陳浩天

（河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000）

引言

農(nóng)村問題研究論域上升到政治領(lǐng)域，就是村際治理的有效性命題。“以村為界”的村際治理過程貫穿于國(guó)家政權(quán)逐漸下放的全過程。誠(chéng)然，以國(guó)家單一維度進(jìn)行村際治理的衡量是片面的，把國(guó)家置放于社會(huì)的大框架下，將基層力量作為社會(huì)變遷的源動(dòng)力又顯得力所不逮。在“國(guó)家——社會(huì)”范式下探究國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)互動(dòng)變遷過程，具有理論介入和方法論指導(dǎo)的雙重意義?？梢哉f，國(guó)家與社會(huì)、民治與官治等“語義場(chǎng)”為村際治理研究開創(chuàng)了新的研究范式。諸多國(guó)外學(xué)者如黃宗智、杜贊奇、蕭鳳霞等皆透視了農(nóng)村社區(qū)的國(guó)家化傾向和國(guó)家權(quán)力的浮動(dòng)原因。國(guó)內(nèi)學(xué)者如張厚安的“村治實(shí)驗(yàn)”、辛秋水的“文化治理與文化扶貧”、徐勇的“城鄉(xiāng)二元論與國(guó)家社會(huì)互動(dòng)論”、徐勇與鄧大才的“社會(huì)化小農(nóng)”理論、吳毅的“村莊場(chǎng)域”、于建嶸的“抗?fàn)幮哉巍钡冉詫?duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究作出了卓越的貢獻(xiàn)。本文試圖借鑒既有研究的理論成果，從中國(guó)鄉(xiāng)村治理歷史變遷的本土視角，探究“國(guó)家——社會(huì)”研究范式在村際治理問題上的適用性，以期在城鎮(zhèn)化大格局下推衍出村際治理的治理范式和論域潛變過程。

一、國(guó)家社會(huì)二元治理程式：村際治理的論域潛變

（一）鄉(xiāng)規(guī)紳治：小農(nóng)家庭模式下村莊治理的“無根統(tǒng)治”。

傳統(tǒng)中國(guó)是“鄉(xiāng)土社會(huì)”和“官僚中國(guó)”共同構(gòu)成，政治權(quán)力高度集中的封建專制體系對(duì)底層滲透能力十分有限，作為政治單位的農(nóng)民與國(guó)家政權(quán)是相對(duì)分離的。單個(gè)小農(nóng)家庭完全是自給自足的生產(chǎn)和生活模式。家庭成員之間基于血緣紐帶而聚集在“桃花源”式的村落共同體。綜觀我國(guó)村際治理變遷過程，其治理邊界一度呈現(xiàn)“皇權(quán)不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治基倫理”的自治狀態(tài)。“村規(guī)民約”在一定程度上與法律效力等同，其構(gòu)成了傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)土秩序的倫理基礎(chǔ)?？h級(jí)政府在“村規(guī)民約”的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行“無形”的控制。誠(chéng)如黃宗智所言：“村規(guī)的效力不僅靠村民自覺接受和村社話語的力量，而且得到了官府的認(rèn)可?！盵1]可以說，封建時(shí)期的歷代政府皆依靠“保甲制”對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施自治意義上的管轄。鄉(xiāng)土社會(huì)的治理慣性逐漸形成國(guó)家統(tǒng)治與鄉(xiāng)村分治的治理格局，在權(quán)力運(yùn)行上形成“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的執(zhí)行邏輯。

