李雪松

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080）

一、堅(jiān)持哈爾濱市地方立法合憲性控制的必要性

1．“合憲性原則”是地方立法必須遵循的首要原則。我國《立法法》把遵循憲法確立為立法的基本原則。現(xiàn)行憲法第5條明確規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！钡胤叫苑ㄒ?guī)的制定必須直接或者間接地以憲法作為立法依據(jù)或者基礎(chǔ)。因此，憲法應(yīng)當(dāng)成為地方立法的最高規(guī)制，合憲性原則應(yīng)當(dāng)貫徹整個(gè)地方立法活動(dòng)的始終，即立法的主體、權(quán)限、立法前期準(zhǔn)備工作（包括5年立法規(guī)劃的制定、1年立法計(jì)劃的制定、草案的立項(xiàng)、調(diào)研等）、立法程序（包括提案、審議、論證、通過、公布、頒行等）、立法的內(nèi)容等，都要符合憲法的精神和原則以及憲法的相關(guān)規(guī)定。

2．堅(jiān)持地方立法合憲性控制是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)，多級(jí)并存又多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制?？傮w來說，國家立法權(quán)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。全國人大及其常委會(huì)制定法律，國務(wù)院及其所屬部門分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，而一般地方有關(guān)國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府制定地方性法規(guī)與地方性規(guī)章，這個(gè)框架的確立本源就是憲法。各個(gè)立法主體的立法權(quán)限被嚴(yán)格限定在憲法規(guī)定的范圍之內(nèi)，不可逾越。維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一是以憲法對(duì)立法主體關(guān)于立法權(quán)限的嚴(yán)格限定基礎(chǔ)上誕生的，所以維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則本質(zhì)上講就是要求立法的合憲性。憲法第100條規(guī)定:“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！绷⒎ǚP(guān)于地方立法主體及立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定正是依托憲法的這條規(guī)定產(chǎn)生的。立法法第63條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。第64條規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);（2）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”。地方立法強(qiáng)調(diào)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，重點(diǎn)突出地方特點(diǎn)，所以，更容易出現(xiàn)為了便于地方管理，結(jié)合地方特點(diǎn)而違背維護(hù)國家法制統(tǒng)一的情況。從這個(gè)意義上說，要求地方立法的合憲性就是要求地方立法嚴(yán)格依照憲法關(guān)于地方立法的主體、立法權(quán)限的規(guī)定，維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

3．堅(jiān)持地方立法合憲性控制是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加快法治社會(huì)建設(shè)的基本保障。憲法序言明確規(guī)定，“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想指引下，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開放”。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào):要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家做主和依法治國的根本保證，是地方立法必須始終堅(jiān)持的政治原則。地方立法活動(dòng)在憲法框架內(nèi)堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要是堅(jiān)持以黨的路線、方針和政策指導(dǎo)立法，保證黨的路線、方針、政策在地方立法工作中得到全面、有效的貫徹實(shí)施，以體現(xiàn)黨委的意圖，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)黨的主張，從而保證地方立法的正確政治方向，而不是以黨的方針、政策直接代替立法。

二、當(dāng)前哈爾濱市地方立法合憲性控制機(jī)制方面存在的問題

哈爾濱市人大及其常委會(huì)在提高地方立法質(zhì)量方面采取了一系列措施和辦法，做了很多努力。但是，認(rèn)真分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，近年來，所采取的這些措施和方法主要是圍繞如何加強(qiáng)立法的民主性和科學(xué)性兩個(gè)方面展開的。而對(duì)于保證地方立法的合法性尤其是合憲性，幾乎沒有制定過相關(guān)制度，基本上都是沿用原有立法法中關(guān)于地方性法規(guī)的審查備案制度。立法工作形式越豐富、方式越新穎、參與面越廣泛，發(fā)生違法、違憲問題的可能性就越大，因此，找準(zhǔn)哈爾濱市地方立法工作中存在的容易導(dǎo)致違憲情況發(fā)生的問題，并下大力氣予以解決十分必要而緊迫。

