［法國(guó)］ C.布拉謝 等

西非大多數(shù)國(guó)家屬于貧窮國(guó)家，因此對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施的投資與管理顯得準(zhǔn)備不足。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提高(5% ～10%)及社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展(教育、城市化建設(shè)及民主化進(jìn)程)，這種情形正在迅速發(fā)生改變。隨著電力、糧食及飲用水等需求不斷增加，許多決策者考慮將水利設(shè)施建設(shè)作為工作重點(diǎn)。另外，投資水利設(shè)施在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，還可以解決防洪及調(diào)節(jié)河流流量的需求。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體(ECOWAS)與各國(guó)合作伙伴、跨境流域機(jī)構(gòu)及其他重要水資源管理機(jī)構(gòu)亦就此達(dá)成了共識(shí)。

ECOWAS發(fā)起對(duì)話倡議，旨在確定能對(duì)地區(qū)一體化發(fā)揮積極影響作用的水利項(xiàng)目，并為此成立了一個(gè)獨(dú)立專家組。專家組有2個(gè)主要任務(wù):為最有前景的項(xiàng)目確定識(shí)別標(biāo)準(zhǔn);負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用并為ECOWAS提出優(yōu)先項(xiàng)目方案。在第一階段，圍繞地區(qū)一體化制定了5條核心標(biāo)準(zhǔn)。

(1)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有重要跨境意義。

(2)經(jīng)濟(jì)一體化要考慮實(shí)際情況，水利設(shè)施應(yīng)由幾個(gè)國(guó)家共同管理。

(3)水壩應(yīng)當(dāng)有利于該地區(qū)的糧食安全。

(4)具備向各國(guó)輸電的能力。

(5)跨境項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)影響最小化。

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，最后從39個(gè)水電項(xiàng)目中選出了8個(gè)作為優(yōu)先項(xiàng)目。所有項(xiàng)目都具備發(fā)電功能(總裝機(jī)容量為1000MW)，其中一半為兼顧灌溉功能(灌溉面積為75000 hm2)的多目標(biāo)壩?？偝杀绢A(yù)計(jì)會(huì)超過(guò)20億美元。本文描述了ECOWAS水資源中心工作流程以及各國(guó)在籌集大壩建設(shè)資金時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)。

1 概述

開(kāi)發(fā)水資源是ECOWAS的工作重點(diǎn)，西非其他經(jīng)濟(jì)共同體也認(rèn)為水資源開(kāi)發(fā)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。例如，為了促進(jìn)跨境水利項(xiàng)目的發(fā)展，1995年，南部非洲發(fā)展共同體(SADC)簽署了一項(xiàng)著名的水域共享協(xié)議，并于2000年對(duì)該協(xié)議作了修訂。上至聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，下至非盟、非洲發(fā)展銀行等所有非洲經(jīng)濟(jì)共同體都因此受到了極大的鼓舞，從中發(fā)揮了重要作用。2011年，西非制定了水資源綜合管理(IWRM)水資源協(xié)調(diào)與監(jiān)控永久框架協(xié)議(PFCM)，并于2004年成立了水資源協(xié)調(diào)中心作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

西非地區(qū)水利設(shè)施投資需求非常旺盛。該地區(qū)水資源蘊(yùn)藏量較為豐富，但目前得到開(kāi)發(fā)的卻十分有限。在聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織注冊(cè)的1282座非洲大壩中，西非僅有214座。此外，許多大壩因泥沙淤積、水體富營(yíng)養(yǎng)化及外來(lái)物種侵襲等各種原因而未得到充分利用。

電力生產(chǎn)一直是該地區(qū)投資水利設(shè)施的主要驅(qū)動(dòng)因素，其重要性超過(guò)了糧食安全，因此，許多大型壩由于成本高效率低而沒(méi)有發(fā)揮原規(guī)劃的灌溉功能。然而，隨著該地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)的糧食危機(jī)以及近期商品價(jià)格上漲，使糧食生產(chǎn)再次成為了主要因素。此外，城市供水保障以及因氣候變化變異而產(chǎn)生的防洪需求，也是投資水利設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)非常重要的原因。