村際治理的通道由正式權(quán)力組織與非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)共同構(gòu)成，但正式權(quán)力組織基本被排除在村際治理架構(gòu)的外圍，非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)作為“小主權(quán)”者，更多的是以國(guó)家“代理人”的身份替代國(guó)家正式官員行使政權(quán)。嵌入鄉(xiāng)村架構(gòu)內(nèi)部的“非正式”權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，使國(guó)家與農(nóng)民在“上下分立”的情況下保持順暢的聯(lián)系。[2]非正式網(wǎng)絡(luò)雖然與國(guó)家共同體保持了一致性，但對(duì)國(guó)家權(quán)力亦具有天然的離散性，非正式權(quán)力的存在一定程度上消解著國(guó)家政權(quán)的滲透能力。國(guó)家政權(quán)的離散化情勢(shì)使傳統(tǒng)中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)只是“機(jī)械化”的整體。近代以降，國(guó)家政權(quán)開始作為有機(jī)整體向鄉(xiāng)村下移而實(shí)現(xiàn)“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”過程。隨著國(guó)家職能的擴(kuò)張，所有的中央和地區(qū)政權(quán)，都企圖將國(guó)家權(quán)力觸及到社會(huì)基層，掌權(quán)者認(rèn)為新延伸的政權(quán)機(jī)構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會(huì)的有效手段。杜贊奇認(rèn)為的“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”正是這段村治歷史的真實(shí)寫照，基層政治內(nèi)卷化帶來的結(jié)果是縣域行政的無限擴(kuò)展，“皇權(quán)不下縣”的歷史從此被改寫。

（二）政社合一：人民公社國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)的行政滲透。

新中國(guó)成立以后，國(guó)家權(quán)力及其組織形式完全嵌入到鄉(xiāng)土社會(huì)之中。土改運(yùn)動(dòng)奠定了村民走向體制化的集團(tuán)式協(xié)作基礎(chǔ)。黨和政府通過一系列“政權(quán)下鄉(xiāng)”活動(dòng)完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化目的的原始資本積累。在人民公社體制下，國(guó)家職能無限放大，公社—大隊(duì)—小隊(duì)三級(jí)政權(quán)組織結(jié)構(gòu)基本填補(bǔ)了農(nóng)民的一切生產(chǎn)和生活活動(dòng)。國(guó)家在農(nóng)村基層建立了多重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活服務(wù)體系?？梢哉f，“在中國(guó)歷史上，從未有任何一個(gè)政權(quán)能夠如此深入全面地控制農(nóng)民全方位的生活”。[3]中國(guó)共產(chǎn)黨成立的這種自上而下的政權(quán)體系，將農(nóng)民的行動(dòng)邏輯深入到國(guó)家的政治生活之中，“政黨下鄉(xiāng)”系列活動(dòng)，在一定程度上動(dòng)搖了傳統(tǒng)精英統(tǒng)治的根基。

系列的群體性政治活動(dòng)摧毀了非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，國(guó)家與村莊實(shí)現(xiàn)了面對(duì)面的對(duì)接。國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)時(shí)期，中央政府依照蘇聯(lián)的農(nóng)莊模式，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)建立起了高度統(tǒng)一的人民公社，在政治上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的國(guó)家全能主義傾向，國(guó)家政權(quán)建設(shè)能力達(dá)到了權(quán)力高度集中的境況，“中國(guó)共產(chǎn)黨把它的權(quán)威滲入了每一粒稻穗”，[4](p622-628)國(guó)家通過“七站八所”對(duì)組織以“命令”和“動(dòng)員”的形式全面介入了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。人民公社是典型的強(qiáng)制性行政共同體，其依靠政治動(dòng)員的號(hào)召性來統(tǒng)一社會(huì)意識(shí)形態(tài)，以期達(dá)成社會(huì)共識(shí)。這種以黨政國(guó)家為軸心的控制結(jié)構(gòu)，極度壓縮了民眾的自由空間。全能主義的國(guó)家動(dòng)員模式下，政府行政權(quán)力侵入社會(huì)和個(gè)人生活諸多領(lǐng)域，原則上并不受法律和道德的規(guī)約。[5]政治權(quán)力對(duì)社會(huì)的全面控制，其內(nèi)部難以克服行政慣性連帶的庇護(hù)主義和機(jī)會(huì)主義。眾多學(xué)者研究成果也表明，全能主義的國(guó)家安排在理論上是沒有邊界的，[6]但由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不當(dāng)安排，出現(xiàn)了集體所有制的多種弊病，最終導(dǎo)致人民公社的解體。

