陳佳維，李保忠

中國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的問(wèn)題及對(duì)策

陳佳維1，李保忠2,*

（1.山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030000；2.中國(guó)質(zhì)檢出版社檢驗(yàn)檢疫與食品分社，北京 100029）

食品安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)保障消費(fèi)者身體健康和生命安全，提升政府食品監(jiān)管能力，規(guī)范和引導(dǎo)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者行為具有重要的意義。本文從縱向和橫向兩個(gè)方面闡述當(dāng)前我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，從食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律地位、制定主體和當(dāng)前的食品監(jiān)管形勢(shì)等方面出發(fā)指出我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問(wèn)題，通過(guò)完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，明確食品安全的制定主體，引進(jìn)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等手段來(lái)構(gòu)建完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)；食品安全監(jiān)管；標(biāo)準(zhǔn)體系；企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是保障消費(fèi)者身體健康和生命安全的技術(shù)要求，對(duì)于規(guī)范和和引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序具有重要意義。食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度是預(yù)防性原則和科學(xué)性原則在食品安全治理制度中的集中體現(xiàn)，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流的制度化載體，是預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險(xiǎn)最基本的措施。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的重要組成部分，是指以系統(tǒng)科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化原理為指導(dǎo)，按照風(fēng)險(xiǎn)分析的原則和方法，對(duì)食品生產(chǎn)、加工和流通整個(gè)食品鏈中的食品生產(chǎn)全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)影響食品安全和質(zhì)量的關(guān)鍵要素及其控制所涉及的全部標(biāo)準(zhǔn),按其內(nèi)在聯(lián)系形成的系統(tǒng)、科學(xué)、合理且可行的有機(jī)整體。通過(guò)實(shí)施食品安全體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效監(jiān)控，提升食品安全的整體水平[1]。分析和完善我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)保障公眾飲食安全和完善食品安全治理制度的頂層設(shè)計(jì)具有重要意義。

1 我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

食品安全法公布施行前，我國(guó)已有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2 000 余項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 900 余項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)1 200 余項(xiàng)[2]，形成了縱橫交錯(cuò)的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。

1.1 在縱向方面，食品標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)

1.1.1 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求的，由國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

1.1.2 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)而又需要在全國(guó)某個(gè)行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求的，國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在公布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。我國(guó)共有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)57 個(gè)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理部門或者機(jī)構(gòu)45 個(gè)[3]。

1.1.3 地方標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而又需要在?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以由?。▍^(qū)、市）標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定地方標(biāo)準(zhǔn)，在公布國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之后，該項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。此外，還有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；已有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)內(nèi)部適用。

1.2 在橫向方面，形成了多部門牽頭起草的食品標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法及其實(shí)施條例，工程建設(shè)、藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境保護(hù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，分別由國(guó)務(wù)院工程建設(shè)主管部門、衛(wèi)生主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門組織草擬、審批；法律對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，依照法律的規(guī)定執(zhí)行。例如，根據(jù)原來(lái)的食品衛(wèi)生法，食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品中的污染物質(zhì)、放射性物質(zhì)容許量的國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)程，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定或者批準(zhǔn)頒發(fā)[4]。再如，根據(jù)獸藥管理?xiàng)l例，國(guó)家獸藥典委員會(huì)擬定的、國(guó)務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門發(fā)布的《中華人民共和國(guó)獸藥典》和國(guó)務(wù)院獸醫(yī)行政管理部門發(fā)布的其他獸藥質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為獸藥國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[5]。再根據(jù)質(zhì)檢總局頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)組織本部門、本行業(yè)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而且獸藥、農(nóng)藥、食品衛(wèi)生、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及產(chǎn)品生產(chǎn)貯運(yùn)和使用中的安全衛(wèi)生行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商業(yè)、工業(yè)和信息化部、發(fā)展和改革委、環(huán)境保護(hù)部門等都分別制定了與食品安全相關(guān)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)沖突、標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)等問(wèn)題比較突出，嚴(yán)重制約了食品安全工作的發(fā)展。

1.3 《食品安全法》對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行了重大調(diào)整

1.3.1 明確食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)

規(guī)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)[6]。

1.3.2 將以前食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)整合為食品安全標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[7]。