1.在法規(guī)立項(xiàng)、起草過程中人大控制力度不足，政府角色過重，與憲法規(guī)定的我國立法體制和立法權(quán)限相違背。按照法律的規(guī)定，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)是制定地方性法規(guī)的主體，在整個(gè)立法工作中居于主導(dǎo)地位。但實(shí)際工作中，哈爾濱市地方性法規(guī)的立項(xiàng)、起草主要依靠政府，或者完全由政府來實(shí)施。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，有權(quán)向市人大常委會(huì)提出法案的主體包括市人大常委會(huì)主任會(huì)議、市人民政府、市人大各專門委員會(huì)、市人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名。而實(shí)際情況是，政府提案占據(jù)了95%以上，而且從未有過人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名提案。由此導(dǎo)致一些關(guān)系地方全局、關(guān)系人民群眾切身利益、涉及多部門、綜合性的重要立法項(xiàng)目，由于牽扯政府部門的利益或者加重政府責(zé)任等原因，致使本該及時(shí)提請(qǐng)立項(xiàng)、制定法規(guī)予以解決的問題遲遲得不到處理。例如《哈爾濱市供水條例》的修改項(xiàng)目，雖然二次供水的管理影響到市民飲用水安全，是事關(guān)民生的大事，但由于牽扯到資金、責(zé)任等問題，有關(guān)部門立法動(dòng)力不足，因此，對(duì)相應(yīng)的法規(guī)修改遲遲提不上議程。而且即便是政府提出立法議案，但是有些立法項(xiàng)目因?yàn)槟澄皇形I(lǐng)導(dǎo)重視，而倉促上馬，由于欠缺前期的深入調(diào)研和論證，導(dǎo)致半路夭折。

由于立法法對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定權(quán)限沒有明確的界定。對(duì)于政府而言，二者只是效力等級(jí)不同，法規(guī)可以設(shè)定一定的許可、強(qiáng)制等，可設(shè)定的行政處罰種類比規(guī)章要多，所以政府部門更熱衷于提報(bào)法規(guī)項(xiàng)目，導(dǎo)致有關(guān)全局性的項(xiàng)目應(yīng)該制定地方性法規(guī)的卻制定了政府規(guī)章，有的屬于局部性問題應(yīng)當(dāng)制定政府規(guī)章的卻制定了地方性法規(guī)。比如，《哈爾濱市道路交通安全管理辦法》這部政府規(guī)章對(duì)道路交通安全問題做了全面規(guī)定，而《哈爾濱市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》是對(duì)道路交通安全的某一方面的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由政府規(guī)章加以規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中卻提高了立法等級(jí)直接制定為法規(guī)。更有的政府部門為了在政府機(jī)構(gòu)改革中保留機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)機(jī)構(gòu)編制或者不斷擴(kuò)大管理權(quán)限等目的而故意混淆立法層級(jí)，推動(dòng)地方立法的升級(jí)。這種混淆立法層級(jí)的做法不僅破壞了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也違背了憲法當(dāng)中關(guān)于我國立法體制和立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定。

2.法規(guī)審議過程過分依賴人大常委會(huì)，公民參與立法的廣度和深度不夠，憲法所要求的民主立法原則貫徹不力。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“拓展人民有序參與立法途徑”。堅(jiān)持立法為民，需要充分發(fā)揮人大代表在地方立法中的作用，需要人民群眾廣泛深入地參與到立法當(dāng)中。在這方面哈爾濱市人大雖然做了一些工作，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?，F(xiàn)在，哈爾濱市的地方性法規(guī)議案的審議流程，基本是草案提出后，先由各專門委員會(huì)進(jìn)行審查，再報(bào)法制委員會(huì)進(jìn)行審查，最后征求省人大法工委的意見。在這個(gè)流程中，視情況組織專家論證會(huì)、座談會(huì)和聽證會(huì)。座談會(huì)和論證會(huì)涉及面不大、人員較為固定，組織起來比較容易，但實(shí)踐中也存在僅局限于邀請(qǐng)專家學(xué)者參與立法論證、提供咨詢、解疑釋惑等問題，還談不上為立法工作提供全面的有深度的服務(wù)。

