郝生宏

（遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學院農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心，遼寧營口115009）

日本的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全體系建設(shè)歷史悠久，從1900年就開始了，以不斷出現(xiàn)的食品安全事件為基點，日本在逐步完善原有的管理體系。1948年，日本厚生勞動省便頒布實施了《食品衛(wèi)生法》，成為日本第一部關(guān)于食品安全的法律；1953年，日本的“水俁病”震驚世界；1955年，日本發(fā)生森永砒霜牛奶事件，1968年的米糠油事件，特別是2003年，日本瘋牛病的爆發(fā)，觸動了日本政府改革農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全管理的決心，于是《食品安全基本法》便產(chǎn)生了，它是日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全根本大法。在該法律中，強調(diào)3個基本理念：（1）國民健康最重要；（2）對食品進行科學判斷，預防比監(jiān)管更重要；（3）全程監(jiān)管食品鏈的各環(huán)節(jié)。該法律提出的目標是：安全、安心，所謂安全是指通過對食品的科學評價，確定食品的可靠性；所謂安心是指政府、企業(yè)有義務(wù)向消費者提供充分的食品信息，取得消費者充分信賴。該法成為日本食品安全的基本大法，極大推動了日本食品安全管理水平的提高。

日本厚生勞動省在2011年“敬老日”到來之前實施的調(diào)查結(jié)果顯示，2011年日本百歲以上老人達到47756人，人數(shù)創(chuàng)歷史新高。比上年增加3307人，連續(xù)41年保持增長，且男女人數(shù)均創(chuàng)新高。據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的報告顯示，日本人的平均壽命83歲，居世界第一。日本女性平均壽命為86歲，超過西班牙和法國等國的85歲，高居第一位。從當初的不超過45歲，到現(xiàn)在的男性平均80歲，女性平均86歲，日本只用了短短不到100年的時間，就從最初的低壽國一躍成為了現(xiàn)在世界上最長壽的國家，這與日本對食品安全的重視密不可分[1]。

1 日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全法律法規(guī)體系

在日本，涉及農(nóng)產(chǎn)品及食品安全的專門法律法規(guī)很多，包括食品安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全、投入品（農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等）質(zhì)量安全、動物防疫、植物保護等5個方面。主要包括《JAS法》、《食品安全基本法》、《食品表示法》、《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)藥取締法》、《肥料取締法》、《飼料安全法》、《家禽傳染病預防法》、《牧場法》、《水道法》、《土壤污染防止法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病防治法》、《農(nóng)藥管理法》、《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《改正肥料取締法》、《飼料添加劑安全管理法》、《轉(zhuǎn)基因食品標識法》、《包裝容器法》、《有機農(nóng)業(yè)和特別農(nóng)業(yè)栽培法》、《有機農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)型社會形成推進基本法》、《農(nóng)地法改正》、《零售手料自由法》、《消費者基本保護法》等一系列法律。目前出臺的法律法規(guī)體系來看，在基本法出臺后，一般會及時頒布配套的法規(guī)，而且相互保持統(tǒng)一性，使得法律的完整系、嚴密性和可操作性能較強，確保在具體的使用中能有法可依。

2 日本農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量（食品）安全官方監(jiān)管組織

政府方面，內(nèi)閣府目前下設(shè)農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省、消費者廳、消費者委員會、食品安全委員會5個中央部門，其中，農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省分別設(shè)立了都、道、府、縣（省級）和市、町、村級的農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)視指導部門，形成3級監(jiān)視指導體系[2-3]。

農(nóng)林水產(chǎn)省負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全，全面負責農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和控制質(zhì)量，制定農(nóng)林水產(chǎn)品的規(guī)格、管理政策和振興農(nóng)林水產(chǎn)品的生產(chǎn)，促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提高，保證糧食供應，促進國際合作和農(nóng)產(chǎn)品出口，通過振興農(nóng)業(yè)促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，其下轄消費安全局直接負責農(nóng)產(chǎn)品安全管理。包括：國內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全管理；農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；進口農(nóng)產(chǎn)品動植物檢疫；國產(chǎn)和進口糧食的安全性檢查；國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、認證和標識的監(jiān)督管理；農(nóng)產(chǎn)品加工中“危害分析與關(guān)鍵控制點”（HACCP）方法的推廣；流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場、屠宰場的設(shè)施建設(shè)；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息（包括消費者反映）的搜集、溝通等。

