孟子尋 李 雪
北洋政府時期中國礦業(yè)法規(guī)評述
孟子尋 李 雪
中華民國建立后,工商業(yè)界掀起了振興實業(yè)的浪潮,對法律制定的需要也日漸高漲。有鑒于此,北洋政府積極修訂近代經(jīng)濟的專門法律,其中最重要的當屬《中華民國礦業(yè)條例》,它的制定奠定了中國現(xiàn)代礦業(yè)法律制度的基礎。民國初年的礦業(yè)立法,既繼承了晚清相關法律的框架,又吸取了西方法律的物權理念,是中國礦業(yè)法律體系走向成熟的重要一步。
礦業(yè) 法規(guī) 北洋政府
中國礦業(yè)立法活動大致與近代中國采礦業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展同步。隨著《馬關條約》的簽訂,列強對華經(jīng)濟侵略開始由商品輸出變?yōu)橘Y本輸出,紛紛掠奪在華的路礦權。外國資本大肆涌入中國采礦業(yè),成立了大量的煤礦企業(yè),中國的礦產(chǎn)主權受到了極大侵犯。為維護礦政礦權,清政府在1898年制定了《礦物鐵路公共章程二十二條》,是為中國近代礦業(yè)立法的開端。1902年,李鴻章主持外務部奏定《礦業(yè)章程十九條》,將“路業(yè)”和“礦業(yè)”區(qū)分開來,對礦業(yè)單獨立法,成為我國礦業(yè)的第一部專門法規(guī)。1907年,清政府頒布了近代中國第一部礦業(yè)法——《大清礦務章程》,并于次年施行。該章程“對礦區(qū)的地面、地下、礦界、礦稅、地股、銀股、華商、洋商,限制較周,尤其注重中國主權、華民生計、地方治理?!盵1]在編纂體系和實用程度方面與之前各章程相比都有了很大提升,是“中國近代早期較好的礦業(yè)法規(guī)”。
晚清時期的礦業(yè)立法活動,實現(xiàn)了中國礦業(yè)立法從無到有、從簡到繁、從粗到精的發(fā)展演變過程,初步形成了我國礦業(yè)法體系的基本輪廓。礦業(yè)法律的立法精神、編章設置、基本內(nèi)容,很大程度上影響了之后相關法律的編纂,為日后中華民國乃至新中國的礦業(yè)立法做出了示范。這一時期的礦業(yè)法規(guī)本著維護主權的精神,為中國的礦業(yè)自主權提供了法律依據(jù)。它還借鑒外國的礦業(yè)法規(guī),構(gòu)建出礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營的基本制度。盡管有些法律因清朝滅亡而未真正施行,但它們?yōu)槊駠鴷r期的礦業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎。
1911年,孫中山領導的辛亥革命推翻了清王朝,并于次年元旦建立了中華民國南京臨時政府。但是臨時政府沒能維系多久,即轉(zhuǎn)入北洋政府統(tǒng)治時期。為了鞏固政權,北洋政府也十分注重發(fā)展民族工業(yè)。1912年11月1日,首屆全國工商會議在北京召開,這次會議決定加速制定各種經(jīng)濟法規(guī)?!墩埶俣ㄉ谭ò浮返热椞岚刚J為,“商法、公司律一日不定,則商人一日無所適從”,“擬請工商部咨司法部,參酌中外工商習慣,速訂商律,公司律,頒布施行以資遵守。稗固有之工商可逐漸改良,而后來之工商白能及時興起。”[2]北洋政府的礦業(yè)立法活動由此拉開序幕。這一時期的礦業(yè)法著重于吸納西方近代法理論,對已有的法規(guī)進行修改和制定新版法律,以期促進民族礦業(yè)的發(fā)展。雖然北洋政府為軍閥控制,但是這一系列礦業(yè)法律的制定,在現(xiàn)實上是有進步意義的,并對日后礦業(yè)法典的制定產(chǎn)生了深遠影響。