（三）鄉(xiāng)政村治：村民個(gè)體自治能力提升的國(guó)家整合。

科層制的政權(quán)組織，標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流程，在一定程度上影響了行政效能的發(fā)揮。1984年以后，人民公社制度徹底走向終結(jié)。隨著現(xiàn)代國(guó)家力量日益滲透到社會(huì)基層，政治制度化也需要對(duì)政府權(quán)力加以規(guī)范，村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生，并被視為政治社會(huì)化的重要內(nèi)容。但是，村民自治的學(xué)理價(jià)值和適應(yīng)性在發(fā)軔初期就遭受到了一定的非議和質(zhì)疑。誠(chéng)如戴維·赫爾德所言，“民主內(nèi)涵的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的過程則是使人困惑的”。[7]無論把村民自治作為農(nóng)村政治研究的“怪胎”抑或“正宮”，其都無法抑制農(nóng)民行動(dòng)的實(shí)踐性和首創(chuàng)精神?？梢哉f，村民自治民主程序的運(yùn)行范圍以“利益”為基礎(chǔ)，以公共政策的執(zhí)行為保障。

可以說，村民自治制度是在“政黨下鄉(xiāng)”和“民主下鄉(xiāng)”過程中產(chǎn)生的，其推動(dòng)了民主取向的鄉(xiāng)村治理機(jī)制形成。村民自治順應(yīng)了國(guó)家與社會(huì)分離過程中鄉(xiāng)村治理體制的變革趨勢(shì)，建構(gòu)了一個(gè)順暢的國(guó)家整合體系。因此，村民自治以民主方式整合分散化的農(nóng)民，是政府為重建鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的理性選擇。目前，村莊自治制度已經(jīng)運(yùn)行了30多年，“村民自治”制度作為官方的“紅頭文件”早已被肯定和發(fā)展，事關(guān)村民自治的研究也日益得到學(xué)界的關(guān)注。但是，根據(jù)2010年最新頒布的《村組法》，黨在村民自治組織中具有“領(lǐng)導(dǎo)核心”的作用。可見，村民自治制度主觀目的是還權(quán)于農(nóng)民，但在現(xiàn)實(shí)操作中卻有遠(yuǎn)離文本，淪為空殼之嫌疑。[8]這是因?yàn)?，村民自治行政化外衣大大擠壓了村民的自治空間，一定程度上造成了村民自治權(quán)力的“懸空”與“虛置”。

（四）多元治理：政府主導(dǎo)下國(guó)家社會(huì)互動(dòng)的善治回應(yīng)。

費(fèi)孝通的“差序格局”代表著傳統(tǒng)時(shí)期農(nóng)民生產(chǎn)、生活與交往的敘事語境，農(nóng)民的集體行動(dòng)無疑是農(nóng)戶擺脫“碎片化”與“原子化”向“社會(huì)化小農(nóng)”邁進(jìn)的實(shí)然狀態(tài)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的小農(nóng)流動(dòng)性低，以血緣和地緣為紐帶開展社會(huì)交往，小農(nóng)生活和生產(chǎn)資料的獲得大多是依靠自然交換，而不是社會(huì)市場(chǎng)交換。因此，諸多學(xué)者把小農(nóng)“靜態(tài)”描繪成“口袋里的馬鈴薯”、“蜂窩結(jié)構(gòu)”、“細(xì)胞化社區(qū)”。徐勇教授的“社會(huì)化小農(nóng)”理論以農(nóng)戶為學(xué)理研究起點(diǎn)，“動(dòng)態(tài)”描述了農(nóng)民的流動(dòng)性。[9]可見，農(nóng)民集體能力“團(tuán)體格局”的訴求給鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性和變動(dòng)性帶來了一定的沖擊。