過(guò)去30 a來(lái)，西非一直在放緩大壩建設(shè)速度。其中或許有資金籌集困難的問(wèn)題，也有跨境水域問(wèn)題，該問(wèn)題必然涉及上下游國(guó)家之間簽署的協(xié)議，西非地區(qū)共有25個(gè)跨境流域。因此，強(qiáng)化跨境流域組織成為加強(qiáng)各國(guó)間水資源合作的主要措施。ECOWAS近來(lái)通過(guò)加強(qiáng)流域組織建設(shè)已取得成效，很多項(xiàng)目因此得以重新激活。

作為致力于水資源保護(hù)及開(kāi)發(fā)的專業(yè)技術(shù)部門(mén)，ECOWAS所屬的水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)(WRCC)負(fù)責(zé)指導(dǎo)各成員國(guó)的水資源管理政策執(zhí)行情況。2008年，WRCC在世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的支持下，啟動(dòng)了有關(guān)大型基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)話的活動(dòng)，旨在了解投資現(xiàn)狀以及投資是否有利于所有用戶，包括受項(xiàng)目影響的人群(PAP)。另外，該活動(dòng)也有助于ECOWAS來(lái)確定該地區(qū)的一些最優(yōu)項(xiàng)目。本文主要介紹第2個(gè)目的。

2 方法

2.1 一般方法

該方法是在WRCC全面監(jiān)管下、經(jīng)過(guò)專家組在1 a時(shí)間內(nèi)多次討論而成。國(guó)際水資源辦公室主要負(fù)責(zé)專家組的組織工作及討論意見(jiàn)的整合。專家組對(duì)項(xiàng)目列表進(jìn)行鑒定并選擇標(biāo)準(zhǔn)，然后運(yùn)用傳統(tǒng)的多標(biāo)準(zhǔn)分析法來(lái)篩選最優(yōu)項(xiàng)目。

2.2 大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目列表

由于報(bào)告通常比較分散或有時(shí)不夠完整，導(dǎo)致大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目列表的建立具有相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性。有些國(guó)家，例如水電重要國(guó)家科特迪瓦，就因其微妙的政治局勢(shì)而不能提供所需資料。

另外，ECOWAS還規(guī)定，項(xiàng)目列表上所有項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是擬建的新項(xiàng)目?，F(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施及在建項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)排除在外。各成員國(guó)及主要流域組織就列表上的項(xiàng)目開(kāi)展了合作。流域組織包括尼日爾河流域管理局、沃爾特湖流域管理局、岡比亞河開(kāi)發(fā)組織、塞內(nèi)加爾河開(kāi)發(fā)組織及馬諾河聯(lián)盟。

然而應(yīng)特別注意項(xiàng)目所處的不同階段，即無(wú)論是否有環(huán)境評(píng)估，這些項(xiàng)目目前所處階段包括從列表階段(僅指鑒定過(guò)的項(xiàng)目)到可行性研究階段直至最終設(shè)計(jì)的研究階段。因此，該項(xiàng)目列表就信息度而言，在某種程度上具有多樣性的特征。項(xiàng)目列表盡管對(duì)所有類型的大型基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放，但只列出水庫(kù)大壩(不包括卡勒特蘭河大壩)。最終建立了一份含39座大壩的項(xiàng)目列表。

2.3 區(qū)域一體化標(biāo)準(zhǔn)

專家小組的首要任務(wù)是建立優(yōu)先項(xiàng)目的一系列標(biāo)準(zhǔn)以促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程，這里的區(qū)域一體化是指“各國(guó)通過(guò)規(guī)章制度來(lái)加強(qiáng)地區(qū)合作的約定程序”。ECOWAS認(rèn)為，區(qū)域一體化應(yīng)當(dāng)是其所有政策所取得的主要成就。

2011年4月，包括流域組織及技術(shù)合作伙伴在內(nèi)的有關(guān)方面，通過(guò)協(xié)商研討會(huì)的方式確定了標(biāo)準(zhǔn)。確定的標(biāo)準(zhǔn)包括5個(gè)方面，即跨境、經(jīng)濟(jì)一體化、糧食安全、發(fā)電和社會(huì)及環(huán)境影響。