《食品安全法》頒布實(shí)施以來(lái)，衛(wèi)生等部門不斷加大食品安全標(biāo)準(zhǔn)工作力度，制定了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法，明確標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂程序和管理制度，組建食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)，建立健全食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)制度。加快了標(biāo)準(zhǔn)清理整合工作，根據(jù)衛(wèi)生部等8部門印發(fā)的《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2012〕40號(hào)），要于2013年底基本完成對(duì)現(xiàn)行食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的清理，提出現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指標(biāo)繼續(xù)有效、整合和廢止的清理意見(jiàn)，并于2015年底前基本完成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的整合和廢止工作[8]。衛(wèi)生部對(duì)2009年以前發(fā)布的涉及農(nóng)藥殘留限量的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面清理，發(fā)布了新的GB 2763—2012《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》由原來(lái)的201 種農(nóng)藥873 項(xiàng)殘留限量標(biāo)準(zhǔn)增加到322 種農(nóng)藥2 293項(xiàng)殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，基本涵蓋了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常用農(nóng)藥和居民日常消費(fèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品。制定公布了411 項(xiàng)新食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括乳品安全、食品添加劑使用、真菌毒素限量、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、農(nóng)藥殘留限量以及部分食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等[9]，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.4 對(duì)現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理整合，梳理食品標(biāo)準(zhǔn)的存量

1.4.1 現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)清理

對(duì)現(xiàn)行近5 000 項(xiàng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行清理，于2013年底完成標(biāo)準(zhǔn)清理（2015年底完成標(biāo)準(zhǔn)整合工作）。分別對(duì)食品產(chǎn)品、理化檢驗(yàn)方法、微生物檢驗(yàn)方法、食品毒理學(xué)評(píng)價(jià)程序及方法、特殊膳食類食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范8 個(gè)方面進(jìn)行清理。

1.4.2 梳理標(biāo)準(zhǔn)存量

摸清了現(xiàn)有食品標(biāo)準(zhǔn)底數(shù)，梳理出近5 000 項(xiàng)現(xiàn)行食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；深入研究現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，提出了標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)廢止、修訂和繼續(xù)有效的清理意見(jiàn)；擬定我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系框架，提出包括約1 000 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的各類食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)目錄；明確食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)整合工作任務(wù)。在清理基礎(chǔ)上，制定整合工作方案，部署2014－2015年食品標(biāo)準(zhǔn)整合工作，為構(gòu)建我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系奠定了基礎(chǔ)。

1.4.3 公布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)已公布乳品安全標(biāo)準(zhǔn)，食品中污染物、真菌毒素、致病微生物和農(nóng)藥殘留限量，食品添加劑和營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑使用、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則等食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的衛(wèi)生要求和配套檢驗(yàn)方法等，共計(jì)411 項(xiàng)。

2 我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系存在問(wèn)題

2.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)不是正式的法律淵源

根據(jù)現(xiàn)代法治原理，只有法才可以對(duì)公民設(shè)定強(qiáng)制性義務(wù)[10]。依據(jù)憲法和立法法，我國(guó)目前具有“法”的性質(zhì)的法律形式主要有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)），地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院各部門要嚴(yán)格依法制定規(guī)范性文件，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。也就是說(shuō)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并不是現(xiàn)行法的形式淵源，實(shí)質(zhì)上只是規(guī)范性文件的一種，按照現(xiàn)代法治工作要求，是不能設(shè)定公民、法人和其他組織的義務(wù)的[11]。而且，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有相應(yīng)的立法程序確保其科學(xué)性和民主性；其法律位階也不明確，當(dāng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)和規(guī)章出現(xiàn)不一致時(shí)，也沒(méi)有明確的裁決標(biāo)準(zhǔn)和程序[12]。

2.2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容范圍與法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容范圍不清晰

