盧馳文

社會(huì)救助站工作遇到的新問(wèn)題及其解決之道

盧馳文*

2003年8月1日起，我國(guó)按照無(wú)償救助的原則，為求助者提供必要的物質(zhì)幫助和人性化服務(wù)，禁止救助站的工作人員限制受助者人身自由，保障了受助人員的人身安全和自由?？删戎竟ぷ魅匀幻媾R新的挑戰(zhàn)：露宿人員拒絕救助現(xiàn)象突出，有些受助人員不肯出站，未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任不清晰，臨時(shí)救助與長(zhǎng)期救助脫節(jié)等。做好社會(huì)救助管理工作，不僅需要救助站工作人員共同努力，更需要各級(jí)政府的資金支持，還需要政府各部門(mén)的通力合作，并且臨時(shí)救助要與長(zhǎng)期救助相銜接。

流浪人員 臨時(shí)救助 長(zhǎng)期救助 無(wú)償救助

新中國(guó)成立之初，政府把流浪人員救濟(jì)，同妓女改造一起，統(tǒng)稱生產(chǎn)教養(yǎng)工作。20世紀(jì)60年代，把生產(chǎn)教養(yǎng)院改為生產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)和收容站所。1982年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。2003年3月17日晚上，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網(wǎng)吧的路上，因缺少暫住證，被警察送至廣州市“三無(wú)”人員（即無(wú)身份證、無(wú)暫居證、無(wú)用工證明的外來(lái)人員）收容遣送中轉(zhuǎn)站收容。次日，孫志剛被收容站送往一家收容人員救治站。于2003年3月20日死于這家收容人員救治站。官方最早堅(jiān)持他是正常因病死亡，但在《南方都市報(bào)》記者調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)他是被毒打致死?！皩O志剛事件”引起了社會(huì)各界對(duì)收容遣送辦法的反思，2003年6月政府頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2003年8月1日正式實(shí)施，同時(shí)廢除了以維護(hù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為目的收容遣送制度。

一、流浪人員社會(huì)救助管理辦法的主要內(nèi)容

《救助管理辦法》規(guī)定：（1）救助站對(duì)屬于救助對(duì)象的求助人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供救助，不得拒絕；對(duì)不屬于救助對(duì)象的求助人員，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不予救助的理由。（2）救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供下列救助：提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；提供符合基本條件的住處；對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治；幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車(chē)憑證。（3）救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)。（4）救助站工作人員應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守國(guó)家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員；不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品；不準(zhǔn)扣壓受助人員的證件、申訴控告材料；不準(zhǔn)任用受助人員擔(dān)任管理工作；不準(zhǔn)使用受助人員為工作人員干私活；不準(zhǔn)調(diào)戲婦女。新型的救助管理要求，按照無(wú)償救助的原則，為求助者提供必要的物質(zhì)幫助和人性化服務(wù)，禁止救助站的工作人員限制受助者人身自由，保障了受助人員的人身安全和自由。

二、社會(huì)救助管理站面臨的新問(wèn)題

《救助管理辦法》頒布實(shí)施10多年來(lái)，各級(jí)民政部門(mén)積極開(kāi)展主動(dòng)救助、分類救助，全力做好流浪乞討人員救助工作，實(shí)現(xiàn)了由強(qiáng)制收容遣送向關(guān)愛(ài)救助服務(wù)的轉(zhuǎn)變。據(jù)有關(guān)報(bào)道，自2003年8月1日至2012年底，全國(guó)共救助生活無(wú)著的流浪乞討人員1564.5萬(wàn)人次，其中未成年人135.8萬(wàn)人次，危重病人、精神病人64.1萬(wàn)人次，殘疾人103.8萬(wàn)人次，老年人165.3萬(wàn)人次，跨省接送83.3萬(wàn)人次。這對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

盡管各地社會(huì)救助管理站的工作取得了很大成績(jī)，但也面臨一些新的問(wèn)題。筆者走訪了一些救助站，了解到目前救助管理工作仍然遇到不少的挑戰(zhàn)。

