張 鵬
(塔里木河流域巴音郭楞管理局孔雀河下游管理站,新疆 庫爾勒 841000)
塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制探析
張 鵬
(塔里木河流域巴音郭楞管理局孔雀河下游管理站,新疆 庫爾勒 841000)
為構(gòu)建一個強有力的水資源統(tǒng)一管理體制,保證塔里木河流域水資源的良性發(fā)展,筆者分析了塔里木河流域水資源管理存在的問題,對塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制的建立和保障措施進行了研究和探討。
塔里木河;水資源;統(tǒng)一管理
新疆塔里木河流域的面積大約是102萬km2,位于天山山脈和昆侖山山脈之間,屬于環(huán)塔里木盆地多向心水系的總稱。從20世紀(jì)中期開始,氣候的急劇變化,加上中上游無止境的開荒和引灌,造成了塔里木河源流到干流的水量越來越少。所以,要構(gòu)建一個強有力的水資源統(tǒng)一管理體制,保證塔里木河流域水資源的良性發(fā)展。
1.1 流域管理與區(qū)域管理之間管理權(quán)分割
自治區(qū)政府在1997年設(shè)立了塔里木流域水利委員會,主要負責(zé)對整個塔里木河流域的水資源進行管理和建筑,在委員會下面又設(shè)立了相應(yīng)的水利委員會管理局,管理局負責(zé)的事務(wù)是行政工作和技術(shù)工作。但是長期以來,管理理念是以整個地域為管理單元,就是管理局只是管理塔里木河干流水域,而源流水資源,主要是各個地方的州、兵團師等進行管理,這些州和兵團既是管理者,也是水資源的使用者。沒有建立相應(yīng)的管理制度,相互之間的權(quán)利獨立,各自為政,導(dǎo)致上游和下游、生產(chǎn)用水與生態(tài)用水、源流與干流之間的用水管理很難協(xié)調(diào)。上游水源擠占下游水源,源流水源又開始擠占干流的水源,加上沒有節(jié)制的用水,在塔里木河流域存在比較嚴(yán)重的水資源浪費問題。
此外,流域管理機構(gòu)職能不健全,難以取得管理實效。對于塔里木河流域來說,長期處在強勢區(qū)域的管理體制之下,對于塔里木河流域管理局來說,不但不管理人,也不管理財物,而且不具備對重大工程的管理控制權(quán)。所以,在遇到整體利益與局部利益產(chǎn)生沖突的情況下,就可能導(dǎo)致水資源的統(tǒng)一管理指令得不到有效的保證,統(tǒng)一管理無從談起。
1.2 水的商品意識淡薄,經(jīng)濟手段和市場作用難以發(fā)揮作用
在這個地區(qū),缺少相應(yīng)的水價形成機制,使得水資源的利用效率比較低。水的價格跟成本存在嚴(yán)重的脫節(jié),沒有從根本上體現(xiàn)水資源這種稀缺資源的價值,更談不上其商品屬性。在塔里木河流域,用水沒有所謂水權(quán)的制約和限制,加上水的價格非常的廉價,不能發(fā)揮市場經(jīng)濟的杠桿調(diào)節(jié)作用。用水人員的節(jié)約用水意識就比較淡薄,節(jié)約用水觀念很難形成,這就在一定程度上加劇了水資源的濫用行為。
當(dāng)前,塔里木河流域的行政管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時期水資源的合理配置需求,也不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合的要求。要進一步完成塔里木河治理目標(biāo),就需要做長遠的打算,不能簡單修補現(xiàn)有的體制,要建立一個新型高效而又適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的新體制,這樣才能更好的解決塔里木河流域的水資源管理問題。
2.1 區(qū)域管理要服從流域管理
要建立新型管理體制,就需要把區(qū)域管理和流域管理之間的矛盾減小,還要協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與水資源保護、兵團與地方以及整個源流與干流之間的矛盾。進一步深化塔里木河流域水資源的管理體制改革,建立區(qū)域管理與流域管理結(jié)合的體制,這樣才能更好的保障整個流域內(nèi)生態(tài)資源、水資源和經(jīng)濟之間的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。要理順整個流域的管理體制,分清楚部門之間的隸書關(guān)系,劃分清楚各個單位之間的職責(zé),明確相互之間的管理權(quán)限,盡可能的避免職權(quán)交叉行為,做到層次清晰,權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一,形成高效、權(quán)威的水域管理新體制。具體可以從以下2個方面著手。
(1)根據(jù)實際情況,把原來的源流流域管理的機構(gòu)跟相應(yīng)的灌區(qū)管理機構(gòu)進行分置,對現(xiàn)有的一些源流機構(gòu)進行合理的整合,由塔里木河流域管理局直接管理這些源流管理機構(gòu)。