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法，標(biāo)準(zhǔn)主要解決的是需要統(tǒng)一技術(shù)要求的問(wèn)題。也就是說(shuō)，非技術(shù)要求的管理內(nèi)容，一般是不應(yīng)當(dāng)納入標(biāo)準(zhǔn)范疇的?，F(xiàn)行食品安全法規(guī)定了8項(xiàng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，但其中“對(duì)與食品安全、營(yíng)養(yǎng)有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)、說(shuō)明書的要求”、“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的衛(wèi)生要求”、“與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求”等內(nèi)容，并沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)其內(nèi)容是技術(shù)性要求，這導(dǎo)致了上述內(nèi)容既可以由食品安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定，也可以食品安全法律法規(guī)來(lái)規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)沖突。例如食品安全法第42條規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明保質(zhì)期等事項(xiàng)，而根據(jù)GB7718—2011《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》，酒精度大于等于10%的飲料酒、食醋、食用鹽、固態(tài)食糖類、味精等可以免除標(biāo)示保質(zhì)期，當(dāng)預(yù)包裝食品包裝物或包裝容器的最大表面面積為10 cm2，可以只標(biāo)示產(chǎn)品名稱、凈含量、生產(chǎn)者（或經(jīng)銷商）的名稱和地址。與此類似，質(zhì)檢總局頒布的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》與《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》都對(duì)標(biāo)簽作了規(guī)定，兩者有些規(guī)定存在不一致，讓食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)所適從[13]。

2.3 政府主導(dǎo)型標(biāo)準(zhǔn)體系不能完全滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求

現(xiàn)行食品安全法確立了政府主導(dǎo)型的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)食品安全法，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，由衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。食品安全法頒布實(shí)施五年來(lái)，衛(wèi)生行政部門積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)清理整合，新公布了411 項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃》，2015年基本完成食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的清理整合工作[14]。標(biāo)準(zhǔn)制定和整合效率較低的原因有4 點(diǎn)：一是政府部門并不是標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的直接主體，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的要求和義務(wù)感受并不十分敏感，對(duì)制定標(biāo)準(zhǔn)的客觀需求也不能及時(shí)獲知，對(duì)技術(shù)革新成果在標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)和運(yùn)用并不十分熟悉；二是政府的在標(biāo)準(zhǔn)中的投入也比較有限，標(biāo)準(zhǔn)制定程序也比較復(fù)雜，時(shí)間周期比較長(zhǎng)，這導(dǎo)致食品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂速度比較遲緩；三是在標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中，行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)界參與的程度不夠，行業(yè)產(chǎn)業(yè)中的信息優(yōu)勢(shì)、科技優(yōu)勢(shì)和投入優(yōu)勢(shì)及積極性都沒(méi)有得到充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致一些食品添加劑產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)食品安全檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)存在缺失，不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，不能充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)和促進(jìn)作用；四是農(nóng)業(yè)行政、食品藥品監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫等監(jiān)管部門參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的機(jī)制不健全，導(dǎo)致相關(guān)部門參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作的程度不夠，使得食品安全標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有充分反應(yīng)監(jiān)管工作中的需求，沒(méi)能及時(shí)針對(duì)公眾關(guān)注和監(jiān)管工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題制定標(biāo)準(zhǔn)[15]。

國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)體系有一定的借鑒意義。目前，美國(guó)、歐盟、俄國(guó)等均確立了市場(chǎng)主導(dǎo)的自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)體系是以私營(yíng)領(lǐng)域?yàn)橹鞯淖栽感詷?biāo)準(zhǔn)體系，目前大約有700 家機(jī)構(gòu)在制定各自的標(biāo)準(zhǔn)[16]。美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)是一個(gè)非贏利性質(zhì)的民間標(biāo)準(zhǔn)化組織，是美國(guó)自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系的管理者和協(xié)調(diào)者，其自身雖然并不參與標(biāo)準(zhǔn)制定，但負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)制定者的資格認(rèn)定和美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的審核批準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的中心[17]。美國(guó)政府還通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化立法來(lái)直接推進(jìn)美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)展，1995年的《國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)移和進(jìn)步法》確立了美國(guó)私營(yíng)領(lǐng)域主導(dǎo)、政府參與的標(biāo)準(zhǔn)體系[18]。歐盟也實(shí)行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)絕大多數(shù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于私營(yíng)領(lǐng)域，私營(yíng)領(lǐng)域?yàn)闅W洲標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)提供強(qiáng)有力的支撐和服務(wù)，同時(shí)私營(yíng)領(lǐng)域參與標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程反過(guò)來(lái)也有利于滿足市場(chǎng)需求，推廣創(chuàng)新成果[19]。俄羅斯2002年出臺(tái)了《技術(shù)調(diào)解法》，主要目的是建立技術(shù)法規(guī)體系和自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，任何人均可成為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定者。標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)可以包括聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)、科技組織、獨(dú)立的組織、商界的公共協(xié)會(huì)和消費(fèi)者的代表，都能平等自愿參加標(biāo)準(zhǔn)制定[20]。這些自愿性性標(biāo)準(zhǔn)體系能夠充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)界的積極性，發(fā)揮其技術(shù)革新的創(chuàng)造力，充分體現(xiàn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的需求，并能夠及時(shí)更新修訂，而且政府在技術(shù)性法規(guī)中采用這些標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，進(jìn)一步站在公共利益的角度，充分考慮公眾對(duì)健康和風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，使得這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入強(qiáng)制性領(lǐng)域時(shí)克服了企業(yè)自我利益傾向的弊端[21]。