1.請(qǐng)不進(jìn)來(lái)。在開(kāi)展嚴(yán)寒天氣救助工作中，有近90%的街頭露宿人員不愿進(jìn)入救助管理機(jī)構(gòu)，甚至不愿接受救助，救助站工作人員甚至遭遇到被人起哄、謾罵、圍攻的情況。可是，嚴(yán)寒的冬天露宿街頭的人員很可能被凍傷凍死。

2.送不出去。有些刑滿釋放人員，入獄前罪犯戶口與其父母同在一本戶口冊(cè)上，服刑期間罪犯戶口被遷移到監(jiān)獄所在地。刑滿釋放時(shí)，其父母已經(jīng)過(guò)世，父母的戶口被注銷(xiāo)。刑滿釋放人員的戶口沒(méi)有掛靠的地方，遷不回去。也有一些刑滿釋放人員，入獄時(shí)把戶口遷到了監(jiān)獄所在地。服刑期間，妻子與罪犯離婚了，妻子還把罪犯入獄前戶口掛靠的房子賣(mài)掉了。刑滿釋放人員戶口沒(méi)有掛靠的地方，也遷不回去。這些“口袋戶口”人員往往年齡比較大，一旦住進(jìn)了救助站，就不愿意出去，長(zhǎng)期消耗社會(huì)救助資源。

3.長(zhǎng)期把救助站當(dāng)做免費(fèi)的旅館。有極少數(shù)受助人員早上出去，晚上回站。救助站工作人員詢問(wèn)他白天干什么？他也拒絕回答。由于救助站不能限制受助者的人身自由，不可限制流浪人員離站，致使救助站工作人員無(wú)法掌握這些早出晚歸人員的白天活動(dòng)情況。如果這些早出晚歸者白天在上班，從事有酬勞動(dòng)，他們就不是救助的對(duì)象。而他們長(zhǎng)期占用社會(huì)救助資源，導(dǎo)致社會(huì)救助資源不合理利用。

4.未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任不清晰。救助站除了對(duì)求助的未成年人提供基本的食宿條件之外，還要承擔(dān)監(jiān)護(hù)人職責(zé)，比如：護(hù)送未成年人回家。鑒于救助資源有限，救助站的工作人員對(duì)根據(jù)需要護(hù)送未滿16周歲的兒童回家，沒(méi)有異議；但對(duì)護(hù)送年滿16周歲但不滿18周歲的人回家表示異議。他們認(rèn)為，勞動(dòng)法規(guī)定——年滿16周歲的人就可以外出務(wù)工，既然都可以外出就業(yè)，就不需要護(hù)送回家。

5.管理精神病人、智障者難度大。由于禁止采取強(qiáng)制措施，禁止限制受助者人身自由，又要維護(hù)救助站內(nèi)正常的工作和生活秩序，救助管理機(jī)構(gòu)對(duì)違反站內(nèi)規(guī)章制度的受助人員采取約束性措施也無(wú)法可依。如果精神病人、智障者違反站內(nèi)規(guī)章制度，一般用語(yǔ)言難說(shuō)服其改正錯(cuò)誤，管理他們的難度很大。

6.有些危重病人被送到救助站，但又不符合救助條件，死在救助站門(mén)口?！毒戎芾磙k法》規(guī)定，只是對(duì)站內(nèi)突發(fā)疾病的要送及時(shí)醫(yī)院救治，但對(duì)于送到站之前病情就很?chē)?yán)重的人，救助站并沒(méi)有救助的義務(wù)。

三、流浪人員社會(huì)救助問(wèn)題形成的主要原因分析

流浪人員分為真正為生活貧困所迫進(jìn)行乞討的乞丐、好逸惡勞自愿出賣(mài)尊嚴(yán)的職業(yè)乞丐、被不法分子控制的被迫乞討的未成年人、異地求職臨時(shí)遇到生活困難的失業(yè)人員、因生活矛盾離家出走臨時(shí)陷入困境的人、以及其他原因?qū)е屡R時(shí)生活困難的流動(dòng)人口。