(一)《中華民國礦業(yè)條例》
民國初年,北洋政府仍沿用《大清礦務章程》有關規(guī)定處理礦業(yè)事務。但由于“前清礦務章程,限制過嚴,征稅過重,既失提倡保護之意,又卻實行監(jiān)督之方,使之窒礙難行,效果甚微也”[3],1914年2月,袁世凱不經(jīng)國會審議通過,便以大總統(tǒng)令的方式頒行了農(nóng)商部制定的《中華民國礦業(yè)條例》。盡管該條例在立法程序上不合規(guī)范,但由于它的制定者均為礦業(yè)法規(guī)方面的專家學者,故質(zhì)量仍屬上等。該條例由總則、礦區(qū)、礦業(yè)權、用地、礦工、礦稅、礦業(yè)警察、裁決訴愿及訴訟、罰則等九章和附則共111條構(gòu)成,在立法體例上已經(jīng)具備現(xiàn)代法典的特征。該條例是在借鑒外國礦業(yè)法的基礎上改編的。這是我國立法工作在近代社會經(jīng)濟生活中與外國工業(yè)及其法規(guī)接軌的表現(xiàn),也是在運行機制上的自我完善。
該章程有如下幾個顯著的特征:第一,首次明確表述了相關法律名詞概念。在本條例的法律條文中,首次對礦業(yè)下了定義:“探礦采礦及其附屬事業(yè)為礦業(yè)。”(第一章總則第一條);將《大清礦務章程》中的勘礦權、開礦權改為探礦權與采礦權,并將礦業(yè)權定義為“探礦權及采礦權為礦業(yè)權”(第一章總則第二條);將礦區(qū)定義為“礦業(yè)權者受政府準許探礦或采礦之土地區(qū)域為礦區(qū)”(第二章第十二條)。這些定義幾經(jīng)微調(diào),至今仍在沿用。第二,首次確立了礦業(yè)權的物權制度?!稐l例》第三章規(guī)定“礦業(yè)權視為物權。準用關于不動產(chǎn)諸法律之規(guī)定?!辈⑶乙?guī)定了礦業(yè)權的質(zhì)權屬性“礦業(yè)權除繼承讓與滯納處分及強制執(zhí)行外。不得為權利之目的。但采礦權得為抵押權之目的”[4]。在此基礎之上,還規(guī)定了礦業(yè)權的設定、變更、移轉(zhuǎn)、消失與抵押的程序與條件。第三,首次設置了礦業(yè)糾紛的國家機關仲裁和行政訴訟制度?!稐l例》第八章用專門的一章對仲裁訴訟程序以及涉外糾紛解決程序做出了規(guī)定,這是第一次在實體法內(nèi)容中插入程序法內(nèi)容。
(二)《礦業(yè)條例施行細則》
在《中華民國礦業(yè)條例》發(fā)布的次日,袁世凱以大總統(tǒng)令頒行了《礦業(yè)條例施行細則》?!妒┬屑殑t》對《礦業(yè)條例》某些條款的具體使用做出了解釋。例如對于中外合資辦礦,要求礦業(yè)企業(yè)的法定代表人必須為中國人;雇傭的礦業(yè)工人必須全部為中國人;公司除開辦礦業(yè)外,不得兼營他項事業(yè)。對陸地礦區(qū)圖、河床采砂礦區(qū)圖、礦床平面圖、礦床截面圖、礦床說明書等呈文和圖表的寫作繪制體例加以規(guī)范,并且對探礦申請、采礦申請、探礦區(qū)變更、探礦申請人變更、呈請裁決、呈請勘驗等事項的呈文所需繳納的公費做出了詳細規(guī)定,并規(guī)定了呈文不予受理、駁回申請的情況。對于礦業(yè)企業(yè)的開辦,《施行細則》要求企業(yè)主必須呈報礦工服務規(guī)則、撫恤規(guī)則,以維護礦工權益,還對礦業(yè)企業(yè)的稅款繳納、違規(guī)處罰方式等經(jīng)營事項做出了說明?!妒┬屑殑t》從實際操作的角度對礦業(yè)開采活動進行了規(guī)范,并且首次提出保護礦工的要求,這表明北洋政府在立法理念上和清朝相比,已經(jīng)有了較大進步。