與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“大政府—小社會(huì)”模式不同，“小政府—大社會(huì)”社會(huì)模式才是城鎮(zhèn)化布局下的改革動(dòng)力。但“小社會(huì)”并非“弱政府”，必須以“強(qiáng)政府”為主導(dǎo)，形成“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”的良性互動(dòng)關(guān)系。因此，回應(yīng)性治理是在“政府—社會(huì)”二元范式下，對(duì)民眾的需求和反應(yīng)作出反饋的過程。該過程是以社會(huì)可行性和政治公正性為公共政策的輸出路徑，對(duì)公眾需求加以引導(dǎo)并滿足。因此，“回應(yīng)性問題是現(xiàn)代組織理論體系的核心，組織成員的使命等同于公眾自身的需求”。[10](p45)從治理模式上來看，回應(yīng)性治理是主動(dòng)且有效的回應(yīng)與公眾雙向交流的互動(dòng)。回應(yīng)性治理有別于傳統(tǒng)公共行政模式的科層制，也與公共管理推崇的市場(chǎng)機(jī)制不同?；貞?yīng)性治理崇尚公眾參與和社區(qū)自治，強(qiáng)調(diào)政府全方位問責(zé)和公民社會(huì)的回應(yīng)，在認(rèn)知理念上，回應(yīng)性政府強(qiáng)調(diào)顧客至上，在運(yùn)行機(jī)制堅(jiān)持人本取向。因此，回應(yīng)性治理與服務(wù)型政府所具備的政府透明度、平等、責(zé)任乃至人文關(guān)系高度契合。[11]

二、城鄉(xiāng)一體化治理的范式拓展：國(guó)家治理能力提升的四維進(jìn)路

（一）社會(huì)管理：由單向度向社會(huì)整合邁進(jìn)。

農(nóng)村社會(huì)管理是運(yùn)用政策性工具嵌入底層社會(huì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)基層資源的有序運(yùn)作，這種“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，實(shí)現(xiàn)了底層的有序穩(wěn)定，在一定程度上保障了中央集權(quán)的公正性與有效權(quán)威分配。秦漢以來，我國(guó)社會(huì)形成的是以“官僚制”（世襲制）為基礎(chǔ)的集權(quán)模式，鄉(xiāng)紳、士紳和地方精英以禮俗為紐帶維持底層社會(huì)的運(yùn)行。士紳在一定程度上僅僅扮演“經(jīng)紀(jì)人”的角色為政府與農(nóng)民搭建交流的平臺(tái)：政府通過士紳控制農(nóng)民，農(nóng)民的生存底線因士紳而獲得暫時(shí)的保障。但是，處于庇護(hù)狀態(tài)下的農(nóng)民“站在齊脖深的河水之中，只要涌來一針細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”。[12]

簡(jiǎn)言之，20世紀(jì)上半葉，農(nóng)民主要通過庇護(hù)主義政治結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的控制。伴隨著“政黨下鄉(xiāng)”、“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”、“法律下鄉(xiāng)”等一系列“下鄉(xiāng)”活動(dòng)，國(guó)家政權(quán)建設(shè)不斷推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力日漸向下滲透，加強(qiáng)了政治整合的權(quán)威。80年代以后，村民自治以來，農(nóng)民自治能力不斷增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)整合空間和能力得以強(qiáng)化。稅費(fèi)改革滯后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，農(nóng)民行動(dòng)邏輯表現(xiàn)為“四怕”，即“一怕‘兩上繳’（農(nóng)業(yè)稅和村提留），二怕‘肚子高’（計(jì)劃生育），三怕‘火來燒’（殯葬改革），四怕‘拎大鍬’（義務(wù)修水利等基礎(chǔ)設(shè)施）”。諸多政府主導(dǎo)的行政活動(dòng)，在一定程度上激化了基層政府與村民之間的矛盾。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，各級(jí)地方政府因?yàn)檎咦儺悓?dǎo)致的各類“強(qiáng)拆”事件，在一定程度上弱化了基層政府的公信力。隨著農(nóng)村群體性事件日漸增多，“穩(wěn)定壓倒一切”的行政執(zhí)行邏輯對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。新世紀(jì)以來，中央政府取消了農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上消解了政府與農(nóng)民之間的張力。近年來，農(nóng)村人口流動(dòng)的日趨增多，建構(gòu)整體“官民共治”的多向度社會(huì)管理模式，是我國(guó)基層社會(huì)管理模式創(chuàng)新的必由之路。

