周揚(yáng)明

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

群眾路線理論對(duì)公眾參與的解釋力分析
——以杭州市公眾參與為案例

周揚(yáng)明

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

公眾參與作為現(xiàn)代政治中執(zhí)政黨和公眾互動(dòng)方式及中央社會(huì)管理框架下的一個(gè)支撐，其實(shí)踐和理論研究逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)興起。杭州市政府主導(dǎo)的庭院改善工程作為公眾參與較具典型性和代表性的個(gè)案被學(xué)界關(guān)注和研究。學(xué)界多以西方參與理論為視角，集中以治理理論和民主理論對(duì)其進(jìn)行解讀。這種側(cè)重西方理論的解讀方式犯了以偏概全的方法論錯(cuò)誤，陷入了理論與實(shí)踐脫節(jié)的困境中，未能有效解讀“中國(guó)式參與”背后的邏輯和實(shí)質(zhì)。誕生于本土的群眾路線理論在參與背景、主體間關(guān)系、參與邏輯、決策規(guī)則及參與類型等參與的關(guān)鍵要素上對(duì)杭州庭院改善工程中的公眾參與更具有解釋力，對(duì)實(shí)踐具有一定的指導(dǎo)意義。

群眾路線；公眾參與；民主理論

“公眾參與”是現(xiàn)代政治實(shí)踐的突出特征，也是學(xué)界研究的重要理論問題。我國(guó)公眾參與以何種理論為基礎(chǔ)，關(guān)系到其未來(lái)的整體發(fā)展方向。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)我國(guó)公眾參與實(shí)踐的理論基礎(chǔ)問題給予了較大的關(guān)注，圍繞這一問題，各方也展開了充分的討論，出現(xiàn)了治理理論、參與式民主、協(xié)商民主及公民社會(huì)等多種理論解讀。但筆者發(fā)現(xiàn)，在百家爭(zhēng)鳴的背后，學(xué)界的研究仍然在西方主流理論話語(yǔ)體系下展開，僅僅抓住多元主體、參與、協(xié)商等表象，對(duì)理論及實(shí)踐扎根和賴以存續(xù)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化土壤視而不見，忽略了“中國(guó)式公眾參與”背后復(fù)雜的宏觀背景及參與邏輯和實(shí)質(zhì)。誠(chéng)然，公眾參與與民主之間具有無(wú)法割裂的內(nèi)在聯(lián)系，這使得對(duì)于公眾參與的研究無(wú)法繞開以民主制度為基礎(chǔ)的西方理論。但是，由于我國(guó)獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及歷史文化，我國(guó)公眾參與實(shí)踐在表現(xiàn)上無(wú)異于西方公眾參與的同時(shí)，還帶有濃厚的本土色彩。因此，簡(jiǎn)單地套用西方參與理論，極易違背具體問題具體分析的原則與方法，落入理論與實(shí)踐脫節(jié)的困境之中。鑒于此，本文嘗試從本土理論中發(fā)掘理論資源，作為分析和解釋中國(guó)公眾參與的理論工具，以期為中國(guó)公眾參與理論研究的深入以及實(shí)踐的展開提供理論上的借鑒和支持。

一、問題的提出

改革開放深刻改變著中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。社會(huì)結(jié)構(gòu)及利益聚合方式轉(zhuǎn)變、民主化和自由化思潮進(jìn)入、信息技術(shù)革命等變革帶來(lái)了社會(huì)組織形式轉(zhuǎn)變、權(quán)利訴求增加及思想和言論自由化等挑戰(zhàn)，這也是任何現(xiàn)代政治必須和首要解決的問題。為了應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，中央政府積極轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，明確提出包含“公眾參與”的社會(huì)管理方針，地方政府也紛紛對(duì)公眾參與實(shí)踐進(jìn)行探索，以回應(yīng)基層社會(huì)管理中不斷增強(qiáng)的壓力。這表明，公眾參與不僅是中國(guó)政府面對(duì)當(dāng)下挑戰(zhàn)的回應(yīng)和妥協(xié)之策，更是現(xiàn)代政治發(fā)展的“大勢(shì)所趨”。

