單宏蘭 吳艷華

(北京賽瑞斯國(guó)際工程咨詢有限公司，北京 100070)

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，即“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式，該模式曾經(jīng)發(fā)揮了積極的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建筑市場(chǎng)改革的深入，其弊端日漸明顯。為了克服傳統(tǒng)管理模式的種種局限性，起到控制投資資金、工程質(zhì)量和建設(shè)工期的作用，切實(shí)解決“三超”現(xiàn)象及由此引發(fā)的問(wèn)題，“代建制”應(yīng)運(yùn)而生，并在全國(guó)各地開(kāi)始實(shí)行、實(shí)施。

1 對(duì)現(xiàn)有代建制存在問(wèn)題的思考

代建制作為政府公共投資項(xiàng)目的一種新的管理模式已在我國(guó)不少地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，并已初顯成效，大有大力推廣之勢(shì)，但它畢竟是個(gè)新生事物，還處于探索階段，仍存在很多需要改進(jìn)和探討的問(wèn)題。

根據(jù)近幾年承擔(dān)北京兒童醫(yī)院、消防站、勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院、消防教育訓(xùn)練基地、承德市委黨校等多個(gè)政府代建項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為現(xiàn)行代建制存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.1 代建單位的地位問(wèn)題

目前，我國(guó)尚無(wú)適用于代建制的法律、法規(guī)及操作細(xì)則。首先，法律法規(guī)未授予代建人相應(yīng)的法律地位，代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰，代建人在履行代建職能時(shí)，難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)。其次，國(guó)家基本建設(shè)程序也未授予代建人合理的法律地位，客觀上無(wú)法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可。

盡管各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，但實(shí)際上仍必須是建設(shè)方(有時(shí)為使用方)出面進(jìn)行各項(xiàng)手續(xù)辦理，導(dǎo)致代建工作效率低下，如招標(biāo)文件及合同文件的備案只能以建設(shè)單位為主體。又如房屋拆遷和土地征用問(wèn)題，對(duì)于未實(shí)施代建的項(xiàng)目，此項(xiàng)工作往往是依靠政府強(qiáng)有力的行政推動(dòng)，并適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)政策來(lái)保證工程進(jìn)度，表現(xiàn)的是政府行為;而對(duì)于實(shí)施代建的項(xiàng)目，此項(xiàng)工作則需要代建單位去多方溝通、協(xié)調(diào)、處理，作為企業(yè)，其中的難度可想而知，而且在企業(yè)行為下，開(kāi)展工作的成本也在無(wú)形中提高，最終導(dǎo)致總投資不利的局面。

1.2 代建單位管理水平問(wèn)題

代建項(xiàng)目的各項(xiàng)基本建設(shè)籌建和管理工作及對(duì)基本建設(shè)資金的來(lái)源和運(yùn)行情況及資產(chǎn)交付使用情況進(jìn)行全面核算均由代建單位負(fù)責(zé)辦理。然而，由于代建單位可能來(lái)源于設(shè)計(jì)、施工、咨詢等專業(yè)公司，整體管理水平良莠不齊，對(duì)投資的控制能力存在較大差異。另一方面，在日常的項(xiàng)目管理工作中，建設(shè)單位通常只注重工程建設(shè)進(jìn)度和工程質(zhì)量管理，而忽視建設(shè)資金核算和財(cái)務(wù)管理，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理混亂，建設(shè)單位管理費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支，前期準(zhǔn)備費(fèi)用超概算嚴(yán)重，財(cái)政撥款進(jìn)度與建設(shè)單位支付工程款進(jìn)度及實(shí)際工程形象存在很大差異，建設(shè)單位上報(bào)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不能完整反映工程的實(shí)際建設(shè)成本，竣工決算滯后，建設(shè)資金浪費(fèi)嚴(yán)重等局面。

1.3 以概算作為投資批復(fù)的問(wèn)題

對(duì)于代建項(xiàng)目，市發(fā)改委以經(jīng)審核的初步設(shè)計(jì)概算為投資批復(fù)的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目結(jié)存資金獎(jiǎng)勵(lì)分成的依據(jù)。由于初步設(shè)計(jì)深度所限，概算投資與實(shí)際投資往往存在一定的差異，由此導(dǎo)致部分項(xiàng)目大量資金結(jié)余、部分項(xiàng)目因資金短缺而追加投資。對(duì)于資金結(jié)余的項(xiàng)目，代建單位可以享受獎(jiǎng)勵(lì)分成，而對(duì)于資金短缺的項(xiàng)目則可能因?yàn)橘Y金不到位拖延工期，一定程度上降低了財(cái)政資金的使用效率，影響了代建制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