（二）民主治理：公共精神與政府責(zé)任的型塑。

現(xiàn)代公共精神是公共領(lǐng)域中最基本的政治價(jià)值，其具有公共性、底線性、政治性、輻射性等品格。公共精神作為政府治理的基本功用就在于為行政架構(gòu)的權(quán)威性提供了合法性依據(jù)。我國(guó)歷來就是崇尚政府治理能力的國(guó)度，從政府治理邊界上來看，體現(xiàn)三個(gè)“轉(zhuǎn)變”：從“無限行政”向“有限行政”轉(zhuǎn)變；從“行政管制”向“行政民主”轉(zhuǎn)變；從“消極行政”向“責(zé)任行政”轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)楣裆鐣?huì)與政府之間并非“零和”博弈，而是一種共強(qiáng)共生的治理范式。對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的民主治理而言，中國(guó)共產(chǎn)黨在基層農(nóng)村開展了多元模式的創(chuàng)新。如浙江溫嶺民主懇談，河北青縣村級(jí)治理結(jié)構(gòu)，河南“4+2工作法”等等。在民主選舉上，開展了“公推直選”、“兩推一選”等多種民主程序的選舉?？梢?，以“村民自治”為基礎(chǔ)衍生的多元民主治理形式，培養(yǎng)了鄉(xiāng)民的公共精神和民主能力，在一定程度上強(qiáng)化了政府的責(zé)任。

在現(xiàn)代政治實(shí)踐中，“責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種范本理念，又是一種對(duì)政府公共行政進(jìn)行民主治理的制度性安排”。[13]村級(jí)民主治理在一定程度上具有公共理性，我國(guó)基層民主治理是政府責(zé)任的價(jià)值回歸?；鶎用癖娛钦卫砟芰Φ奈ㄒ缓戏〒碛姓撸诂F(xiàn)代政治生活中，政府遠(yuǎn)不是一個(gè)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，政府的任務(wù)就是服務(wù)和增進(jìn)公共責(zé)任。亞里士多德認(rèn)為，政府的宗旨就是“殫精竭慮地增進(jìn)公共福利和公共幸?！薄Ｓ纱丝梢?，政府責(zé)任就是人民公益的內(nèi)化，其宗旨就是彰顯公共精神的變現(xiàn)。因此，基層民主治理成效提升的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村民民主能力的提升，更是超越了農(nóng)民基層民主的治理責(zé)任困境。[14]