立法聽證制度是立法民主制度的一種重要形式，但是這項(xiàng)制度在哈爾濱市的立法工作中落實(shí)得不好。到目前為止，哈爾濱市僅僅舉行過一次真正意義上的立法聽證會(huì)。2004年6月9日，市人大常委會(huì)法制委員會(huì)就《哈爾濱市城市排水條例（修訂草案）》舉行了聽證會(huì)。法制委員會(huì)根據(jù)聽證事項(xiàng)，按照?qǐng)?bào)名人所持不同觀點(diǎn)、行業(yè)特點(diǎn)、專業(yè)水平等標(biāo)準(zhǔn)確定了13家單位作為聽證陳述人。同時(shí)，還邀請(qǐng)了市人大各專門委員會(huì)負(fù)責(zé)同志，市水務(wù)局、建設(shè)局、環(huán)境保護(hù)局、規(guī)劃局、物價(jià)局和供排水集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加，還有20名市民旁聽了聽證會(huì)。會(huì)上選擇了社會(huì)關(guān)注程度高、分歧意見大的三個(gè)焦點(diǎn)問題作為聽證事項(xiàng)展開了激烈的辯論:一是關(guān)于執(zhí)法主體問題（修訂草案第6條第1、2款）;二是關(guān)于接入城市公共排水管網(wǎng)的出戶管及其附屬設(shè)施的管護(hù)責(zé)任劃分問題（修訂草案第17條第3項(xiàng)）;三是關(guān)于繳納污水處理費(fèi)、排放超標(biāo)污水補(bǔ)償費(fèi)和排水量的計(jì)算核定問題（修訂草案第34條、第35條）。法制委員會(huì)根據(jù)聽證會(huì)的辯論情況提出立法聽證報(bào)告，做出了相關(guān)的處理意見。此次聽證會(huì)為哈爾濱市公眾民主參與立法提供了典范，但囿于舉辦立法聽證會(huì)成本太高，由于存在資金不足、人員配備不夠、公民參與熱情不高等問題，哈爾濱市的立法聽證會(huì)是后無來者，立法聽證制度形同虛設(shè)。

公民話語權(quán)的建立和保障對(duì)于貫徹實(shí)施我國憲法所要求的人民主權(quán)原則和人權(quán)保障原則至關(guān)重要，公民的基本權(quán)利和義務(wù)一節(jié)中強(qiáng)調(diào)公民有批評(píng)、建議的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利不應(yīng)當(dāng)被局限在對(duì)行政行為有批評(píng)建議的權(quán)利，更包括對(duì)國家、對(duì)本市的立法行為有批評(píng)、建議的權(quán)利。

3.省級(jí)人大無權(quán)對(duì)市地方性法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，而依據(jù)憲法規(guī)定由全國人大對(duì)地方性法規(guī)合憲性進(jìn)行監(jiān)督審查的制度又形同虛設(shè)。目前，對(duì)于立法的監(jiān)督制度主要是備案制度，哈爾濱市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大批準(zhǔn)，由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。對(duì)于備案的地方性法規(guī)，遵循的是“被動(dòng)審查為主、主動(dòng)審查為輔”的原則。根據(jù)《立法法》和《法規(guī)備案審查工作程序》，對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的主體是全國人大常委會(huì)，具體由全國人大法工委的法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)。但該備案審查室是法工委下屬的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，并沒有撤銷與憲法相抵觸的地方性法規(guī)的實(shí)際權(quán)力。當(dāng)它認(rèn)為某部地方性法規(guī)存在與憲法相抵觸的問題時(shí)，先要提交給專門委員會(huì)，經(jīng)專門委員會(huì)審核后，上報(bào)全國人大常務(wù)委員會(huì)審查?？梢韵胂?，這么大的國家，數(shù)量巨大的地方性法規(guī)都由全國人大常委會(huì)進(jìn)行審查，而全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室工作人員只有十幾個(gè)人，由其審查全國每年上千余部地方性法規(guī)的難度太大。另外，與憲法相抵觸的地方性法規(guī)在審查上會(huì)涉及艱深的法律原理和復(fù)雜的法律技術(shù)，審查起來很艱難，因此該室工作的實(shí)效性明顯難以滿足實(shí)際的需要。