另一方面，政府投資項(xiàng)目均以概算作為投資批復(fù)的依據(jù)，未考慮不同代建模式的差異，而這種差異將直接影響投資控制的成效，如由我公司承擔(dān)的兒童醫(yī)院代建項(xiàng)目，由于僅從施工階段介入負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，超資現(xiàn)象較為嚴(yán)重;而同樣是由我公司承擔(dān)的北京市消防教育訓(xùn)練基地項(xiàng)目，由于公司從前期立項(xiàng)介入實(shí)施全過(guò)程代建，投資將基本控制在批復(fù)范圍之內(nèi)，投資控制成效較為明顯。

1.4 代建費(fèi)的計(jì)取問(wèn)題

目前，代建費(fèi)是以概算批復(fù)投資作為計(jì)取基數(shù)。代建單位可能通過(guò)人為調(diào)整投資、增列費(fèi)用的方式提高代建費(fèi)，使得投資概算失去科學(xué)性與合理性;另一方面，由于在概算批復(fù)階段代建費(fèi)用已經(jīng)確定，而代建工作才只是一個(gè)開(kāi)端，這必然會(huì)降低代建單位控制投資的積極性，使得項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生大量的變更洽商，項(xiàng)目投資在一定程度上失控。

此外，代建費(fèi)偏低、代建單位為控制成本而減少投入也是影響代建管理成效的一個(gè)重要因素。

1.5 工期要求問(wèn)題

工期是代建項(xiàng)目需要重點(diǎn)控制的因素之一，為了滿足使用方的要求，必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成建設(shè)并交付使用。但是，由于項(xiàng)目前期手續(xù)辦理需要大量的時(shí)間，而且受各方面因素影響，代建單位難以從主觀上控制。到了設(shè)計(jì)概算階段，項(xiàng)目開(kāi)工已經(jīng)迫在眉睫，如何能夠盡快獲取批復(fù)資金開(kāi)工建設(shè)就成了代建單位的關(guān)注焦點(diǎn)。

在這種情況下，代建單位很可能會(huì)因工期壓力而影響概算編制的合理性，一方面導(dǎo)致概算超出可研批復(fù)而加大概算批復(fù)的難度，另一方面可能會(huì)被動(dòng)接受概算批復(fù)，最終因資金不足而追加投資，嚴(yán)重影響了實(shí)施代建的成效。

2 代建管理中應(yīng)著重改進(jìn)的建議

鑒于上述代建制實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題，并結(jié)合承擔(dān)多個(gè)代建項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為代建項(xiàng)目的管理應(yīng)該著重從以下幾個(gè)方面開(kāi)展。

2.1 確立代建人的法律地位

現(xiàn)階段應(yīng)盡快出臺(tái)代建人在國(guó)家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方(有時(shí)為使用方)的法律文件，明確代建人在項(xiàng)目代建期間應(yīng)有的法律地位和其相應(yīng)的責(zé)任、義務(wù)等，并同時(shí)賦予其相應(yīng)的權(quán)力，以使代建人全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，更好的發(fā)揮其專業(yè)化組織的作用，達(dá)到我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”的目的。把代建制項(xiàng)目納入我國(guó)《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，在法律中明確各方職責(zé)和權(quán)利。

2.2 完善代建單位儲(chǔ)備庫(kù)的準(zhǔn)入制度

目前北京代建單位儲(chǔ)備庫(kù)中的單位有工程咨詢類企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、工程總承包類企業(yè)等，各單位資質(zhì)水平、技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)良莠不齊，難以全部實(shí)現(xiàn)“代建制”提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益的目的，因此代建單位儲(chǔ)備庫(kù)應(yīng)采取準(zhǔn)入制度［1］，只有具備獨(dú)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任能力及較高技術(shù)能力、管理水平，并具備一定的設(shè)計(jì)能力、施工組織能力、融資能力、社會(huì)資源、擁有同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理公司才能進(jìn)入代建單位儲(chǔ)備庫(kù)。代建單位由企業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)推薦，經(jīng)代建資格審查委員會(huì)審定后給予政府公共投資項(xiàng)目代建資格。政府公共投資項(xiàng)目代建資格審查委員會(huì)可由建設(shè)行政管理部門、發(fā)展與改革委員會(huì)等部門的人員組成。

2.3 推廣全過(guò)程代建管理模式［2］

目前代建管理方式主要有兩種:一是全過(guò)程代建方式。即由代建單位從項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)后開(kāi)始，經(jīng)可行性研究、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收，直至缺陷責(zé)任任期結(jié)束，實(shí)行全過(guò)程管理。二是建設(shè)實(shí)施代建方式。即由代建單位從初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)后開(kāi)始，經(jīng)施工圖設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收，直至缺陷責(zé)任期結(jié)束，實(shí)行建設(shè)實(shí)施階段管理。對(duì)于第二種方式，由于代建單位參與代建項(xiàng)目時(shí)初步設(shè)計(jì)概算已批復(fù)，使代建單位對(duì)于前期設(shè)計(jì)方案的確定，與使用人的溝通及概算的編制等影響工程投資控制的重要環(huán)節(jié)缺失參與，是導(dǎo)致概算超資的一個(gè)重要原因;因此建議今后代建管理采用第一種模式，即全過(guò)程代建方式，充分利用代建單位專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)全過(guò)程參與項(xiàng)目的管理，更有效地控制工程投資，同時(shí)也使代建單位的責(zé)任與義務(wù)更加明確。

