實踐，盡快制定《信息公開法》，提升信息公開的法律層級，擴大信息公開的范圍，把所有國家公權(quán)力機關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為信息公開都納入進來，為公民充分行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供法律保障，有效推進“陽光政府”建設(shè)和民主政治的長足發(fā)展。

2.完善和協(xié)調(diào)與相關(guān)法律法規(guī)和政策的關(guān)系。完善和協(xié)調(diào)與相關(guān)法律法規(guī)和政策的關(guān)系，特別要明確界定可公開信息與國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的法律界限。對此，應(yīng)完善和協(xié)調(diào)《信息公開法》與《保守國家秘密法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等的關(guān)系，并制定《個人隱私保護法》，為實行信息公開提供基本法律標準。

3.構(gòu)建強有力的信息公開監(jiān)督法律制度。要破除政府信息公開的“等等”現(xiàn)象，不再讓公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)在“等”中空耗，必須建立健全問責(zé)制度，進一步細化信息公開的法律責(zé)任追究機制，同時與相關(guān)法律法規(guī)結(jié)合起來，明確具體的監(jiān)管部門及其權(quán)限和職責(zé)，明確具體的責(zé)任追究對象，讓問責(zé)機制動起來、活起來。唯有這樣，才能讓政府部門聽得到公眾的批評和要求，從而促進政府各項工作的開展。[6]

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［R］.人民出版社出版，2012.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［R］.人民出版社出版，2007.

［3］潘林青、羅爭光.“等等”都在“等”什么？——盤點政府信息公開的“等等現(xiàn)象”［EB/OL］.新華網(wǎng)，2014-3-20.

［4］［英］約翰·洛克.政府論［M］.世界圖書出版公司，2011.

［5］朱紅燦、鄒凱.國內(nèi)外政府信息公開研究綜述［J］.圖書情報工作，2011（3）.

［6］何用.破解“等等”現(xiàn)象要靠問責(zé)保障［N］.人民日報，2014-3-26.