（三）社區(qū)建設(shè)：治理轉(zhuǎn)型與共同體重構(gòu)。

社區(qū)是一定人群基于相互交往和共同利益而形成民眾認(rèn)同的社會(huì)生活共同體，其概念由滕尼斯初步提出。但公眾普遍認(rèn)同的社區(qū)和共同體特泛指“共同紐帶”、“一定地域”、“認(rèn)同意識(shí)”、“社會(huì)交往”等等。改革開放以后，各級(jí)地方政府按照“治理”的基本邏輯進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，村莊與社會(huì)步入同構(gòu)趨勢(shì)。[15]而今，中國(guó)農(nóng)村在城鎮(zhèn)化的布局下進(jìn)行“村改社”的社區(qū)建設(shè)，其核心目標(biāo)就是建構(gòu)一個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)和生活共同體。該“生存共同體”與滕尼斯提出的“天堂社會(huì)”不同，我們待建的新型農(nóng)村社區(qū)不可能找回滕尼斯社區(qū)的“天堂”社區(qū)的“溫馨”。隨著城鎮(zhèn)化流程的加快，以家庭成員為交往對(duì)象、以村莊為基礎(chǔ)的交往空間、以人情為交往法則的交往觀念終究會(huì)被工業(yè)時(shí)代和后工業(yè)時(shí)代的新型社區(qū)共同體所取代。從政治學(xué)的源頭來看，現(xiàn)代民族—國(guó)家的產(chǎn)生，就是要造就國(guó)家行政力量對(duì)社會(huì)嚴(yán)密控制，進(jìn)而對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面的滲透和監(jiān)控。[16]可以說，現(xiàn)代化歷程改造了傳統(tǒng)的社區(qū)共同體。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)對(duì)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的需要，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社區(qū)取向就是人的城鎮(zhèn)化。20世紀(jì)80年代至今，農(nóng)村公共生活式微，社會(huì)秩序惡化，鄉(xiāng)村社區(qū)趨于解構(gòu)。但是，此時(shí)的農(nóng)村社區(qū)仍然是一個(gè)熟人共同體，社會(huì)資本和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)交錯(cuò)復(fù)雜。國(guó)家嚴(yán)格的戶籍管理制度限制了農(nóng)民的自由流動(dòng)權(quán)，村莊共同體變得更加封閉。因此，城鎮(zhèn)化背景下的新型農(nóng)民社區(qū)建設(shè)必須符合農(nóng)村村情，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)守熟人社會(huì)的“脈脈溫情”。目前，隨著城鄉(xiāng)流動(dòng)人群的增多，社區(qū)建設(shè)的理念和指導(dǎo)方針也得到了中央的頂層設(shè)計(jì)。但我國(guó)農(nóng)村的社區(qū)建設(shè)并不能模擬城市社區(qū)建設(shè)的“高貴”與“妖嬈”，即新型農(nóng)村社區(qū)里的居民享有與城市居民均等化的社區(qū)公共服務(wù)。[17]在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民還會(huì)屬于現(xiàn)代文化社會(huì)中相對(duì)弱勢(shì)的群體，國(guó)家要在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民分享與城市人群等同的生存共同體空間。

（四）服務(wù)下鄉(xiāng)：構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的服務(wù)圈。

政府公共服務(wù)角色的扮演者只有遵循國(guó)家服務(wù)于民眾的行為邏輯，公共政策才有公共服務(wù)均等化的行政效應(yīng)。[18]政府公共服務(wù)是透視民生現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)邏輯，作為政府公共服務(wù)執(zhí)行路徑，必須在民主治理、社會(huì)管理、多元參與的三重維度下提升行政服務(wù)供給效率。當(dāng)然，民主治理是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的優(yōu)先路徑，以民主治理規(guī)制政府行為，有效克服“政府本位”的非理性行為，保護(hù)民眾的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的制度化和程序化。毫無疑問，民主程序普遍認(rèn)同的基本價(jià)值是克服權(quán)力變異和政策異化的有效手段。十八大報(bào)告在提及社會(huì)管理創(chuàng)新時(shí)，明確指出“要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和提供公共服務(wù)”?？梢姡l(xiāng)村“空心化”背景下對(duì)鄉(xiāng)村提供基層公共服務(wù)，要求形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的多元服務(wù)參與機(jī)制。[19]可見，民眾多元參與是民治政府在中國(guó)特色社會(huì)主義服務(wù)體系的理論提升，也是民主治理在公共治理領(lǐng)域的有力聚焦。