在地方政府實(shí)踐中，杭州庭院改善工程作為公眾參與創(chuàng)新案例，具有一定的典型性和代表性。首先，該案例涵蓋黨政、居民、社會(huì)組織、專家、媒體等多元主體，解決的是普遍的民生難題，采用了現(xiàn)代化的多元技術(shù)方式和組織方式，反映了現(xiàn)代參與的典型特點(diǎn)。其次，單一制體制使得杭州與中國(guó)具有“同構(gòu)”的政治、經(jīng)濟(jì)及文化背景，且杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“中國(guó)奇跡”相匹配，更能反映中國(guó)特性。該工程是杭州市黨委、政府有效落實(shí)社會(huì)管理十六字方針，解決民生問題的典范。庭院改善是為了回應(yīng)困難群眾需求，由政府出資主導(dǎo)，自2008年開始實(shí)施的一項(xiàng)惠民工程。市委市政府領(lǐng)導(dǎo)組成了領(lǐng)導(dǎo)工作小組對(duì)工程進(jìn)行統(tǒng)籌和管理，制定了相關(guān)的配套政策，詳細(xì)規(guī)定了資金來(lái)源、施工過(guò)程、各參與主體權(quán)責(zé)；設(shè)立了市、區(qū)、街道和社區(qū)“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，在市、區(qū)、街道三級(jí)設(shè)立庭院改善辦公室具體負(fù)責(zé)執(zhí)行；培育和推廣了民間庭改辦作為公眾參與的組織化渠道，引入民間組織、公眾、專家和媒體參與，開設(shè)了杭網(wǎng)議事廳、熱線電話等參與渠道，設(shè)立了“百分百入戶調(diào)查”、聽證會(huì)、論證會(huì)等制度，賦予居民對(duì)本庭院是否改、如何改、改得好不好等決策權(quán)。

學(xué)界紛紛抓住“參與”這一特性對(duì)其進(jìn)行解讀，如有研究認(rèn)為在以庭院改善為代表的民生工程中采用的參與機(jī)制是杭州市治理模式向民主治理的轉(zhuǎn)變。[1](p511)還有學(xué)者指出，杭州市政府的所作所為是一場(chǎng)治理革命，并將其歸納為三個(gè)階段，杭州的民主參與機(jī)制屬于“完善治理機(jī)制階段”，拓寬了民主治理的理論視野和現(xiàn)實(shí)途徑。[2](p80)還有觀點(diǎn)認(rèn)為，杭州的民生工程是“以參與性和協(xié)商性民主來(lái)促進(jìn)和保障民生工程的實(shí)施”[3](p23)。值得肯定的是，以上解讀均洞察到了社會(huì)組織、媒體和公眾等多元主體參與的這一有別與傳統(tǒng)行政模式的管理方式。但“參與”并非是西方理論獨(dú)有的特質(zhì)，它作為一種公共事務(wù)的處理技術(shù)本身并不包含意識(shí)形態(tài)的成分，只有參與表象后的本質(zhì)才包含不同的意識(shí)形態(tài)。而以上學(xué)者的解讀僅僅抓住多元主體、參與、協(xié)商等表象，忽略了理論得以存續(xù)的社會(huì)宏觀背景，對(duì)庭改工程所處的基本政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境“視而不見”，因而混淆了不同政體和理論下的參與以及參與背后的邏輯和本質(zhì)。這種簡(jiǎn)單的解讀在方法論上犯了以偏概全的錯(cuò)誤，無(wú)法滿足解釋的充分性和完整性要求，不啻于“盲人摸象”。中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性決定了中國(guó)不可能僅僅是西方理論的試驗(yàn)場(chǎng)，更是本土理論的發(fā)源地。鑒于此，筆者嘗試用本土的群眾路線理論對(duì)杭州公眾參與進(jìn)行解釋。該理論不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨主流意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物，更是中國(guó)革命和建設(shè)的現(xiàn)實(shí)工具，與中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化具有內(nèi)在的契合性，具有解釋的潛力。

二、案例解讀框架及群眾路線理論構(gòu)建

（一）案例分析框架。

為了避免重蹈以上學(xué)者用西方理論解釋實(shí)踐時(shí)出現(xiàn)的以偏概全的方法論錯(cuò)誤及理論與實(shí)踐脫節(jié)的困境，筆者在對(duì)公眾參與研究綜述之上嘗試建立公眾參與分析框架，從參與背景、參與主體、主體間關(guān)系、參與邏輯、決策規(guī)則、參與范圍及方式、參與類型和參與程度8個(gè)參與關(guān)鍵指標(biāo)上對(duì)參與實(shí)踐進(jìn)行全面、立體的分析。參與背景是指理論或?qū)嵺`所處的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，政治制度、體制；參與主體指參與主體的名稱及其屬性；主體間關(guān)系指各參與主體間是獨(dú)立、平等還是非獨(dú)立、非平等關(guān)系；參與邏輯指主體是出于何種目的參與到該事件中；決策規(guī)則指各個(gè)層面的決策如何產(chǎn)生、采用何種規(guī)則；參與范圍及方式指各主體參與了那些層面、采用何種方式參與；參與類型指政府主導(dǎo)型參與、象征型參與和完全型參與；參與程度指根據(jù)公眾參與的實(shí)質(zhì)分為高度、中度和低度。