2.4 開(kāi)展代建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤工作

目前市財(cái)政局對(duì)代建項(xiàng)目投資控制模式是:按照發(fā)改委批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行資金撥付及投資控制，對(duì)概算的合理性、工程實(shí)施過(guò)程中工程造價(jià)合理性及工程結(jié)算價(jià)款的合理性等沒(méi)有進(jìn)行更深入的審查和控制，處于被動(dòng)和事后控制的尷尬狀態(tài)。要有效控制代建項(xiàng)目建設(shè)投資，市財(cái)政局必須參與包括項(xiàng)目前期工作、工程實(shí)施過(guò)程、工程結(jié)算及竣工決算等的全過(guò)程監(jiān)督管理，對(duì)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)概算、招標(biāo)文件、標(biāo)底(或預(yù)算)、合同、變更洽商處理、竣工結(jié)算及竣工決算等工程實(shí)施過(guò)程的各個(gè)階段及環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管和控制，對(duì)工程造價(jià)形成的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤審查，從而達(dá)到節(jié)約建設(shè)投資、控制工程造價(jià)的目的。

2.5 制定合理的代建費(fèi)計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)

目前，代建費(fèi)的收取沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從各地針對(duì)代建制的相關(guān)文件來(lái)看，僅僅只是規(guī)定了代建取費(fèi)的上限，卻沒(méi)有明確規(guī)定代建取費(fèi)的下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，各地政府包括北京市一般都參照建設(shè)單位管理費(fèi)取費(fèi)，而各代建單位投標(biāo)時(shí)考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈，往往通過(guò)壓低代建費(fèi)來(lái)提高中標(biāo)的可能性。但是，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，代建單位大多通過(guò)減少投入的方式來(lái)降低成本，由此導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的管理水平。

鑒于此，建議相關(guān)部門針對(duì)代建管理模式的特點(diǎn)制定統(tǒng)一的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(包括上限和下限)，再根據(jù)各代建項(xiàng)目的工作范圍、工作內(nèi)容、工作難度、承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)等因素給予一定的浮動(dòng)范圍，體現(xiàn)管理的靈活性。

2.6 完善獎(jiǎng)勵(lì)分成制度［3］

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，代建單位可以享受結(jié)余資金的30%作為獎(jiǎng)勵(lì)分成，但是就現(xiàn)階段而言，此政策并未得到很好的落實(shí)，一定程度上影響了代建單位節(jié)約投資的積極性。另一方面，控制投資的主要責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)均由代建單位承擔(dān)，但是政府僅將結(jié)余資金的30%作為獎(jiǎng)勵(lì)，分成比例的合理性制約了獎(jiǎng)勵(lì)分成政策對(duì)代建單位的激勵(lì)程度，責(zé)、利不對(duì)等直接導(dǎo)致責(zé)任主體對(duì)所承擔(dān)責(zé)任的懈怠。

因此，建議出臺(tái)關(guān)于代建項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)分成的政策文件，文件中應(yīng)明確在保證初步設(shè)計(jì)批復(fù)的工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)條件下的結(jié)余資金才能給予代建單位獎(jiǎng)勵(lì)分成，分成比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，并制定關(guān)于此政策的落實(shí)監(jiān)管措施。

此外，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不僅包括外在的物質(zhì)激勵(lì)，行業(yè)市場(chǎng)上的信譽(yù)累積、經(jīng)驗(yàn)累積、企業(yè)人力資本的提高、核心競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)、企業(yè)在資本市場(chǎng)上聲譽(yù)的提高等都是極好的激勵(lì)。因此，除了結(jié)余資金獎(jiǎng)勵(lì)分成外，建議根據(jù)不同的委托—代理情況，給予代建單位一定的精神獎(jiǎng)勵(lì)，如信譽(yù)等級(jí)的評(píng)定、參與代建項(xiàng)目的資質(zhì)評(píng)定等。

［1］梁安平，劉玉明.北京市政府投資項(xiàng)目“代建制”改革實(shí)踐與對(duì)策［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2008(8)：32-33.

［2］付清海.完善我國(guó)代建制項(xiàng)目管理模式探討［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009(5)：66-68.

［3］彭緒娟.關(guān)于代建制約束—激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的探討［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2007(7)：50-52.