周洪杰

(臨沭縣國(guó)土資源局，山東 臨沭 276700)

土地管理與規(guī)劃

臨沭縣國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作新機(jī)制探討

周洪杰

(臨沭縣國(guó)土資源局，山東 臨沭 276700)

以山東省臨沭縣為例，通過(guò)對(duì)基層違法違規(guī)用地行為的現(xiàn)狀、成因、發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行綜合分析，提出解決問(wèn)題的具體措施和辦法，以期對(duì)加強(qiáng)基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作有所裨益。

國(guó)土資源；執(zhí)法監(jiān)察；臨沭縣

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是貫穿土地管理和利用全過(guò)程的保障線和生命線，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，土地供需矛盾日益尖銳，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的任務(wù)也愈加繁重和艱巨。在日常工作中，更存在執(zhí)法手段不硬、執(zhí)法體制不順、個(gè)別政策滯后等突出問(wèn)題，臨沭縣國(guó)土資源局通過(guò)提高預(yù)防和處置能力，探索構(gòu)建基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作新機(jī)制，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，確保社會(huì)穩(wěn)定。

1 違法違規(guī)用地形勢(shì)分析

1.1 違法占地區(qū)域分界明顯

城鎮(zhèn)駐地及周邊地區(qū)違法占地宗數(shù)和面積分別占違法總量的95.6%，93.1%，其他地區(qū)僅為4.4%，6.9%。土地違法行為的易發(fā)區(qū)、多發(fā)區(qū)在農(nóng)村，但重災(zāi)區(qū)卻在開(kāi)發(fā)區(qū)、駐地街道等經(jīng)濟(jì)條件較為發(fā)達(dá)的地方。

1.2 違法占地類型呈現(xiàn)三極化

從立案查處的土地違法案件的宗數(shù)和面積占比看，工礦企業(yè)占總數(shù)的21.2%，69.9%；養(yǎng)殖用地占總數(shù)的50.9%，15.3%；住宅用地占總數(shù)的15.9%，7.3%；其他用地占總數(shù)的11.9%，7.5%。與前幾年相比，違法違規(guī)用地呈現(xiàn)出工礦企業(yè)用地居高不下、養(yǎng)殖用地違法數(shù)量明顯增加、個(gè)人建房違法占地屢禁不絕等3個(gè)特點(diǎn)。

1.3 違法占地危害性較大

國(guó)道、省道及縣鄉(xiāng)主要道路兩側(cè)大多是優(yōu)質(zhì)耕地集中區(qū)，但由于地理位置優(yōu)越，交通便利，往往成為違法占地的首選。違法占地不僅破壞了耕地，其低廉的獲取成本，惡劣的圈占搶占，極低甚至幾乎為零的產(chǎn)出，沖擊了合理的用地秩序和土地市場(chǎng)建設(shè)。以2012年形成的縣級(jí)財(cái)政收入為例，違法占地畝均縣級(jí)財(cái)政收入僅為2900元，僅為該縣工業(yè)項(xiàng)目畝均最低產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的3%。

2 形成違法違規(guī)用地的原因

2.1 基層政府主導(dǎo)違法占地行為仍然存在

從國(guó)土資源部或各地掛牌督辦的違法違規(guī)用地案件看，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，大多都涉及地方政府主導(dǎo)，或以招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，或以土地流轉(zhuǎn)之稱，由村居或鎮(zhèn)街直接同開(kāi)發(fā)商、企業(yè)簽訂土地入股協(xié)議，規(guī)避審批，不經(jīng)依法批準(zhǔn)改變土地用途搞建設(shè)，不僅助長(zhǎng)了違法用地現(xiàn)象的發(fā)生，也給違法行為的調(diào)查、取證和責(zé)任追究等工作帶來(lái)了巨大阻力。農(nóng)村干部換屆時(shí)，宅基地、養(yǎng)殖場(chǎng)等用地問(wèn)題總是成為競(jìng)選的私人允諾，以至于對(duì)違法占地采取縱容、指使的態(tài)度。

2.2 行政強(qiáng)制措施難以有效實(shí)施

國(guó)土部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在查處過(guò)程中大多存在“門(mén)難進(jìn)、人難找”的情況，是土地違法行為難以快速?gòu)氐撞樘幍母驹?，也是多年以?lái)一直制約國(guó)土資源執(zhí)法工作的難題。直到2008年，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施，基層執(zhí)法效果得到了加強(qiáng)，但也僅限于鎮(zhèn)街聯(lián)合執(zhí)法消除違法建設(shè)，相對(duì)違法違規(guī)用地的復(fù)雜局面也是鞭長(zhǎng)莫及。