依據(jù)法律規(guī)定，對(duì)哈爾濱市地方性法規(guī)可以提出合憲性審查要求的主體主要有兩種:一是省人大及其常委會(huì)在備案、批準(zhǔn)時(shí)對(duì)地方性法規(guī)依職權(quán)主動(dòng)提出審查要求。二是有關(guān)組織或公民個(gè)人認(rèn)為地方性法規(guī)與憲法相抵觸而向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。對(duì)從事審查備案、批準(zhǔn)的工作人員來說，由于法規(guī)和本人沒有實(shí)際利害關(guān)系，所以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與憲法相抵觸的意識(shí)不強(qiáng)。再說，地方性法規(guī)是否存在與憲法相抵觸的問題，往往難以先從文本中審查出來，一般的問題都是在實(shí)踐中暴露的。而實(shí)踐中，省人大從未對(duì)市人大提請(qǐng)備案的法規(guī)審查后發(fā)現(xiàn)存在違憲、違法問題時(shí)，提請(qǐng)全國人大予以撤銷的情況。省人大發(fā)現(xiàn)問題后，與市人大私下溝通或者發(fā)個(gè)修改建議，讓市人大自行糾正和修改。

三、加強(qiáng)哈爾濱市地方立法合憲性控制機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議

1．加強(qiáng)法規(guī)立項(xiàng)、起草環(huán)節(jié)的合憲性控制機(jī)制建設(shè)。第一，建立法規(guī)預(yù)案研究機(jī)制。可以借鑒北京市人大常委會(huì)的做法，哈爾濱市人大常委會(huì)可以對(duì)涉及全市重點(diǎn)領(lǐng)域、市民特別關(guān)注的重點(diǎn)立法，有必要但遲遲上不了立法日程的立法，與政府充分溝通后，委托院?；蛘哐芯繖C(jī)構(gòu)的專家進(jìn)行預(yù)案研究。受委托的專家應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的合憲性、合法性、必要性、可行性、操作性進(jìn)行調(diào)研、論證，提出研究報(bào)告，起草法規(guī)草案，再由人大常委會(huì)主任會(huì)議決定是否將其列入立法計(jì)劃。如果不能進(jìn)入立法計(jì)劃的，可以先進(jìn)入立法項(xiàng)目庫。

第二，對(duì)立法項(xiàng)目庫內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行整合、梳理、審查。為增強(qiáng)哈爾濱市立法的計(jì)劃性和實(shí)效性，發(fā)揮市人大在地方性法規(guī)立項(xiàng)上的主導(dǎo)作用，2012年初由市人大常委會(huì)法制工作部門牽頭，市政府法制部門配合，向市人大代表、常委會(huì)組成人員、各專門委員會(huì)、市政府及各部門、各人民團(tuán)體、市民廣泛征集立法建議項(xiàng)目，并對(duì)征集到的項(xiàng)目進(jìn)行綜合、整理，進(jìn)行必要的論證，在此基礎(chǔ)上編制立法項(xiàng)目庫，首批進(jìn)入立法項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，將作為今后立法計(jì)劃項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。對(duì)立法項(xiàng)目庫的項(xiàng)目提出、論證、進(jìn)庫標(biāo)準(zhǔn)、確定主體和程序等進(jìn)行規(guī)范化，對(duì)進(jìn)入立法項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目進(jìn)行整合、梳理、審查，對(duì)不符合憲法精神、憲法原則和憲法規(guī)范的及時(shí)進(jìn)行清理，并根據(jù)項(xiàng)目的重要性和成熟度，將其分為近期項(xiàng)目和遠(yuǎn)期項(xiàng)目。被確定為近期立法項(xiàng)目的，提出主體或者有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展調(diào)研和論證，做好立法前期準(zhǔn)備工作。

