作者簡(jiǎn)介：周思玉（1993-），女，漢族，重慶市武隆縣人，本科，單位：重慶工商大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障。

摘要：隨著人口老齡化的加重和人口流動(dòng)的愈發(fā)頻繁，加之高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的物價(jià)水平的飛漲，圍繞著養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金缺口巨大、制度碎片化和保障水平偏低及不公等問(wèn)題在近幾年引發(fā)出了群眾的熱論狂潮。被稱作人民“養(yǎng)命錢”的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的巨大缺口該如何填補(bǔ)？制度的碎片化如何整合？不公平的現(xiàn)象如何消除？應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，本文著眼于從歷史的角度和現(xiàn)階段的狀況來(lái)分析養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題，并針對(duì)所存在的問(wèn)題提出建設(shè)性的建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始于改革開(kāi)放以后，經(jīng)過(guò)不斷的完善、改革和發(fā)展，我們已經(jīng)初步形成了具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，切實(shí)的保障了人民在年老后的基本生活水平，對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了極其重要的作用。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及幾代人的利益，基金數(shù)額巨大，因此對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)引發(fā)的問(wèn)題層出不窮，改革工作艱難而漫長(zhǎng)。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展簡(jiǎn)述以及現(xiàn)狀

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)起始于1951年2月《中華人民共和國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)，實(shí)行的是“國(guó)家統(tǒng)籌”模式，但對(duì)象僅限于部分城鎮(zhèn)企業(yè)的勞動(dòng)者；1996年我國(guó)開(kāi)始經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)10年的文化大革命時(shí)期，此時(shí)社會(huì)保障制度遭到嚴(yán)重的破壞，企業(yè)開(kāi)始自己保自己，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率由本單位經(jīng)濟(jì)狀況及退休人數(shù)決定，出現(xiàn)了各企業(yè)費(fèi)率不一和發(fā)不出養(yǎng)老金的現(xiàn)象；20世紀(jì)80年代后，各地開(kāi)始重建養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，出現(xiàn)了“地方保險(xiǎn)”，使養(yǎng)老保險(xiǎn)重新發(fā)揮互助共濟(jì)功能；1973年，中共十三屆三中全會(huì)決定對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在統(tǒng)籌范圍內(nèi)實(shí)行個(gè)人賬戶與共濟(jì)基金的新模式。1997年政府頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始走“統(tǒng)帳結(jié)合”的道路，開(kāi)始做實(shí)個(gè)人賬戶。2005年繼續(xù)進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行完善與改革，養(yǎng)老資金發(fā)放水平與工作年限開(kāi)始掛鉤。2009年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面由此延伸到農(nóng)村。

至今，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)已形成針對(duì)不同群體實(shí)施不同保險(xiǎn)制度，具體分為四類群體：一是國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，保險(xiǎn)基金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼；二是城鎮(zhèn)職工，實(shí)行的是《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)》，保險(xiǎn)基金由個(gè)人、企業(yè)和國(guó)家三方承擔(dān)；三是城鎮(zhèn)居民，實(shí)行的是《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)》，基金來(lái)源為個(gè)人繳費(fèi)和國(guó)家補(bǔ)助，個(gè)人繳費(fèi)為100至1000十個(gè)檔次；四是農(nóng)民，實(shí)行的是《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，保險(xiǎn)基金來(lái)源于個(gè)人繳費(fèi)、集體資助和國(guó)家補(bǔ)助，個(gè)人的繳費(fèi)檔次為100至500五個(gè)檔次。對(duì)于后三類的繳費(fèi)，繳費(fèi)年限必須滿15年，未滿15年的必須繳滿15年，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民達(dá)到退休年齡以上直接享受統(tǒng)籌賬戶的資金而無(wú)需繳費(fèi)。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題及分析