此8個(gè)維度相互依存和支撐，能夠完整地描述參與。其中，主體間關(guān)系、參與邏輯、決策規(guī)則及參與類型是參與的關(guān)鍵指標(biāo)。參與邏輯決定了主體間關(guān)系，而主體間關(guān)系決定了在參與過(guò)程中各主體力量的較量，從而決定了參與的類型以及作為當(dāng)代政治過(guò)程核心的決策所遵循的規(guī)則。相較而言，參與主體、參與范圍和參與方式屬于顯性層面的指標(biāo)，尤其是在全球化及信息技術(shù)普及化的今天，參與范圍和參與方式逐漸趨同，而參與邏輯、主體間關(guān)系、決策規(guī)則和參與類型等指標(biāo)才能真正區(qū)分不同意識(shí)形態(tài)和理論下的參與實(shí)質(zhì)。

需特別指出，參與類型借鑒了孫柏瑛教授對(duì)Sherry Arnstein經(jīng)典“公民參與的階梯理論”[4](p216-224)的歸納和分類。公民階梯理論將參與分為政府主導(dǎo)型、象征型和完全型三個(gè)不同階段，并分別對(duì)應(yīng)公民的低度、中度和高度參與。[5](p125)而參與程度從公民對(duì)參與的實(shí)質(zhì)影響程度對(duì)參與類型進(jìn)行說(shuō)明，正如亨廷頓所言，現(xiàn)代政體與傳統(tǒng)政體的主要區(qū)別在于政治參與的水平不同。[6](p73)

（二）群眾路線理論重新構(gòu)建。

在本土理論式微而西方理論張揚(yáng)的時(shí)代，學(xué)界更多關(guān)注掌握話語(yǔ)權(quán)的西方理論，對(duì)群眾路線這一本土理論研究不足，僅僅停留在對(duì)理論產(chǎn)生的歷史梳理、領(lǐng)導(dǎo)人講話、理論單個(gè)要素的解釋等方面，造成了現(xiàn)有的群眾路線理論缺乏系統(tǒng)性和理論性，只是具有解釋公眾參與的潛力，卻無(wú)法與西方參與理論相抗衡。鑒于此，筆者在前人的研究基礎(chǔ)之上對(duì)群眾路線理論重新進(jìn)行構(gòu)建，用構(gòu)建之后的理論對(duì)杭州公眾參與進(jìn)行剖析和解釋，并與西方理論解釋進(jìn)行比較，以期找出具有較強(qiáng)解釋力的理論，進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐。

群眾路線理論本質(zhì)是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾領(lǐng)導(dǎo)的理論，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是一個(gè)事先被假定和隱匿的基本前提[7](p6)。理解該理論的關(guān)鍵點(diǎn)在于洞悉黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾觀點(diǎn)及群眾工作方法三者之間的邏輯關(guān)系。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)確立的邏輯起點(diǎn)是馬克思主義的真理地位。共產(chǎn)黨首先認(rèn)識(shí)、掌握并忠實(shí)地踐行了馬克思主義真理，成為“階級(jí)的先鋒隊(duì)”[8](p407)，這種先鋒性體現(xiàn)在黨“與生而來(lái)”具有帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的使命，從而確立了領(lǐng)導(dǎo)地位。鄧小平精辟地概括為黨和群眾的“工具——目的”關(guān)系，即黨沒有特殊利益，是“自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”。因此，黨所作所為的動(dòng)機(jī)在于貫徹馬克思主義原則，實(shí)現(xiàn)群眾根本利益。反之，群眾也只有在“先鋒隊(duì)”的領(lǐng)導(dǎo)下才能實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，這點(diǎn)是在中國(guó)革命實(shí)踐中被證實(shí)了的。“沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，群眾利益是不能實(shí)現(xiàn)的……像群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益或最高的利益，群眾自身往往是看不見的，必須有黨領(lǐng)導(dǎo)，群眾才不致走錯(cuò)路?！盵9](p174)因此，在群眾路線理論視域下，黨群關(guān)系必然是非獨(dú)立、非平等的關(guān)系。

