朱龍海,孫國(guó)暉

(濱州市國(guó)土資源局，山東 濱州 256600 )

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸，土地資源豐富，北部沿海有大片未利用土地。近幾年，隨著“黃藍(lán)”兩大國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)開(kāi)發(fā)向廣度和深度延伸，其北部沿海未利用地資源日益受到高度重視。做好未利用地開(kāi)發(fā)文章，將會(huì)極大地拓展濱州市、全省乃至全國(guó)發(fā)展空間，使濱州成為推動(dòng)黃河三角洲地區(qū)乃至山東科學(xué)發(fā)展的新的增長(zhǎng)點(diǎn)和動(dòng)力源，對(duì)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和山東藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也具有重大意義[1]。

1 未利用土地現(xiàn)狀

濱州北部沿海共有未利用土地12.13萬(wàn)hm2(182萬(wàn)畝)，主要分布在無(wú)棣、沾化和濱州北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。其中，國(guó)有未利用地7.67萬(wàn)hm2(115萬(wàn)畝)，集體未利用地0.47萬(wàn)hm2(67萬(wàn)畝)。集中連片千畝以上的有138片，面積7.10萬(wàn)hm2(106.5萬(wàn)畝)，其中5000～1萬(wàn)畝的11片，1萬(wàn)～5萬(wàn)畝的14片，5萬(wàn)～10萬(wàn)畝的1片，10萬(wàn)畝以上的3片。從地類比重上看，荒草地和鹽堿地最高，其次為灘涂、葦?shù)睾望}田。該區(qū)背靠渤海，土地平坦，半數(shù)以上未利用地難以進(jìn)行農(nóng)用地開(kāi)發(fā)，在建設(shè)用地開(kāi)發(fā)中，只要不過(guò)度開(kāi)發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響不大[2]。該區(qū)是華北地區(qū)唯一有范圍較大且集中連片的未利用土地。

2 政策背景及未利用地開(kāi)發(fā)情況

近年來(lái)，國(guó)家非常關(guān)注北部沿海未利用地開(kāi)發(fā)。2009年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，《規(guī)劃》確定黃河三角洲地區(qū)為全國(guó)重要的后備土地資源開(kāi)發(fā)區(qū)，發(fā)揮鹽堿地和灘涂資源豐富的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)土地集約高效開(kāi)發(fā)。2011年9月，山東省政府出臺(tái)《關(guān)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)未利用地開(kāi)發(fā)利用的意見(jiàn)》，對(duì)科學(xué)有序高效開(kāi)發(fā)黃河三角洲地區(qū)未利用地資源提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。2011年上半年，濱州市人民政府出臺(tái)《濱州市未利用地重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域總體規(guī)劃》，要求本著宜建則建，宜耕則耕，宜林則林的原則，進(jìn)一步明確土地利用功能和開(kāi)發(fā)利用方向。2010年4月，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)北部沿海未利用地實(shí)施統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。

與此同時(shí)，在北部沿海拉開(kāi)了大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)框架。被確定為黃河三角洲開(kāi)發(fā)四大港口之一的濱州港各項(xiàng)工程建設(shè)進(jìn)展順利，投資11.6億元、長(zhǎng)58km的疏港公路全線建成通車；北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)按照“一港、一城、一帶、十區(qū)”的空間布局，重點(diǎn)實(shí)施了北海水庫(kù)、北海新城造地工程、生態(tài)防護(hù)林、起步區(qū)路網(wǎng)及綠化、亮化、排水配套設(shè)施等十大基礎(chǔ)設(shè)施工程；0.83萬(wàn)hm2(12.5萬(wàn)畝)的起步開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)啟動(dòng)。根據(jù)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜牧則牧”原則，將沾化縣利國(guó)馬營(yíng)0.37萬(wàn)hm2(5.5萬(wàn)畝)、無(wú)棣縣興棣0.33萬(wàn)hm2(5萬(wàn)畝)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)，開(kāi)發(fā)整理為高效生態(tài)農(nóng)業(yè)用地；總投資1.2億元的北海明珠生態(tài)濕地公園和萬(wàn)畝林場(chǎng)正在興建；山東焦化集團(tuán)有限公司總投資270億元的鋼鐵新流程及新材料示范基地項(xiàng)目落戶北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。

3 未利用地開(kāi)發(fā)應(yīng)注意的問(wèn)題

利用北部沿海區(qū)域優(yōu)勢(shì)，針對(duì)濱州市北部沿海地區(qū)未利用地特點(diǎn)和近幾年開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，提出開(kāi)發(fā)中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題。