第三，完善人大提前介入機(jī)制，建立多元化起草機(jī)制，加強(qiáng)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的合憲性控制。法規(guī)起草階段要形成法規(guī)的基本雛形，草案的起草主體、起草程序和起草內(nèi)容直接影響了法規(guī)的質(zhì)量和對(duì)憲法的遵循、貫徹。要加強(qiáng)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的合憲性控制必須加強(qiáng)人大常委會(huì)的作用，完善人大提前介入制度。人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法制工作部門的有關(guān)工作人員提前介入法規(guī)起草工作。政府立項(xiàng)后，人大就要發(fā)揮其指導(dǎo)和監(jiān)督作用，共同商定起草方案和計(jì)劃，參與法規(guī)起草階段的調(diào)研、論證，及時(shí)掌握和了解法規(guī)規(guī)范的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及存在的問題，為人大法制委員會(huì)和常委會(huì)審議提供基礎(chǔ)。這種做法也有助于起草部門樹立正確的立法指導(dǎo)思想，盡量減少法規(guī)草案的部門利益色彩。人大的提前介入要從合憲性、合法性、可行性等方面把關(guān)，提出合理化建議，把一些矛盾和問題解決在起草階段，避免在審核、審議時(shí)由于缺少事前的溝通和了解出現(xiàn)全盤否定的局面，造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)。同時(shí)，還要注意尊重起草主體的權(quán)利，可以指導(dǎo)起草部門，但不能代替起草部門，避免“提前介入”成為“提前說了算”。

同時(shí)，要改變政府部門獨(dú)家起草法規(guī)的局面，拓寬法規(guī)起草渠道，借鑒外地經(jīng)驗(yàn)和做法，可以建立多元化起草機(jī)制。對(duì)綜合性強(qiáng)、社會(huì)影響大的立法項(xiàng)目，可以考慮由人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)牽頭起草，或者聯(lián)合政府法制部門共同起草，或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)起草，或者整合立法資源，嘗試立法工作者、實(shí)際工作者和專家學(xué)者相結(jié)合起草，改變政府部門起草的單一模式，強(qiáng)化法規(guī)起草主體的居間和中立性，克服立法中的部門利益，減少哈爾濱市地方性法規(guī)違反憲法的機(jī)會(huì)，保障哈爾濱市地方立法的合憲性。

2．加強(qiáng)公眾參與地方立法的民主機(jī)制建設(shè)。第一，建立立法信息公開機(jī)制，保障公眾知情權(quán)。公眾的立法知情權(quán)是廣大市民行使監(jiān)督地方立法合憲性權(quán)利的前提條件。立法計(jì)劃、法規(guī)草案、征求意見、采納意見、實(shí)施情況等內(nèi)容均要公開?？稍谡?、人大的官方網(wǎng)站上公布信息，也可充分利用報(bào)紙、電視和廣播等新聞媒體公開;同時(shí)建立暢快便利的公眾評(píng)議渠道，在網(wǎng)站上設(shè)置評(píng)議專欄供公眾評(píng)議，設(shè)置專門接收公眾評(píng)議的電話、電子郵件等，使聽取公眾意見的方式靈活、開放。建立立法會(huì)議旁聽制度，政府和人大的有關(guān)立法部門就立法事項(xiàng)征求或聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見，以及人大常委會(huì)審議法規(guī)時(shí)，允許社會(huì)公眾旁聽。應(yīng)為公眾及時(shí)了解立法信息不斷創(chuàng)新和拓寬渠道。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作宣傳力度，讓更多人了解立法工作，增強(qiáng)公眾參與立法、監(jiān)督立法的積極性。

第二，完善公眾意見反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督立法常態(tài)化。建立報(bào)告、反饋、聯(lián)系機(jī)制。對(duì)公眾提出的各種意見、建議，要進(jìn)行分類整理和認(rèn)真分析研究，通過媒體或編印通報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)等形式，或在立法起草說明和立法審核、審查、審議報(bào)告中，集中概括地通報(bào)、說明或報(bào)告對(duì)公眾意見和建議的采納情況。對(duì)署名提出的立法意見和建議，或者對(duì)有研究?jī)r(jià)值的重要的立法意見和建議，特別是各種反對(duì)意見，通過信函、郵件、電話等形式，向提出者進(jìn)行采納情況的通報(bào)，并對(duì)采納、未采納的理由給予必要的解釋和說明，調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性，讓公眾參與確實(shí)取得實(shí)效。同時(shí)，要將公眾參與哈爾濱市地方立法的一系列方式方法制度化、法律化，并在立法進(jìn)程中嚴(yán)格執(zhí)行一系列的規(guī)章制度，把群眾參與、群眾監(jiān)督作為立法工作流程中的常態(tài)工作，使之成為具有操作性的行為規(guī)范，更好地發(fā)揮作用。