厚生勞動省是擁有社會保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、青少年管理、食品衛(wèi)生等管理職能的一個龐大機構(gòu)。設(shè)有醫(yī)藥食品局食品安全部負責食品生產(chǎn)企業(yè)、流通環(huán)節(jié)、餐飲業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)督，制定年度食品衛(wèi)生監(jiān)督指導計劃，定期公布監(jiān)督檢查結(jié)果，負責進口食品安全、食品標準的制定、食品安全知識普及等。日本《肯定列表制度》是日本厚生勞動省自2006年5月29日正式實施的，針對農(nóng)藥、飼料添加劑及動物用藥規(guī)范，該制度將農(nóng)業(yè)化學品危及食品安全的所有因素置于控制之下，保護人身健康，免受來自食品中農(nóng)獸藥殘留的毒害，從根本上改變了日本對食品中農(nóng)業(yè)化學品殘留管理的空白點，健全了管理體制，為日本對食品中農(nóng)業(yè)化學品殘留限量的管理構(gòu)建了完備的體系框架。

消費者廳主要負責消費環(huán)節(jié)，是日本政府在2009年新設(shè)立的機構(gòu)，為應對不斷發(fā)生的偽造食品產(chǎn)地等損害消費者利益的事件，確保更好地保護好消費者的合法權(quán)益。負責統(tǒng)一承擔原先由各相關(guān)省廳分別管轄的有關(guān)消費者權(quán)益保護的各種行政事務(wù)，包括產(chǎn)品事故的原因調(diào)查以及防止同樣問題再次發(fā)生等。旨在進一步提高對消費者的保護，提高對生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督和指導效力，指導監(jiān)督農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省工作。例如消費者廳食品表示處執(zhí)行《食品表示法》，監(jiān)視農(nóng)產(chǎn)品（食品）產(chǎn)地信息、生產(chǎn)信息、營養(yǎng)價值、添加劑、賞味期等表示信息。

食品安全委員會是2003年依據(jù)《食品安全基本法》設(shè)立的，由首相親自任命的7名民間食品安全方面的權(quán)威人士組成，任期3年。委員會下設(shè)專門調(diào)查會，負責專項案件的檢查評估。專門調(diào)查會由200名專門委員構(gòu)成，全部為民間專家，任期3年。主要任務(wù)是：1）評價食品安全性；2）公布各食品安全信息和食品安全警示；3）接待普通市民各種咨詢；4）監(jiān)督農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的工作。

消費者委員會是與消費者廳平行的官方機構(gòu)，設(shè)在內(nèi)閣府內(nèi)，負責獨立調(diào)查審議與消費者權(quán)益保護有關(guān)的各種事務(wù)，有權(quán)對首相和相關(guān)大臣提出建議。人員由醫(yī)學部教授、生物學教授和醫(yī)生等民間人士組成。主要負責對消費者廳工作的監(jiān)督和促進。負責對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的監(jiān)督，制定國家層面的食品安全規(guī)劃。例如審議轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品、快餐如漢堡包等加工食品的原料原產(chǎn)地、食品添加劑、包裝運輸?shù)鹊谋硎臼欠裥枰獢U大范圍、食品的科學性方向咨詢。

3 日本民間農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全組織

日本的民間組織很多，在農(nóng)產(chǎn)品安全體系中，比較有代表性的有農(nóng)協(xié)、第三方檢驗機構(gòu)、生協(xié)，它們是日本農(nóng)產(chǎn)品安全體系的獨立參與者，以法律為準則，按照自身規(guī)則開展相關(guān)工作，不受政府任何干預。

農(nóng)協(xié)全稱“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”，它是依據(jù)日本1947年頒布實施的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》而建立起來的，既具有特殊性質(zhì)的企業(yè)，又具有很濃的農(nóng)村社區(qū)性質(zhì)的農(nóng)民非盈利性組織。全面統(tǒng)籌農(nóng)民生產(chǎn)資料采購、種養(yǎng)技術(shù)、銷售，對保障農(nóng)民利益、初級產(chǎn)品質(zhì)量起到重保障作用。日本農(nóng)協(xié)具有中央、地方管理層次，能開展技術(shù)指導、保險、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)救災等廣泛的業(yè)務(wù)范圍。

第三方檢測機構(gòu)能夠獨立開展政府和民間組織委托的檢驗任務(wù)，出具的檢驗報告具備法律效力。對構(gòu)建日本政府的檢測體系起到了重要作用。比如位于東京都的日本食品分析中心是中立、公正的第三方分析試驗機構(gòu)，主要進行食品、飼料、藥品、醫(yī)療儀器、家庭用品等日常生活用品的分析。