(三)《中華民國礦業(yè)注冊條例》
由于《中華民國礦業(yè)條例》及其施行細則僅僅規(guī)定了礦業(yè)權的相關制度,而在礦業(yè)企業(yè)注冊管理方面的規(guī)定尚有所欠缺,1914年5月,北洋政府頒布了《中華民國礦業(yè)注冊條例》。該條例將所需注冊的事宜規(guī)定為“礦業(yè)權之設立、變更、移轉(zhuǎn)、消滅及限制”和“礦業(yè)權作抵押時,其抵押權之設立、消滅及限制”,將注冊人變更、合伙辦礦人變更、抵押權轉(zhuǎn)移及變更作為附記注冊事項。整部條例共四章四十九條,對礦業(yè)企業(yè)的創(chuàng)辦注冊程序、注銷注冊程序、注冊費用繳納、執(zhí)照申請程序、相關文書體例做出了規(guī)定,在內(nèi)容上兼具了當今《合同法》和《公司法》的部分規(guī)定?!兜V業(yè)注冊條例》確立了辦礦審批制度和企業(yè)組建制度,這使得近代企業(yè)制度在我國礦業(yè)領域得以建立,標志著我國礦業(yè)立法再一次實現(xiàn)了較大跨越。
(四)《礦業(yè)注冊條例施行細則》
與《中華民國礦業(yè)條例》相同,在《中華民國礦業(yè)注冊條例》施行兩個月后,北洋政府在農(nóng)商部長章宗祥的主持下頒布了《礦業(yè)注冊條例施行細則》。《注冊細則》主要在簿冊和注冊程序兩方面做出了補充規(guī)定。在簿冊方面,細則規(guī)定礦業(yè)冊視注冊事件之繁簡,以縣為單位編纂簿冊;若礦區(qū)橫跨多個縣的,選擇在其中一縣的礦業(yè)冊上注冊。礦務監(jiān)督署負責將每一縣的簿冊整合,將各縣礦業(yè)冊、合辦人名冊、注冊收文簿、通知簿、礦業(yè)冊抄覽簿合并裝訂,按省份分類,上報國務院。在注冊程序方面,細則規(guī)定了應當?shù)怯浫雰缘膬?nèi)容,包括探礦權、采礦權、抵押權的設定、變更、移轉(zhuǎn)和消滅;礦業(yè)企業(yè)法定代表人、合伙辦礦人的相關信息;礦業(yè)權、礦業(yè)企業(yè)注銷手續(xù)事項等。這兩方面的規(guī)定增強了《中華民國礦業(yè)注冊條例》的實際操作性,對健全企業(yè)制度,規(guī)范管理制度具有較大意義。
(五)《礦工待遇規(guī)則》
隨著礦業(yè)企業(yè)的大規(guī)模設立,礦工遭受資本家的剝削也日益加重。僅1920年一年,全國礦區(qū)工人罷工就多達107起。中國共產(chǎn)黨成立后,先后領導了多次罷工運動,爭取工人權利,其中影響最大的當屬1922年9月的安源煤礦大罷工。為了緩和社會矛盾,維護既得利益,北洋政府農(nóng)商部于1923年5月頒行了《礦工待遇規(guī)則》。規(guī)則共計22條,對礦工權益做出了較為全面的保護,如“十二歲以下之男子,不得用為礦工;婦女及十二歲以上十七歲以下之幼年工,僅能從事坑外之輕便工作”;“礦工工作時間除休息時間外,每日過十小時。十七歲以下之男工,及十八歲以下之女工,每日不得過八小時”[6]等。除了工人年齡、工作時間之外,規(guī)則還對礦區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件、傳染病預防、公共教育設施、工資給付、工傷撫恤等事項進行了規(guī)定。這些條文雖然十分枯燥,實際執(zhí)行情況有待考證,但不可否認北洋政府在立法方面對礦工權益維護已經(jīng)做出了較高重視。