3．建立立法后評(píng)估和法規(guī)清理機(jī)制，完善地方立法備案審查機(jī)制。第一，建立立法后評(píng)估機(jī)制。立法后評(píng)估是立法工作的繼續(xù)和延伸，法規(guī)只有在實(shí)施的過程中才能真正發(fā)現(xiàn)存在的問題，通過立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門、社會(huì)公眾互動(dòng)，有利于立法機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法工作本身和制定的地方性法規(guī)是否存在侵犯人權(quán)的情況、是否符合法制統(tǒng)一的原則，從而不斷改進(jìn)立法工作，推動(dòng)法規(guī)的有效實(shí)施。因此，要制定立法后評(píng)估辦法，使評(píng)估工作有章可循?？梢杂墒腥舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)或者常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)作為立法后評(píng)估主體，負(fù)責(zé)組織立法后評(píng)估工作。每年選擇一至幾部已制定的地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估，深入了解法規(guī)實(shí)施情況和社會(huì)效果，掌握法規(guī)中的規(guī)定是否需要進(jìn)一步完善，為法規(guī)的立、改、廢提供直接可靠的依據(jù)。

第二，建立法規(guī)清理機(jī)制。為使法規(guī)清理規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，建立法規(guī)清理長(zhǎng)效機(jī)制，除按照國家統(tǒng)一部署對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行集中清理外，市人大常委會(huì)還要發(fā)揮法規(guī)清理主動(dòng)性，定期（比如每五年）進(jìn)行一次法規(guī)全面清理，消除法規(guī)不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)、操作性不強(qiáng)的問題。此外，對(duì)通過立法后評(píng)估、法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告、執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)法規(guī)有需要改、廢的情況，也要及時(shí)清理，該修改的修改，該廢止的廢止。

第三，完善地方立法備案機(jī)制。一是完善備案審查啟動(dòng)機(jī)制。要完善備案審查機(jī)制首先要讓公眾有效地參與到機(jī)制當(dāng)中，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。允許社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民個(gè)人啟動(dòng)備案審查機(jī)制，《立法法》僅對(duì)此作了原則性的規(guī)定，具體如何執(zhí)行有賴于配套法規(guī)的出臺(tái)和完善，使其在實(shí)踐中更富可操作性。

二是保障備案制度的實(shí)施。一部地方性法規(guī)公布以后，違不違憲、合不合法、合不合理，先由備案機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審查。如果在審查完畢后沒有發(fā)現(xiàn)問題，但又確實(shí)存在問題時(shí)，則可以由發(fā)現(xiàn)問題的機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人提請(qǐng)有關(guān)部門會(huì)同處理。對(duì)于違反備案義務(wù)的機(jī)關(guān)和個(gè)人要追究其行政責(zé)任，以保障備案制度切實(shí)有效的實(shí)施，對(duì)備案失誤要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)救。

三是建立違憲審查機(jī)構(gòu)。建立違憲審查機(jī)構(gòu)不是僅憑黑龍江省或者哈爾濱市自己的力量就能完成和解決的，它需要國家從上到下整體改革，即全國人大常委會(huì)下設(shè)憲法委員會(huì)專門從事違憲案件的審查和處理，各地方人大常委會(huì)也要下設(shè)憲法專門委員會(huì)，對(duì)本地方制定的地方性法規(guī)的合憲性審查和處理工作。對(duì)于尚未頒布執(zhí)行的地方性法規(guī)，憲法專門委員會(huì)要進(jìn)行審議，對(duì)不符合憲法的責(zé)令重新修改。對(duì)于已經(jīng)頒行的地方性法規(guī)，憲法專門委員會(huì)有責(zé)任定期對(duì)該法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行審查，對(duì)照憲法查找其是否存在違憲之處。有權(quán)主體向憲法專門委員會(huì)提出違憲審查的，憲法專門委員會(huì)要及時(shí)處理，對(duì)于審查要求認(rèn)為確有必要的，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)憲法委員會(huì)對(duì)該法規(guī)進(jìn)行違憲審查，并提出審查建議，由全國人大常委會(huì)憲法委員會(huì)予以撤銷或者修改。地方人大憲法專門委員會(huì)認(rèn)為審查要求不合理的，要向提出審查要求的主體書面詳細(xì)說明原因，并告知其可以向上一級(jí)人大常委會(huì)提出審查要求的權(quán)利。