生協(xié)全稱“生活俱樂部合作社”，是開展產(chǎn)品采購、運輸、配發(fā)、研發(fā)等功能的民間團體；追求安全、健康、環(huán)保原則；特別注重產(chǎn)品品質(zhì)。要求高于國家食品安全標準要求的、完全自主的、以消費為目標的民間團體。日本“生協(xié)”具有全國性的管理網(wǎng)絡(luò)、明確管理制度、能自主開發(fā)產(chǎn)品、制定檢驗標準，它是日本高端農(nóng)產(chǎn)品需求的體現(xiàn)。體現(xiàn)了更高的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障。

4 日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全體系的特點

日本的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全體系在全世界范圍內(nèi)是最好的，能夠較好的實現(xiàn)安全管理的目標[4]，主要呈現(xiàn)如下幾個特點：

1）建立了全程的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全法律法規(guī)體系，貫穿了從農(nóng)場到餐桌的全部環(huán)節(jié)，構(gòu)建了一個嚴密的食品安全法律保障網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)出了覆蓋面廣，法律門類齊全，關(guān)聯(lián)性強的特征，不但為監(jiān)管食品安全夯實了健全的法律基礎(chǔ)，而且做到了“有法可依”；

2）建立了責權(quán)明晰的政府管理機制，各個政府部門之間以及部門內(nèi)部分工細致，保證了管理的有效實施。食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、消費者廳、消費者委員會均具有特定的職能，職責十分明確。

3）消費者的權(quán)利得到極大保障，國家成立專門針對消費者的獨立機構(gòu)——消費者廳，加強了對政府行政的公平性，切實保障了消費者的權(quán)益。

4）發(fā)達的民間組織，民間組織規(guī)模龐大，運行規(guī)范，標準要求高，在確保團體的各種利益外，能夠積極配合政府開展各種技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢和服務(wù)、政策宣傳等。對政府工作起到了較強的輔助作用。

5）及時準確的信息交流系統(tǒng)，政府與民間、政府部門之間建立了穩(wěn)定的、規(guī)范的信息發(fā)布、交流系統(tǒng)，有利于提高民眾知情權(quán)，監(jiān)督政府行政的效率和公平性。通過暢通的宣傳渠道，不斷加強國民誠信教育、食品安全教育，提高國民的安全意識。

6）雄厚的檢測力量，日本檢測實驗室數(shù)量多、檢測儀器先進、檢測人員非常專業(yè)，這為準確執(zhí)行安全監(jiān)督提供了重要保障。官方在全國48個都道府縣，共設(shè)有58個大型食品質(zhì)量檢測機構(gòu)，以及數(shù)量眾多的基層檢測機構(gòu)及民間檢測單位，共同負責農(nóng)產(chǎn)品和食品的監(jiān)測、鑒定和評估等具體的技術(shù)任務(wù)。

7）非政府成員參與政府重要決策，提高了政策的透明度、公平性。大量的第三方公共媒體能及時曝光食品安全事件，起到了較好監(jiān)督效果。

8）嚴格的問責制度，日本有嚴格的問責制度，在具體的工作中，由于做到了的分工明確，因此使得問責的效力大大提高，無論企業(yè)、個人或政府，如果出現(xiàn)食品安全事故，均要進行嚴格的問責，企業(yè)被問責而倒閉，官員被問責而辭職的案例屢見不鮮。

5 對我國農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全建設(shè)的思考

我國的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全依據(jù)的基本法律是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）和《食品安全法》（2009）。經(jīng)過30多年的努力，目前已經(jīng)初步建立了中央、省級、市縣級三級農(nóng)產(chǎn)品（食品）質(zhì)量檢測體系，取得了長足的進步，對我國的食品安全起到了積極作用，但是應該看到，當前我國的食品安全事件屢見不鮮，瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺、皮革奶等事件不斷出現(xiàn)，我國的農(nóng)產(chǎn)品（食品）質(zhì)量安全體系還存在巨大的完善空間。

1）我國的政府管理責權(quán)應該進一步明確、管理規(guī)范設(shè)計更加科學明晰，執(zhí)行更加有力，在我國涉及到的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全機構(gòu)很多，涉及農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、工商總局、安檢總局、環(huán)?？偩帧⒑ｊP(guān)總署等很多部門，其中存在較多的職權(quán)交叉，容易造成監(jiān)管漏洞盡管成立了食品安全委員會，旨在提升食品安全的重要性，但目前來看，該委員會處在處理跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)食品安全危機時能起到協(xié)調(diào)和組織作用外，其他職能并未完全得到延伸，尤其是省級的食品安全辦公室，隸屬于衛(wèi)生廳管理，在管理權(quán)限上并無太多突破。