2.3 農(nóng)村集體土地管理相對(duì)滯后

農(nóng)村違法案件面積小、數(shù)量大、覆蓋面廣，主要表現(xiàn)在小型加工企業(yè)和農(nóng)村住宅用地及養(yǎng)殖用地問(wèn)題上。村民搞小型加工企業(yè)用地情況增多，大多都是用大磚圈起的簡(jiǎn)易院子，根本達(dá)不到辦理用地手續(xù)的最低要求，執(zhí)法人員查處制止或者現(xiàn)場(chǎng)推到后，用不了幾天，又突擊建設(shè)起來(lái)，徹底根除難度較大。農(nóng)村適齡青年結(jié)婚跟風(fēng)建房現(xiàn)象較為嚴(yán)重，農(nóng)村宅基地一直是土地管理工作的難點(diǎn)和熱點(diǎn)，特別是近幾年來(lái)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，絕大部分村居不再新劃宅基地，村內(nèi)空閑地置換難度較大，一些農(nóng)村適齡青年因急需結(jié)婚用房，往往就在村周邊私自換地建房。還有建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)選址大都要求靠近水源的地方，占用優(yōu)質(zhì)耕地較多，污染了環(huán)境[1，2]。

2.4 違法占地行為處理偏軟

土地執(zhí)法過(guò)程中存在偏輕偏軟的問(wèn)題，更多的時(shí)候是罰款了事，對(duì)責(zé)任人的處理也不到位，責(zé)任追究大多只是警告或記過(guò)處分，且真正落實(shí)時(shí)對(duì)其職務(wù)晉升的影響并不明顯。

3 對(duì)策建議

3.1 建立大執(zhí)法格局

(1)要壯大執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍，層級(jí)配合、立體巡查。在縣局執(zhí)法大隊(duì)與基層國(guó)土所之間，以2～4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)執(zhí)法中隊(duì)作為聯(lián)接，各基層所設(shè)立專職執(zhí)法監(jiān)察員。執(zhí)法巡查要定區(qū)域、定人員、定責(zé)任、定時(shí)間，確保國(guó)土資源違法案件早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止、早查處。同時(shí)，爭(zhēng)取專項(xiàng)資金支持，由縣級(jí)政府發(fā)文，建立村級(jí)國(guó)土資源協(xié)管信息員隊(duì)伍，實(shí)行協(xié)管保證金制度，加強(qiáng)源頭監(jiān)控。

(2)要明確職責(zé)，相互配合、相互監(jiān)督。在執(zhí)法大隊(duì)下設(shè)立執(zhí)法綜合科和若干個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，同時(shí)將信訪科、監(jiān)察科、法規(guī)科一并納入大執(zhí)法格局。綜合科負(fù)責(zé)違法線索臺(tái)賬梳理和文書(shū)報(bào)表、立卷歸檔和移交移送；中隊(duì)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證、處罰報(bào)批、罰沒(méi)款催繳和結(jié)案；監(jiān)察科承擔(dān)立案審查、處理決定審查、結(jié)案審查、案卷歸檔審核；法規(guī)科負(fù)責(zé)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，并具體承擔(dān)聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟和司法協(xié)助等工作；信訪科負(fù)責(zé)信訪案件的受理、承辦、轉(zhuǎn)辦、督辦和匯總上報(bào)；信訪科負(fù)責(zé)信訪案件以及12336舉報(bào)電話的受理、承辦、轉(zhuǎn)辦、督辦和匯總上報(bào)；基層所負(fù)責(zé)日常巡查發(fā)現(xiàn)、現(xiàn)場(chǎng)制止。

3.2 落實(shí)屬地管理責(zé)任

(1)明確監(jiān)管責(zé)任主體。鎮(zhèn)、村主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，不僅要對(duì)轄區(qū)內(nèi)審批的用地負(fù)責(zé)，還要對(duì)所有實(shí)際發(fā)生的用地和涉土信訪負(fù)責(zé)，確保守土有責(zé)、有方、有效，對(duì)違法嚴(yán)重導(dǎo)致被市以上機(jī)構(gòu)約談的實(shí)行一票否決。

(2)建立完善的監(jiān)管體系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鎮(zhèn)建辦、城管執(zhí)法中隊(duì)、國(guó)土所組成土地聯(lián)合執(zhí)法中隊(duì)，與國(guó)土執(zhí)法隊(duì)伍緊密配合，聯(lián)合巡查、互通信息、共同問(wèn)責(zé)。在村居，實(shí)行村居干部土地管理責(zé)任制，將違法占地與農(nóng)村干部工資待遇、鎮(zhèn)街對(duì)村居綜合考核得分掛鉤，消除違法占地時(shí)村居干部必須到場(chǎng)參與，杜絕明查暗幫行為，徹底消除、嚴(yán)防死控農(nóng)村違法占地。