2.4 食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體不符合食品安全監(jiān)管形勢(shì)

2013年食品安全機(jī)構(gòu)改革與體制調(diào)整后，食品藥品監(jiān)管總局負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品安全、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)和監(jiān)督管理；衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作[22]。也就是說(shuō)，根據(jù)目前的食品安全體制，食品安全的監(jiān)督管理職責(zé)與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定職責(zé)是分屬不同部門行使的。這不利于監(jiān)管工作中的重點(diǎn)和需求及時(shí)反映到標(biāo)準(zhǔn)制定中，不利于及時(shí)解決監(jiān)管工作中的突出問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，不能為監(jiān)管工作及時(shí)提供有效的標(biāo)準(zhǔn)支撐。從國(guó)際上來(lái)看，不少國(guó)家的技術(shù)性法規(guī)制定權(quán)與監(jiān)管職責(zé)都是統(tǒng)一的。在美國(guó)，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)禽肉和肉制品食品安全技術(shù)法規(guī)的制定和發(fā)布，食品藥品管理局負(fù)責(zé)其他食品安全技術(shù)法規(guī)的制定[23]。加拿大食品安全技術(shù)法規(guī)是強(qiáng)制性執(zhí)行的政府法規(guī)，是由政府部門組織制定，有時(shí)也會(huì)由政府授權(quán)自律性行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體組織各方面利益主體一道制定，最后以法律規(guī)章的形式公布[24]。在日本，食品安全的一般要求和標(biāo)準(zhǔn)由日本的厚生勞動(dòng)省規(guī)定，包括食品添加劑的使用、農(nóng)藥的最大殘留等，適用于包括進(jìn)口產(chǎn)品在內(nèi)的所有食品[25]?？梢钥闯?，不少國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與食品安全監(jiān)督管理職權(quán)是統(tǒng)一的，有利于增強(qiáng)監(jiān)管的針對(duì)性和時(shí)效性，有助增強(qiáng)監(jiān)管效率。

2.5 關(guān)于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是否是食品安全標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

現(xiàn)行食品安全法在食品安全標(biāo)準(zhǔn)這一章規(guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的食品沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用。省級(jí)人民政府衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)將備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，向同級(jí)相關(guān)部門通報(bào)。從章節(jié)結(jié)構(gòu)的邏輯來(lái)看，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬于食品安全標(biāo)準(zhǔn)[26]。這導(dǎo)致有些企業(yè)生產(chǎn)的食品符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而有些指標(biāo)未達(dá)到企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)示的要求，一些地方監(jiān)管部門則以企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行處罰。企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這當(dāng)然不符合企業(yè)的承諾，但在符合國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下進(jìn)行處罰，未必符合立法的意圖。實(shí)質(zhì)上講，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)內(nèi)部適用的文件，對(duì)企業(yè)自身具有約束力，但不屬于公共管理的范疇，不應(yīng)當(dāng)納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范疇，其不符合企業(yè)自身標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)與不符合食品安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)不相同[27]。此外，還有一些省份食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案演變成了包含對(duì)企業(yè)配方、質(zhì)量指標(biāo)和安全指標(biāo)的審查，拖延時(shí)日，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，不真正有利于防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