1.巨額空賬。2011年我國(guó)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬就已突破了2萬(wàn)億，到2012年底空賬規(guī)模達(dá)2.6萬(wàn)億，巨大的賬目虧空引發(fā)了人們對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的恐慌。巨額的空賬的原因有三方面：一是歷史的原因，1993年十三屆三中全會(huì)提出建立個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶，過(guò)去個(gè)人賬戶里沒(méi)有積累但需支付養(yǎng)老金；1997年以來(lái)實(shí)行“混賬管理”的財(cái)務(wù)制度，挪用在職職工的個(gè)人賬戶資金來(lái)解決已退休職工的養(yǎng)老金，長(zhǎng)期的透支個(gè)人賬戶來(lái)填補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌資金的缺口，個(gè)人賬戶虧空。二是人口老齡化加重，實(shí)行計(jì)劃生育導(dǎo)致人口急劇縮減，就存在一個(gè)在職職工要供養(yǎng)2至3個(gè)老人；三是社保資金投資運(yùn)營(yíng)效率低，而資金的管理又存在監(jiān)管不力的現(xiàn)象，頻繁出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金被挪用。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，制度呈現(xiàn)碎片化。首先各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不一、空賬的存在導(dǎo)致我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)階段只實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，異地轉(zhuǎn)移困難，各種制度相互獨(dú)立、封閉運(yùn)行。其次建國(guó)初期以國(guó)企和公職人員為主要對(duì)象建立起來(lái)的針對(duì)城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)在擴(kuò)大對(duì)象的同時(shí)形成了“雙軌制”制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不用繳費(fèi)就可以享受比城鎮(zhèn)職工更好的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，引發(fā)了社會(huì)的廣泛不滿；最后，建國(guó)以后我國(guó)實(shí)行二元化戶籍制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)也相應(yīng)的形成了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，與現(xiàn)推行的推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮小城市農(nóng)村間的差異產(chǎn)生了矛盾。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式單一，養(yǎng)老的任務(wù)基本落在政府身上。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立是借鑒了蘇聯(lián)的“國(guó)家統(tǒng)籌”模式，由此我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是人力資源與社會(huì)保障局舉辦的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)年金在我國(guó)并未得到大規(guī)模的開(kāi)展。由于舉辦養(yǎng)老保險(xiǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)大及利潤(rùn)不高的現(xiàn)象，養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的商業(yè)保險(xiǎn)也極度缺乏，特別是對(duì)高齡老人的養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此爆發(fā)出子女想為父母盡孝購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)而無(wú)處可尋。隨著人口老齡化的加劇，加大了國(guó)家財(cái)政的壓力。

4.待遇水平差別過(guò)大，引發(fā)社會(huì)的不公。待遇水平的差異表現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的差異、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民的差距、區(qū)域之間的差異、不同企業(yè)、職位的職工之間的差異。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與職工之間的差異問(wèn)題最為突出，企業(yè)職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金僅為退休前工資的50%左右，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員無(wú)需繳納保險(xiǎn)金卻能拿到退休前工資的70%至80%，去年我國(guó)的事業(yè)單位均養(yǎng)老金是企業(yè)職工的1.8倍，機(jī)關(guān)單位均養(yǎng)老金更是企業(yè)職工的2.1倍，引發(fā)了社會(huì)的廣泛不滿，“雙軌制”的并軌迫在眉睫。

三、改革養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議

1.增收節(jié)支彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶虧空。在增收方面，一是要在財(cái)政上增大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入，而是考慮劃撥適度規(guī)模的國(guó)營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)資金來(lái)彌補(bǔ)空賬，三是將養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入到收益率高、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中去。在減支方面，首先要加強(qiáng)資金的管理，減少在資金管理上的成本，杜絕資金的挪用現(xiàn)象；其次是延遲退休年齡，逐步向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的65歲靠攏，但要策劃出解決由此造成的就業(yè)更加嚴(yán)峻的問(wèn)題。

2.優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，整合制度碎片化。加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，盡快建成全國(guó)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并軌養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌”制度，設(shè)計(jì)出在各地區(qū)、各險(xiǎn)種之間的轉(zhuǎn)移支付方案。

3.發(fā)展多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老的意識(shí)。以社保局強(qiáng)制實(shí)施的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，倡導(dǎo)企業(yè)舉辦年金制度，鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，特別是要在政策上和財(cái)政上扶持針對(duì)高齡老人的商業(yè)保險(xiǎn)。宣傳傳統(tǒng)的“孝”文化，提高子女對(duì)父母履行養(yǎng)老的義務(wù)的意識(shí)。加強(qiáng)個(gè)人的儲(chǔ)蓄意識(shí)，以房養(yǎng)老就

是一個(gè)極好的選擇。

4.減小給付水平的差異。隨著社會(huì)貧富化差異的拉大，我們要設(shè)好基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的上限以及下限，使給付水平的差異在人們所能接受的范圍內(nèi)。適度提高企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，減小企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員給付水平的差異。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)逐步提高農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇，縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差異。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革道路漫長(zhǎng)而艱難，但《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》的出臺(tái)已經(jīng)為我們的改革工作營(yíng)造了一個(gè)良好的開(kāi)端。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，李克強(qiáng)在2014年的政府工作報(bào)告中也明確指出要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)中的“雙軌制”，完善居民保險(xiǎn)與職工保險(xiǎn)的銜接方案，并鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)償性養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)的改革已經(jīng)全面進(jìn)入了深水區(qū)，在這股熱潮之下，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革者塊難啃的“骨頭”定能被我們啃下。（作者單位：重慶工商大學(xué)）

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