2）健全全程管理體系，在日本，企業(yè)實行嚴格的管理規(guī)范，HACCP體系、LAP規(guī)范、ISO標準得到了較好的貫徹實施，但在我國，除了對外出口企業(yè)進行嚴格的體系認證外，數(shù)量眾多的內(nèi)銷企業(yè)的管理制度停留在較低水平。另外，我國也未完全建立基于農(nóng)田到餐桌的全面質(zhì)量管理規(guī)范，尤其是其中的“交點”未能規(guī)定清晰。2012年，農(nóng)業(yè)部正組織開展《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》制定工作，旨在對飼料生產(chǎn)全程建立安全生產(chǎn)規(guī)范[4]。

3）進一步提高檢測機構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量，雖然我國基本建成了水平較高的省部級實驗室，裝備水平和人員素質(zhì)也比較高，但是面對農(nóng)產(chǎn)品及食品監(jiān)管工作，多數(shù)需要基層的監(jiān)管部門實施，而我國的市縣級的檢測力量卻非常薄弱，尤其是專業(yè)的檢測隊伍非常缺乏，亟待加強。

4）進一步加強政府、企業(yè)、消費者信息流通，應該在全國范圍內(nèi)建立制度化的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全生產(chǎn)、監(jiān)督、銷售信息網(wǎng)絡(luò)，及時公開有關(guān)信息，接受社會監(jiān)督，強化食品標簽制度、食品追溯制度、問責制度，對出現(xiàn)問題的企業(yè)和個人及時曝光查處。

5）消費者權(quán)益應該進一步加強，我國的消費者受《消費者權(quán)益保護法》保護，消費者協(xié)會接受消費者關(guān)于消費問題的投訴，并協(xié)助解決投訴問題。我國的消費者協(xié)會隸屬于工商部門管理，沒有執(zhí)法權(quán)，管理權(quán)限在工商范圍內(nèi)。日本成立專門獨立機構(gòu)消費者廳、消費者委員會，獨立處理有關(guān)消費環(huán)節(jié)的問題，具有較高的執(zhí)法權(quán)限和效力。

6）加強誠信教育，發(fā)揮民間力量，加強監(jiān)督。日本特別注重平時的食品安全教育。有關(guān)法律和權(quán)益的宣貫，定期舉辦免費的學習班，組織民間的監(jiān)督團體，形成了常態(tài)化的政府、企業(yè)和消費者的互動。既能起到誠信教育的目的，也能實現(xiàn)監(jiān)督目的，在日本的食品安全委員會、消費者委員會中也存在民間獨立人士擔任重要職位，對執(zhí)法的公平性能起到?jīng)Q定性作用。我國由于是發(fā)展中國家，公民文化素質(zhì)、法制建設(shè)仍在進一步提高之中，民間維權(quán)團體所起作用還較小，政府、企業(yè)和個人的互動不夠緊密。

6 結(jié)語

縱觀日本的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全發(fā)展歷程，日本在不斷經(jīng)歷食品安全事故的考驗，針對當時出現(xiàn)的問題，不斷修正法律法規(guī)，食品安全水平不斷提高，例如針對2012年日本“福島輻射?！笔录?，日本開始重新審視自生的安全機制，尋找漏洞，提升安全水平。對于我國，在吸收日本先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，更應該認真研究自身特有的國情，吸收可用之處，應用于我國的食品安全建設(shè)中去，切不可照抄照搬他國經(jīng)驗，直接使用，那樣必定物極必反。在食品安全建設(shè)中更應該注重在當下的社會環(huán)境中，針對典型的食品安全事件，找出問題所在，有針對性的進行解決，確保我國食品安全水平能持續(xù)、穩(wěn)定向前發(fā)展。

[1]楊光.日本:長壽國的“秘密”[J].人人健康,2013(14):14-15

[2]邊紅彪,鐘湘志.日本食品安全監(jiān)管體系[J].中國標準化,2010(9):55-57

[3]葉軍,楊川,丁雪梅.日本食品安全風險管理體制及啟示[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2009(10):123-125

[4]馬偉錦,張正軍.日本的食品安全保障體制及對我國的啟示[J].經(jīng)營與管理,2010(10):31-33