3 結(jié)果

3.1 項(xiàng)目列表

建立優(yōu)先項(xiàng)目列表這項(xiàng)工作本身就是一個(gè)重要的結(jié)果，它給大壩市場(chǎng)發(fā)展及行業(yè)要求注入了新的活力。

在39個(gè)項(xiàng)目中，有17個(gè)來(lái)自西非最大的流域—尼日爾河流域。這個(gè)結(jié)果反映了十幾年來(lái)對(duì)尼日爾河流域管理局的扶持所作出的巨大努力，以及發(fā)展計(jì)劃(PADD)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中所起的作用。沃爾特湖流域與岡比亞河流域各自均有7個(gè)項(xiàng)目，塞內(nèi)加爾河流域上有5個(gè)。最后，計(jì)劃在馬諾河流域及孔庫(kù)雷河流域各選定一個(gè)項(xiàng)目。大多數(shù)項(xiàng)目主要集中在西部地區(qū)，其中水電資源最為豐富的國(guó)家為幾內(nèi)亞。

列表上的大壩都有發(fā)電功能，但規(guī)劃中僅有30%的大壩可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(據(jù)有效數(shù)據(jù))。有些國(guó)家在收集數(shù)據(jù)和擇優(yōu)時(shí)因本國(guó)政局不穩(wěn)而被排除在外。

3.2 評(píng)分結(jié)果

對(duì)39座大壩按照標(biāo)準(zhǔn)逐一進(jìn)行評(píng)分。如前所述，大壩數(shù)據(jù)缺失會(huì)給全面分析造成困難。因此，將這些項(xiàng)目按等級(jí)可分為兩組。

(1)用平均排名確定跨境標(biāo)準(zhǔn)(R1)及經(jīng)濟(jì)一體化標(biāo)準(zhǔn)(R2)標(biāo)準(zhǔn)(屬于地理及經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn))。

(2)用平均排名確定糧食安全標(biāo)準(zhǔn)(R3)、水電標(biāo)準(zhǔn)(R4)和環(huán)境及社會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)(R5)(屬于功能標(biāo)準(zhǔn))。

根據(jù)項(xiàng)目的位置順序進(jìn)行排名。在2組項(xiàng)目中，通過(guò)得分(小于2)來(lái)決定哪些項(xiàng)目該保留。第1組中列為重點(diǎn)項(xiàng)目的有魯姆比埃爾、阿賈哈拉、布雷亞、佛米及薩姆班加弩。

第2組中排名靠前的項(xiàng)目有4個(gè)，即阿賈哈拉、迪甘、卡勒塔及薩爾汀滬(第一等，得分低于2)。值得注意的是，阿賈哈拉是唯一在2組中都出現(xiàn)的項(xiàng)目。將2個(gè)項(xiàng)目組綜合后，得出一個(gè)含有8個(gè)項(xiàng)目的新列表。

8個(gè)項(xiàng)目將全部用于發(fā)電，總裝機(jī)容量為953MW，年發(fā)電量約為1979 GW·h。該地區(qū)總裝機(jī)容量達(dá)4110MW，相比之下，這8座大壩還應(yīng)當(dāng)增加25%的裝機(jī)容量。

其中有一半項(xiàng)目將關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展，覆蓋灌溉面積約為73700 hm2。西非地區(qū)農(nóng)業(yè)用地灌溉面積約為100萬(wàn)hm2，因此，這8個(gè)項(xiàng)目的灌溉面積還應(yīng)當(dāng)增加7%。每座大壩的平均成本約為 2.5億美元(實(shí)際費(fèi)用可能會(huì)達(dá)到3億)，總成本將達(dá)到20億美元。

就地理位置及經(jīng)濟(jì)作用而言，盧姆比埃、布雷亞、佛米及薩姆班加魯4座大壩均具有綜合優(yōu)勢(shì)。迪甘、卡勒塔及薩爾汀滬3座大壩在發(fā)展能源和降低環(huán)境及社會(huì)影響方面將發(fā)揮重要作用，而阿賈哈拉壩在上述2個(gè)方面均能發(fā)揮重要作用。