1.流浪人員是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，即使達(dá)到了充分就業(yè)狀態(tài)，也存在摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)。換言之，充分就業(yè)也不是100%的勞動(dòng)力就業(yè)，大約為95%的就業(yè)率。更何況我國(guó)執(zhí)行最低工資制度，執(zhí)行最低工資制度的國(guó)家實(shí)際失業(yè)率高于均衡失業(yè)率。我國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，許多農(nóng)民失地又沒(méi)有納入城鎮(zhèn)戶籍體系。有些城鎮(zhèn)戶籍的人失業(yè)了不會(huì)到社會(huì)保障部門(mén)登記，農(nóng)村戶籍的人處于失業(yè)狀態(tài)也沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)之內(nèi)。由于我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)總體上供過(guò)于求，每年都存在一定數(shù)量的城鎮(zhèn)失業(yè)人口和農(nóng)村隱性失業(yè)人口。而且我國(guó)人力資源是全國(guó)范圍內(nèi)自由配置的，農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市，城市之間人口互相流動(dòng)，流動(dòng)就業(yè)和異地求職成為普遍現(xiàn)象。在人口流動(dòng)就業(yè)的大背景下，必然會(huì)有一部分人口在流動(dòng)過(guò)程中陷入生活困難的境地，成為流浪人員。殘疾人就業(yè)更加困難，不少殘疾人也可能淪為流浪人員。

2.我國(guó)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障水平還很低。目前我國(guó)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)能保證基本生活的需要，但城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平都很低，難以保障孤寡老人的基本生活。

3.我國(guó)城鎮(zhèn)職工和居民的醫(yī)療保障水平也很低。目前我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)采取的政策，政府責(zé)任有限，個(gè)人責(zé)任無(wú)限。城鎮(zhèn)職工和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)患病治療，報(bào)銷(xiāo)有封頂數(shù)，而且我國(guó)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展很慢，低收入家庭因家庭成員患重大疾病致貧的現(xiàn)象仍然到處存在。

4.無(wú)償救助的原則，也為一些流浪人員提供了搭便車(chē)的機(jī)會(huì)。由于救助站的食宿是政府免費(fèi)提供的，個(gè)別受助者甚至就業(yè)了，但他不把已經(jīng)就業(yè)的事實(shí)告訴救助站的工作人員，繼續(xù)住在救助站，這對(duì)于他來(lái)說(shuō)，可以節(jié)省房租、伙食費(fèi)等開(kāi)支。

5.一些不法分子強(qiáng)迫未成年人乞討，為其牟取豐厚的收入。社會(huì)上有一些不法分子總是企圖不勞而獲，控制一些流浪兒童，利用行人對(duì)乞討流浪兒童的同情心，騙取錢(qián)財(cái)。

6.社會(huì)救助資源相對(duì)稀缺。許多縣級(jí)救助管理機(jī)構(gòu)只有1-2名工作人員，有的還是兼職。救助車(chē)輛數(shù)量少、老化嚴(yán)重，安全保障設(shè)施設(shè)備不足，高溫、高寒等惡劣天氣下救助能力明顯不足。

四、改進(jìn)社會(huì)救助管理工作的基本思路

1.樹(shù)立正確的工作目標(biāo)。社會(huì)救助站的工作人員只有明確自己工作目標(biāo)，才能有更高的思想境界看待社會(huì)救助問(wèn)題，才能更好地做好服務(wù)工作。各級(jí)政府只有明確社會(huì)救助站的工作目標(biāo)，才會(huì)大力支持社會(huì)救助站的工作，增加對(duì)社會(huì)救助站的投入。