(1)加快土地利用的總體規(guī)劃修編和各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，為未利用土地開(kāi)發(fā)提供規(guī)劃保障。目前在北部沿海地區(qū)實(shí)施的土地利用總體規(guī)劃是2009年批準(zhǔn)的無(wú)棣縣馬山子鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。隨著北部沿海未利用地開(kāi)發(fā)利用速度加快，原來(lái)的規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)。需要按照北部沿海未利用地開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略重新修編土地利用總體規(guī)劃。打破各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間土地分割利用的思路，將北部沿海土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。同時(shí)，城建、水利、農(nóng)林、交通等相關(guān)部門(mén)也要做好各自專項(xiàng)規(guī)劃編制和銜接，確保未利用地開(kāi)發(fā)依規(guī)按計(jì)劃進(jìn)行。

(2)抓緊開(kāi)展土地集約利用評(píng)價(jià)工作。由于北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)成立時(shí)間較晚，尚未開(kāi)展土地集約利用評(píng)價(jià)。為盡快推進(jìn)北部沿海土地集約利用，應(yīng)抓緊開(kāi)展土地集約利用評(píng)價(jià)工作。通過(guò)認(rèn)真分析土地集約利用現(xiàn)狀，做好潛力預(yù)測(cè)，進(jìn)而提出土地集約利用措施和建議，保證土地合理開(kāi)發(fā)和集約利用，并為濱州北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)下一步擴(kuò)區(qū)升級(jí)做好準(zhǔn)備[3]。

(3)逐步從招商引資轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩桃Y與以地選商并重。要把北部沿海這一極具潛力的“黃金板塊”真正開(kāi)發(fā)好、利用好，從一開(kāi)始就要樹(shù)立以地選商的開(kāi)發(fā)思路，堅(jiān)持按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)格篩選落地項(xiàng)目[4]。目前，濱州北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)正加快發(fā)展紡織家紡、油鹽化工、糧油果蔬、裝備制造、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“六大支柱產(chǎn)業(yè)”，在抓好以地選商的同時(shí)，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略積極出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目落戶投資。

(4)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式，實(shí)行集約高效開(kāi)發(fā)。建議在濱州北部沿海地區(qū)劃出部分土地作為“飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)園”，鼓勵(lì)用地緊張地區(qū)前來(lái)投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、異地共建”[5]。一是建議國(guó)家將更多的未利用地年度計(jì)劃指標(biāo)放到濱州北部沿海地區(qū)，打破未利用地開(kāi)發(fā)瓶頸，實(shí)現(xiàn)集中開(kāi)發(fā)，高效利用；二是建議山東省內(nèi)有關(guān)市與濱州之間、濱州內(nèi)部有關(guān)縣區(qū)與北海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)之間在耕地保護(hù)、建設(shè)用地開(kāi)發(fā)等方面加強(qiáng)交流，建立“聯(lián)合開(kāi)發(fā)土地合作單位”，在用地指標(biāo)跨區(qū)調(diào)整、土地出讓金分配、利稅分成等方面達(dá)成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)土地異地共建開(kāi)發(fā)。三是建議當(dāng)?shù)卣疇款^成立由發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、稅務(wù)、規(guī)劃、環(huán)保等部門(mén)參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制定“飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)園”優(yōu)惠政策，重點(diǎn)解決土地權(quán)屬、基礎(chǔ)設(shè)施配套等問(wèn)題。一方面明確投資主體。即“飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)園”內(nèi)的路、電、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由誰(shuí)投資建設(shè)。另一方面是解決好土地出讓金收益分配、利稅分成等問(wèn)題，使“飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)園”真正形成洼地效應(yīng)。

(5)科學(xué)編制開(kāi)發(fā)規(guī)劃，實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)。在充分做好未利用地開(kāi)發(fā)利用潛力調(diào)查的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，將未利用地科學(xué)劃分為農(nóng)業(yè)用地開(kāi)發(fā)區(qū)、建設(shè)用地開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)保護(hù)用地區(qū)，明確土地利用功能和發(fā)展導(dǎo)向，規(guī)范用地開(kāi)發(fā)秩序，大力實(shí)施以鹽堿澇洼地綜合整治、灘涂開(kāi)發(fā)、農(nóng)田整理等為主要內(nèi)容的土地開(kāi)發(fā)利用工程，進(jìn)一步提高土地利用價(jià)值。

(6)抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提升承載能力。高效開(kāi)發(fā)未利用土地，必須首先搞好基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上可以引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益。

4 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)發(fā)利用好未利用地資源是當(dāng)前土地資源約束趨緊，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻條件下的必然選擇。濱州市北部沿海以其豐富的未利用地資源優(yōu)勢(shì)成為當(dāng)前最具開(kāi)發(fā)潛力的地區(qū)之一，開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)正視問(wèn)題，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，充分利用好濱州區(qū)域優(yōu)勢(shì)。

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