建議在有關(guān)流域管理局的支持下，通過(guò)綜合技術(shù)研究和環(huán)境及社會(huì)評(píng)估等手段，繼續(xù)對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查研究。

4 討論

4.1 研究局限

(1)這些項(xiàng)目的數(shù)據(jù)庫(kù)尚不完整;有些國(guó)家由于研究不足一直未能提交項(xiàng)目。

(2)可傳遞標(biāo)準(zhǔn)信息的項(xiàng)目數(shù)據(jù)也不完整。在39座大壩項(xiàng)目中，符合跨境標(biāo)準(zhǔn)(R1)的項(xiàng)目?jī)H占18%，符合經(jīng)濟(jì)一體化標(biāo)準(zhǔn)(R2)的項(xiàng)目占48%，符合糧食安全標(biāo)準(zhǔn)(R3)的項(xiàng)目占76%，符合水電標(biāo)準(zhǔn)(R4)的項(xiàng)目占28%，符合環(huán)境及社會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)(R5)的項(xiàng)目為64%。

(3)數(shù)據(jù)缺失會(huì)產(chǎn)生一些影響。雖然數(shù)據(jù)缺失對(duì)某些項(xiàng)目在分類時(shí)會(huì)有好處，但也會(huì)導(dǎo)致相反的結(jié)果，因?yàn)橛行昂玫捻?xiàng)目”會(huì)因此被排除在外。最終會(huì)導(dǎo)致有些大壩的負(fù)面信息未得到披露而產(chǎn)生巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

(4)用兩類標(biāo)準(zhǔn)(R1、R2與R3、R4及R5)將項(xiàng)目重新優(yōu)化組合，會(huì)導(dǎo)致有些項(xiàng)目處于不利的地位，這種抉擇顯得不夠公平。

(5)標(biāo)準(zhǔn)本身的選擇很狹窄。應(yīng)該提出其他方法，尤其應(yīng)當(dāng)考慮社會(huì)影響，這在目前是相當(dāng)重要的一個(gè)方面。

(6)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是以投資成本為基礎(chǔ)，并未考慮其巨大的社會(huì)成本，比如工程移民的賠償成本，以及在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，依據(jù)ECOWAS有關(guān)大型基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施規(guī)范須確保地方參與項(xiàng)目建設(shè)及良好治理的成本。

專家組運(yùn)用二級(jí)指標(biāo)對(duì)其他更為精確的指標(biāo)進(jìn)行了測(cè)試，但因數(shù)據(jù)缺失，使分類細(xì)化工作未能取得較好結(jié)果。

4.2 研究前景

本研究尚處于進(jìn)展之中。盡管在2012年12月召開(kāi)的專家會(huì)議上提出了該項(xiàng)研究，并得到了ECOWAS成員國(guó)水利部門(mén)董事們的確認(rèn)，但要得到各國(guó)部長(zhǎng)的批準(zhǔn)尚為時(shí)過(guò)早。

ECOWAS的目的是幫助各國(guó)說(shuō)服投資者對(duì)這些復(fù)雜的項(xiàng)目投資，并成為項(xiàng)目的倡導(dǎo)者。有些分類舉措似乎比較引人注目，非洲基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)做了類似的分類。同樣，非洲基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)營(yíng)集團(tuán)(ICA)和世界銀行非洲國(guó)際水利聯(lián)營(yíng)集團(tuán)對(duì)該方法也很有興趣。

這種分類理念旨在追求大壩優(yōu)先項(xiàng)目的永久分類方法。這就要求各成員國(guó)及流域組織需提供新信息，最終可建立一個(gè)半自動(dòng)化的工具(運(yùn)用指定標(biāo)準(zhǔn)分析算法)，以便在數(shù)據(jù)更新時(shí)可以使項(xiàng)目評(píng)估變得更快捷、精細(xì)、健康且易于重復(fù)操作。