陷入生活困境的人，一旦食不果腹，衣不蔽體，夜不能寐，連生命都受到威脅，他們很可能走向犯罪的道路。為了生存，他們很可能偷盜、搶劫，甚至報(bào)復(fù)社會(huì)殺人、放火。如果一個(gè)公民因生活困難犯罪了，不僅影響受害者及其家庭的人身和財(cái)產(chǎn)安全，還將會(huì)影響罪犯本人前途及其家庭成員的物質(zhì)利益和幸福感，政府還需要投入大量的司法資源處理案件和幫助其改造。增加社會(huì)救助的投入，有利于降低公民的違法犯罪率，起到預(yù)防犯罪的重要作用。即使陷入困境的人不違法犯罪，但由于陷入困境而嚴(yán)重?fù)p害了健康甚至失去了生命，對(duì)其家庭和社會(huì)也是極大的損失。

故筆者認(rèn)為，社會(huì)救助管理站的工作是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制缺陷的現(xiàn)實(shí)手段；是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要支持力量；是保障公民生存權(quán)的具體措施；是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要防線。

2.建立城鄉(xiāng)集體戶口制度。一直以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)單位、企事業(yè)單位可以建立集體戶口，但沒(méi)有用人單位的人無(wú)法掛靠集體戶口。筆者建議，國(guó)家允許在社區(qū)——居委會(huì)（或村委會(huì)）設(shè)立集體戶口。對(duì)于無(wú)房或無(wú)戶口本掛靠的刑釋人員，只要出獄時(shí)的戶籍資料顯示入獄前的戶籍所在地的信息清楚，可以把戶籍掛靠在服刑前戶籍所在地居委會(huì)或村委會(huì)的集體戶口上。

3.修改《社會(huì)救助管理辦法》的實(shí)施細(xì)則，只護(hù)送不滿16周歲的未成年人出站回戶籍所在地或回家。把未成年人分為16周歲以下和16周歲以上不滿18周歲兩大類。在實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，為了節(jié)約救助資源，16周歲以上不滿18周歲的未成年人出站回戶籍所在地，則不必護(hù)送。

4.堅(jiān)持無(wú)償救助與有償幫助相結(jié)合的原則，建立對(duì)接受無(wú)償救助人員日?；顒?dòng)記錄制度。接受無(wú)償救助的條件——無(wú)人撫養(yǎng)（或無(wú)人贍養(yǎng)）、無(wú)收入來(lái)源、在流入地?zé)o基本的居住條件；或者享受低保的貧困家庭成員。對(duì)于不符合上述條件，但由于種種原因臨時(shí)遇到生活困難且身無(wú)分文者，可以到救助站申請(qǐng)幫助，救助站登記求助者的身份信息，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的征信系統(tǒng)?？梢詾檫@些人以賒賬的方式，按照成本價(jià)或半成本價(jià)提供食宿，并墊錢(qián)買(mǎi)車(chē)票，待接受幫助者回家后或回工作單位后把欠款打入救助站的賬號(hào)。對(duì)于有經(jīng)濟(jì)來(lái)源的非貧困家庭的求助者不按規(guī)定時(shí)間還款，做不良信用記錄，將對(duì)其未來(lái)的借款等社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生不利的影響。相信絕大部分受助者會(huì)珍惜自己的信用和信譽(yù)，不會(huì)因?yàn)椴贿€這些小錢(qián)而留下終身的不良信用記錄。

對(duì)于長(zhǎng)期占用臨時(shí)救助資源不肯出站的受助人員，救助站要設(shè)法了解其不肯出站的真實(shí)原因，甚至可請(qǐng)公安人員參與了解其白天的活動(dòng)情況，力爭(zhēng)救助資源得到合理的利用。