3 完善我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

立法是最重要的決策，需要堅(jiān)持科學(xué)決策和民主決策的方式方法；立法是最重要的頂層設(shè)計(jì)，需要堅(jiān)持改革創(chuàng)新與實(shí)事求是的精神。目前，食品安全法正在修訂過(guò)程中，作為食品安全治理的基礎(chǔ)制度，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系需要深入分析，仔細(xì)論證，不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)改革。

3.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)

2014年，立法法和標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)列入立法計(jì)劃，建議在立法法和標(biāo)準(zhǔn)化法的修改中，統(tǒng)籌考慮，將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)稱為技術(shù)性法規(guī)或者規(guī)章，列入法規(guī)或者規(guī)章的范疇，按照法規(guī)規(guī)章的制定程序，將其納入法治化的軌道，確保其科學(xué)性和民主性，并實(shí)行規(guī)章的備案審查制度等法律監(jiān)督實(shí)施制度[28]。同時(shí)，將推薦性食品標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)稱作食品標(biāo)準(zhǔn)，納入標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系，有助于激發(fā)市場(chǎng)活力，有效解決政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用[29]。

3.2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容范圍

建議將食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容限定在技術(shù)要求方面，對(duì)于非技術(shù)要求的管理內(nèi)容一般不納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)的范疇，管理性要求需要通過(guò)法規(guī)規(guī)章解決的，按照立法程序解決。

3.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定主體

在食品安全法修訂過(guò)程中，是否需要繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革的要求，將食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定職權(quán)交由食品安全監(jiān)督管理部門，確實(shí)需要認(rèn)真對(duì)待，深入研究，初步建議在時(shí)機(jī)適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，將標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)統(tǒng)一，避免權(quán)力不完整而影響食品安全保障水平的提高[30]。同時(shí)，考慮到改革的嚴(yán)肅性和慎重性，在研究成熟之前，為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管與食品安全標(biāo)準(zhǔn)的緊密結(jié)合，可以賦予農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫等部門提出制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)建議的權(quán)力，上述部門提出要求制定標(biāo)準(zhǔn)的，衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)納入標(biāo)準(zhǔn)制定計(jì)劃。

3.4 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案

建議將企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)放入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一章，作為企業(yè)的一項(xiàng)義務(wù)，其違背自身標(biāo)準(zhǔn)承諾的義務(wù)，是一項(xiàng)誠(chéng)信義務(wù)，并不屬于法律規(guī)定的強(qiáng)制性義務(wù)；危害后果不同，不危及食品安全，其法律后果也不限同，這樣其法律性質(zhì)和法律地位就明晰了[31]。此外，從簡(jiǎn)政放權(quán)的角度出發(fā)，建議將食品企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度改為公開(kāi)制度，除涉及商業(yè)秘密的內(nèi)容外，一律在食品安全監(jiān)督管理部門指定的網(wǎng)站公開(kāi)，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督的方式防范風(fēng)險(xiǎn)；或者交由縣級(jí)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)備案，并在指定的網(wǎng)站上公開(kāi)。

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China’s Food Safety Standard System: Problems and Solutions

CHEN Jia-wei1, LI Bao-zhong2,*
(1. School of Law, Shanxi University, Taiyuan 030000, China; 2. Branch of Inspection, Quarantine and Food, China Zhijian Publishing House, Beijing 100029, China)

Food safety standards are of important significance for protecting consumer health and safety and enhancing the government’s capabilities in food safety oversight as well as in standardization and guiding of the behaviors of food producers and operators. In this paper, we describe the current status of China’s food safety standards from both longitudinal and horizontal perspectives. We point out the current problems existing in China’s food safety standard system with respect to the legal status of food safety standards，legislative subjects and the current situation of food safety supervision. China is attempting to establish a more perfect food safety standard system by improving the content of the food safety standards, defi ning legislative subjects and introducing enterprise standards.

food safety standard; food safety supervision; standard system; enterprise standard record

TS207.7

A

1002-6630（2014）09-0334-05

10.7506/spkx1002-6630-201409065

2014-04-24

陳佳維（1993—），女，本科，研究方向?yàn)樾姓ā-mail：chenjiawei1993@126.com

*通信作者：李保忠（1970—），男，副編審，本科，研究方向?yàn)槭称?、檢驗(yàn)檢疫。E-mail：bjemp@263.net