(3)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究。對(duì)于違法違規(guī)用地行為按照“誰(shuí)拍板、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并真正將查處土地違法與職務(wù)晉升硬性聯(lián)系起來(lái)，充分體現(xiàn)土地管理法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性。

3.3 健全共同監(jiān)管機(jī)制

(1)要強(qiáng)化部門(mén)間涉土初審環(huán)節(jié)的信息互通。在辦理相關(guān)審批、核準(zhǔn)、備案、登記等手續(xù)時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目用地的合法性進(jìn)行嚴(yán)格審查，從源頭上減少違法違規(guī)用地的發(fā)生，切實(shí)做到合法、規(guī)范使用土地資源。凡是違法占地項(xiàng)目一律不列入縣綜合考核范圍。

(2)要強(qiáng)化消除違法占地時(shí)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。從縣級(jí)層面與公安部門(mén)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，與法院建立違法占地前期制止先予執(zhí)行機(jī)制，與監(jiān)察部門(mén)建立違法用地警示約談機(jī)制，提高案件移交、移送、沒(méi)收、執(zhí)行效率，大力推行以鎮(zhèn)街政府為主體的聯(lián)合執(zhí)法，將“強(qiáng)制執(zhí)行”引入快車(chē)道，增強(qiáng)執(zhí)法剛性[3]。

(3)要強(qiáng)化剛需性用地的分類疏導(dǎo)。針對(duì)微小企業(yè)用地走集約化、規(guī)?；l(fā)展的路子，建立部分標(biāo)準(zhǔn)廠房，對(duì)落戶開(kāi)發(fā)區(qū)的中小企業(yè)集聚發(fā)展，同時(shí)以能耗、效益等為考量指標(biāo)，建立有序退出機(jī)制。針對(duì)小項(xiàng)目、小作坊，特別是對(duì)于農(nóng)村手工業(yè)作坊，可在城鎮(zhèn)駐地或較大規(guī)模的社區(qū)邊緣，設(shè)立集中發(fā)展區(qū)，以解決用地難題[4]。針對(duì)農(nóng)村宅基地，可通過(guò)建立宅基地有償退出、超占面積有償使用等方式開(kāi)源節(jié)流，并統(tǒng)一規(guī)劃通過(guò)社區(qū)建設(shè)、危房改造和實(shí)施增減掛鉤等形式，一并解決。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)察體制，強(qiáng)化土地監(jiān)管屬地管理主體責(zé)任，提高執(zhí)法監(jiān)察工作效能，健全完善共同責(zé)任機(jī)制，建立起發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、制止、查處、消除、問(wèn)責(zé)銜接通暢的長(zhǎng)效工作機(jī)制，可從根本上遏制基層土地違法違規(guī)行為的發(fā)生，持續(xù)規(guī)范土地管理和利用秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康平穩(wěn)較快發(fā)展。

[1] 趙君.國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察分析[J].經(jīng)濟(jì)視角(中旬)，2011，(1)：137.

[2] 陳立峰，董艷秋.淺談農(nóng)村國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].浙江國(guó)土資源，2003，(5)：42.

[3] 丁朝陽(yáng).土地執(zhí)法監(jiān)察怎樣才能更有效[N].國(guó)土資源報(bào)，2005-03-04.

[4] 張程光，曲哲，任家強(qiáng)，李楠.開(kāi)發(fā)區(qū)不同行業(yè)工業(yè)用地集約利用水平評(píng)價(jià)[J].山東國(guó)土資源，2011，27(7)：57.

Study on New Mechanism for Monitoring Land and Resources Law Enforcement in Linshu County

ZHOU Hongjie

(Linshu Bureau of Land and Resources, Shandong Linshu 276700, China)

Setting Linshu county in Shandong province as an example, through a comprehensive analysis on present condition, origin, development trend of illegal land use in basic level, relative countermeasures to solve the problems occurred in land use have been put forward in order to strengthen law enforcement work.

Land and resources; law enforcement supervision; Linshu county

F275.4

：C

2014-04-01；

：2014-06-05；編輯：曹麗麗

周洪杰(1966—)，男，山東臨沭人，主要從事國(guó)土資源管理工作；E-mail：lsgtzyzhj@163.com。