5.默許因真正貧困乞討的行為，打擊非法強(qiáng)迫流浪兒童乞討的行為，鼓勵(lì)職業(yè)乞丐自食其力。現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)的保障總體水平不高，陷入極度貧困的家庭僅靠政府的救濟(jì)也不能完全解決問(wèn)題。乞討能夠把施舍者的部分收入轉(zhuǎn)移到真正需要幫助的人手中，對(duì)于施舍者損失的效用很少，但受助者的效用增加很多，提高了全社會(huì)的平均效用水平，也就是提高了全社會(huì)的社會(huì)福利的滿足感。這種慈善救助，彌補(bǔ)了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度的缺陷。有學(xué)者要政府制定行乞規(guī)范，筆者認(rèn)為這沒(méi)有必要，我國(guó)有各種法律。乞丐只要遵守各種法律就可以，根本不需要立法制定乞丐行為規(guī)范。相反，一旦國(guó)家制定了乞丐行為規(guī)范，很多人可能誤認(rèn)為國(guó)家在鼓勵(lì)乞討行為，這與勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的理論、勞動(dòng)致富光榮的理念相違背。不過(guò)，不法分子強(qiáng)迫流浪兒童乞討，并占有乞討收入的絕大部分。這樣的做法不僅影響了流浪兒童回歸校園，而且損害了流浪兒童的健康，也增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，必須堅(jiān)決打擊。公安人員有權(quán)調(diào)查乞丐的身份信息和家庭經(jīng)濟(jì)情況，發(fā)現(xiàn)職業(yè)乞丐，要開(kāi)展思想教育，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其自食其力。

6.正確認(rèn)識(shí)社會(huì)救助站的工作定位——臨時(shí)救助，力求將臨時(shí)救助與長(zhǎng)期救助銜接好。社會(huì)救助站不能僅僅作為流浪乞討人員的臨時(shí)之家，而是作為流浪人員的臨時(shí)之家。乞討人員中有相當(dāng)比例的屬于職業(yè)乞討，職業(yè)乞討不是因?yàn)榧彝ド罾щy，而是作為謀生的手段，職業(yè)乞討人員不屬于臨時(shí)救助的范圍。

流浪人員則比流浪乞討人員的范圍要廣，包括生活無(wú)著的異地求職人員、離家出走且錢(qián)已花光的人、外出辦事財(cái)物被偷光的人等。在陌生的城市，無(wú)親友可投靠，一旦身無(wú)分文，如果不乞討，必然要挨餓和露宿街頭。有勞動(dòng)力能力的人乞討成功的概率小。陷入生存危機(jī)的人，乞討不到或不愿乞討，很可能偷盜或搶劫。因此，要把社會(huì)救助站建設(shè)成為臨時(shí)陷入生活困境的流浪人員的“溫馨驛站”。根據(jù)核實(shí)情況，對(duì)于確實(shí)無(wú)家可歸、生活無(wú)著的流浪兒童、殘疾人或老人、精神病人，可以轉(zhuǎn)移到戶籍所在地的兒童福利院、社會(huì)福利院等相應(yīng)機(jī)構(gòu)，接受長(zhǎng)期救助。

7.從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，提高社會(huì)保險(xiǎn)的籌資水平，提高國(guó)民的社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平是減少社會(huì)臨時(shí)救助的根本途徑。首先，提高醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資水平，并堅(jiān)持醫(yī)療保障改革方向——從政府有限責(zé)任到個(gè)人有限責(zé)任。我國(guó)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障水平較高，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)比例還很低，面對(duì)重大疾病，有些低收入家庭還是無(wú)力承擔(dān)費(fèi)用。目前我國(guó)政府對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任有限，以出資額為限，而居民承擔(dān)責(zé)任不僅是籌資中交的錢(qián)，而且門(mén)診和住院個(gè)人自負(fù)部分，而且報(bào)銷(xiāo)封頂數(shù)又不高，換言之，個(gè)人承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的無(wú)限責(zé)任。只有堅(jiān)持從政府有限責(zé)任到個(gè)人有限責(zé)任的醫(yī)保改革方向，才能最終解決因病致貧的大問(wèn)題。其次，增加失業(yè)保險(xiǎn)就業(yè)促進(jìn)功能，免費(fèi)為無(wú)業(yè)人員、失業(yè)人員、殘疾人提供職業(yè)技能培訓(xùn)，增加他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，落實(shí)社會(huì)福利企業(yè)的優(yōu)惠政策。再次，加大對(duì)貧困家庭長(zhǎng)期救助的力度。

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*盧馳文，上海政法學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院社會(huì)保障教研室主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授。