戴維·伊斯頓認(rèn)為，“任何具體政治體系存在本身就要求滿足基本政治主體人的特定需要和責(zé)任”。[20]中央近年來針對(duì)農(nóng)村居民的“低保制度”和“惠農(nóng)政策”都體現(xiàn)了政府服務(wù)內(nèi)容的有效反饋機(jī)制，可以說，民眾民生需求的多樣性與嵌入前瞻性因子的多元性使民生實(shí)踐從碎片化走向一體化。公共服務(wù)的民生邏輯根源在于排除公共行政中的官僚結(jié)構(gòu)以及由官僚結(jié)構(gòu)所派生的非理性化程序。隨著基層公共服務(wù)實(shí)踐的深入，這種非個(gè)人理性與社會(huì)成員之間形成內(nèi)在的困境邏輯效應(yīng)會(huì)逐漸消解。因此，“全面質(zhì)量管理”、“顧客導(dǎo)向”、“全員參與”治理理念皆讓民眾平等分享了公共服務(wù)均等化的成果。譬如，近年來，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障為基礎(chǔ)衍生的“新農(nóng)合”、“新農(nóng)保”、“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”等都是立足于農(nóng)民輿論需求而產(chǎn)生的民生實(shí)踐。服務(wù)下鄉(xiāng)政策促使政府與公眾不斷反饋、溝通、還原，逐級(jí)消除制度碎片化模式，逐漸踐行基層民生一體化的公共服務(wù)戰(zhàn)略。

結(jié)語

毋庸諱言，中國(guó)村際治理的實(shí)踐場(chǎng)域是國(guó)家權(quán)力滲透的過程?！肮缁钡闹卫砣∠蚴够鶎诱?quán)有效控制了鄉(xiāng)土中國(guó)社會(huì)，體現(xiàn)于國(guó)家“在場(chǎng)”與鄉(xiāng)土社會(huì)自治性變遷理路?！班l(xiāng)政村治”的權(quán)力運(yùn)行模式有效糾正了國(guó)家權(quán)力的無序運(yùn)行，但實(shí)踐證明“村民自治”的治理效果卻不甚理想，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)力量在博弈與互動(dòng)中發(fā)展。中共十八大報(bào)告明確提出，提升國(guó)家的治理能力，要在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中創(chuàng)新國(guó)家治理的模式。本文對(duì)于城鎮(zhèn)化布局下的村際治理有如下借鑒意義：首先，要引領(lǐng)國(guó)家政治文化與鄉(xiāng)村社會(huì)資本互動(dòng)。重建新型社區(qū)共同體的“信任資本”，在基層民眾公民精神塑造過程中探求城市文明與鄉(xiāng)土社會(huì)資本的微觀基礎(chǔ)，提升上層國(guó)家、鄉(xiāng)土社會(huì)與個(gè)體農(nóng)民政治邏輯意識(shí)形態(tài)上的一致性。其次，充分培養(yǎng)非政府的自主組織，協(xié)助農(nóng)戶“對(duì)抗”政府濫用權(quán)力的行為，化解新型農(nóng)民（工）在生產(chǎn)、生活與交往方面的風(fēng)險(xiǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，非政府組織可以為流動(dòng)農(nóng)民工行使“代言人”的機(jī)會(huì)，也可以使農(nóng)民（工）參與事關(guān)村際事務(wù)的政治決策和監(jiān)督。第三，為鄉(xiāng)土文化倫理與國(guó)家法治提供互動(dòng)范本。鄉(xiāng)土中國(guó)是一個(gè)“弱國(guó)家、弱社會(huì)”的社會(huì)，國(guó)家采取“強(qiáng)權(quán)”鄉(xiāng)村治理模式是大有裨益的。隨著城鎮(zhèn)化的深入，“鄉(xiāng)政村治”的“國(guó)退民進(jìn)”的治理模式，又使得現(xiàn)代社會(huì)契約思想的“法”與鄉(xiāng)土社會(huì)人情的“禮”有機(jī)結(jié)合，公民精神在一定程度上得以彰顯。

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