除了上述五部主要礦業(yè)法之外,北洋政府還曾頒行過其他規(guī)則章程,對礦業(yè)方面的事務加以規(guī)范。例如為了限制小礦、保護環(huán)境而制定的《小礦業(yè)暫行條例》;為解決“礦商與蒙旗之間心理未愜,糾葛滋生”[5]之問題而制定的《蒙旗地內(nèi)辦礦暫行簡章》;為保證礦區(qū)安全生產(chǎn)而制定的《礦業(yè)保安規(guī)則》;為穩(wěn)定生產(chǎn)秩序、保障勞工權益而制定的《煤礦爆發(fā)預防規(guī)則》《礦場鉤蟲病預防規(guī)則》等。值得一提的是,北洋政府一直未放棄制定礦業(yè)法典的努力,1916年北洋政府農(nóng)商部成立了修訂礦法委員會,草擬了《中華民國礦業(yè)法》草案,幾經(jīng)修改,但終因戰(zhàn)事和政局的變動而遭擱置。1930年5月,南京國民政府在《中華民國礦業(yè)條例》的基礎上修訂并頒布了《中華民國礦業(yè)法》,中國歷史上第一部礦業(yè)法典最終誕生。
表1 北洋政府時期礦業(yè)法規(guī)統(tǒng)計表
北洋政府時期(1912—1928)是中國早期礦業(yè)法規(guī)形成發(fā)展極為重要的時期,也是中國近代礦業(yè)法規(guī)的獨立發(fā)展時期,它承接了清末的礦業(yè)立法,逐漸形成了我國本土化的礦業(yè)法規(guī)的基本體系,為南京政府時期、甚至新中國成立以后的礦業(yè)立法起到了重要的引導和奠基作用。由此可見,北洋政府的礦業(yè)法規(guī)對后世的影響十分深遠。
北洋時期礦業(yè)法規(guī)的制訂,對中國礦業(yè)的發(fā)展,尤其是對近代煤礦的開采起到了重要推動作用。據(jù)有關資料統(tǒng)計,1912年向農(nóng)商部領取的執(zhí)照為21件,1913年為32件,1914年增加到58件,1915年猛增到153件[7],其中以領取煤、鐵等執(zhí)照的居多。礦區(qū)面積也有了擴大,以礦業(yè)中最重要的煤礦業(yè)為例,1912年為5145畝,1913年為8397畝,1914年《礦業(yè)條例》頒行后,增加到253542畝[8]。華商煤礦產(chǎn)量從1912年的41萬多噸上升到1915年的215萬多噸,1917年接近1048萬噸,1919年增為1280多萬噸,1920年則達到1413多萬噸[9]。
北洋時期的一系列礦業(yè)法規(guī)是在近代化加速的大格局下產(chǎn)生的,規(guī)范著當時中國礦業(yè)的發(fā)展。借助于結(jié)合中國礦業(yè)發(fā)展的實際需要所修訂的各部法規(guī),體現(xiàn)了中國近代經(jīng)濟的特征,也是中國經(jīng)濟與時代接軌和礦業(yè)發(fā)展走向近代化的重要步驟。
[1]傅英.中國礦業(yè)法制史[M].北京:中國大地出版社,2001.
[2]開會式及演說[J].工商部.工商會議報告錄.北京:共和印刷有限公司,1913.
[3]饒懷民.劉揆一集[M].武漢:華中師范人學出版社,1991.
[4][5][6]中華民國史檔案資料匯編[M].香港:鳳凰出版社,1994.
[7][9]嚴中平.中國近代經(jīng)濟史統(tǒng)計資料選輯[M].北京:科學出版社,1955.
[8]李新,李宗一.中華民國史(第二編第一卷上冊)[M].北京.中華書局,1987.387.
孟子尋 中國礦業(yè)大學文法學院
李 雪 中國礦業(yè)大學文法學院
(責編 高生記)
※ 本文為中國礦業(yè)大學2013年大學生創(chuàng)新訓練計劃項目“民國時期中國礦業(yè)法的演變研究”(項目編號:X10290225)階段性研究成果。