(2)針對各個地州成立的灌區(qū)管理機構(gòu),明確其職責(zé)權(quán)限,主要是負責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的灌溉管理,要直屬塔里木河流域管理局的管理,接受管理局對其進行的指導(dǎo),不能直接管理源流的水資源,也不能直接管理河流的引水工程。
2.2 變革體制,全面實施水權(quán)管理
(1)在塔里木河流域的水權(quán)管理上,還存在一些急需解決的問題,比如,水資源緊缺跟日益增長的水需求之間的問題,節(jié)水措施實施不力跟水資源浪費之間的問題等等。我們站在更高的角度去看待這個問題,現(xiàn)階段實施的限額用水、制定的法律法規(guī)以及對水資源保護的宣傳等都是在發(fā)揮各級政府部門的管理職能,是行政手段,屬于宏觀管理的范疇。而要想讓各級水權(quán)管理部門的管理行為更加規(guī)范化,就需要把各個源流的水權(quán)指標(biāo)進行界定。
這里的水源指標(biāo)就是1級初始水權(quán)。之后再界定地方兵團層次以及上中下游區(qū)間的2級初始水權(quán),對于2級初始水權(quán)來說,還需要逐步分解到每個縣域、每個農(nóng)場、每個連隊,這就是3級、4級水權(quán)。
塔里木河流域管理局直接管轄1級水權(quán),而2級水權(quán)歸于“四源一干”的管理單位管轄,3級、4級就屬于區(qū)域管理單位的權(quán)屬。
在明確了這4個等級的水權(quán)之后,就相應(yīng)的明確了流域管理與水源管理的具體職責(zé),在一定程度上體現(xiàn)了水資源權(quán)屬上區(qū)域管理歸屬流域管理的問題。
站在微觀層面上來說,主要是把用水指標(biāo)下方到每一個水權(quán)管理單位,同時給予其權(quán)屬內(nèi)水資源經(jīng)營的權(quán)利。
(2)塔里木河流域?qū)嵤┑挠盟揞~,只是建立相應(yīng)的水資源統(tǒng)一管理體制的第一步,也就是所謂的水權(quán)分配。
在這之后就要建立相應(yīng)的用水定額指標(biāo),提高各個水權(quán)管理單位的節(jié)約用水意識,提高水資源的利用率。這樣一來,水資源管理者可以根據(jù)管理的水資源的總量,對權(quán)屬范圍內(nèi)的人口、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等用水資源總量進行核實,確定每年的用水指標(biāo),把節(jié)水責(zé)任落實到每一個人身上,把經(jīng)濟發(fā)展控制在水資源可承受的范圍之內(nèi)。
在節(jié)水的目標(biāo)實現(xiàn)了之后,逐步減少引水總量。實施限額用水,制定整個流域的用水統(tǒng)一調(diào)度管理具體方案,來實現(xiàn)初始水權(quán)的管理。
要確保塔里木河流域統(tǒng)一管理體制的成效,需要建立一系列保障措施。
(1)建立相應(yīng)的政策和法規(guī),來保障統(tǒng)一管理體制的實施。要充分運用政策制度做保障,才能因地制宜的進行體制變革,進一步明晰水權(quán)的歸屬,提高管理的成效。
(2)在確定水權(quán)的時候要運用必要的行政措施。必要的行政措施是保證水資源有效利用的基礎(chǔ),在現(xiàn)行管理體系的基礎(chǔ)上建立合理、有效的現(xiàn)代水源管理體制。
(3)建立完善的工程配套設(shè)施,這是水系統(tǒng)運行良好高效的保障。
(4)科學(xué)規(guī)劃、合理分配水資源,這是水資源可持續(xù)發(fā)展的重中之重。
(5)進一步推進節(jié)水型社會建設(shè)力度,建立相應(yīng)的節(jié)水模式,不斷調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),建立與水資源承載力相符合的體系。
(6)建立以塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理的信息平臺,建立統(tǒng)一調(diào)度系統(tǒng),加大水資源管理的信息化建設(shè)力度。
綜上所述,要認(rèn)清塔里木河流域水資源管理存在的問題,讓區(qū)域管理服從流域管理,積極變革體制,全面實施水權(quán)管理,制定相應(yīng)的措施來保證塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理成效,實現(xiàn)塔里木河流域水資源利用與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
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10.3969/j.issn.1008-1305.2014.06.012
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張 鵬(1981年-),男,工程師。