其次，既然黨掌握了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，為何還必須堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，要依靠、相信群眾，并向群眾學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和智慧呢？一方面，在理論層面，馬克思唯物主義歷史觀承認(rèn)“人民主體地位”，“人民自己創(chuàng)造自己的歷史”[10](p585)。黨的使命是要帶領(lǐng)群眾一起邁向共產(chǎn)主義，而這個(gè)歷史是由群眾自己創(chuàng)造的。另一方面，在實(shí)踐層面，馬克思主義作為原則，需要在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善；且“滄海一粟”的黨員也有其自身的局限性，必須依靠群眾的智慧來(lái)保證領(lǐng)導(dǎo)的正確性。所以，黨不僅要領(lǐng)導(dǎo)群眾，還要依靠群眾和向群眾學(xué)習(xí)。但黨的領(lǐng)導(dǎo)是基本前提，因?yàn)椤包h是階級(jí)的先鋒隊(duì)；它的任務(wù)絕不是反映群眾的一般情緒，而是引導(dǎo)群眾前進(jìn)?！盵11](p300)鄧小平和毛澤東繼承了列寧的這一觀點(diǎn)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)不能混淆向群眾學(xué)習(xí)和教育群眾的關(guān)系，“只有首先善于做群眾的學(xué)生的人，才有可能做群眾的先生”，而且強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)和教育是一個(gè)持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程，“只有繼續(xù)做學(xué)生，才能繼續(xù)做先生。”[12](p206)這種既要領(lǐng)導(dǎo)群眾，又必須依靠群眾、向群眾學(xué)習(xí)的邏輯決定了黨既要掌握最終決定權(quán)，又需要?jiǎng)訂T群眾參與，了解群眾的價(jià)值偏好，體現(xiàn)在參與中則是民主集中制的決策原則，這是群眾路線在黨的生活中的應(yīng)用[13](p26)。

再次，群眾工作方法作為具體落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的工具，秉承了領(lǐng)導(dǎo)群眾和依靠群眾的原則，在實(shí)踐中體現(xiàn)為循環(huán)往復(fù)地沿襲“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的路徑，彰顯了黨和群眾的雙向參與和互動(dòng)的“逆向參與模式”[14](p73)。參與范圍和技術(shù)手段也不斷地與時(shí)俱進(jìn)地吸納西方理論中的有益成分，除了調(diào)研、問卷調(diào)查、走訪、座談等傳統(tǒng)工具外，還引入網(wǎng)絡(luò)、熱線、聽證會(huì)及論證會(huì)等方式。換而言之，從技術(shù)層面看，公眾參與也是黨實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的策略性選擇。群眾路線理論作為共產(chǎn)黨重要的理論工具，在改革開放時(shí)代不斷地吸納和發(fā)展，如對(duì)近年來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益集合方式、黨和群眾的組成及存在方式的變化進(jìn)行了吸納和包容；遵循時(shí)代特性在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則下更加重視“向群眾學(xué)習(xí)”和“依靠群眾”，體現(xiàn)在工作方法上則是引入公眾參與等新的工作方式；群眾內(nèi)涵擴(kuò)展，吸納了私營(yíng)企業(yè)主、自由職業(yè)者、市民及學(xué)者等個(gè)體及社會(huì)組織、企業(yè)等重新聚合的組織；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及引發(fā)了黨群互動(dòng)模式的變遷，甚至出現(xiàn)了“網(wǎng)上群眾路線”[15](p212)的提法。

在深刻剖析群眾路線理論的內(nèi)在邏輯后發(fā)現(xiàn)，該理論下的參與呈現(xiàn)出以下特征。馬克思主義政黨掌握了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，為了踐行馬克思主義真理和實(shí)現(xiàn)人民根本利益，黨要不斷地對(duì)群眾的需求進(jìn)行回應(yīng)，解決其具體生活難題；由于馬克思主義真理的原則性、黨員個(gè)人的局限性以及群眾的歷史主體地位，黨不能“孤軍奮戰(zhàn)”地進(jìn)入共產(chǎn)主義，必須借助群眾的智慧和力量，依靠群眾并向群眾學(xué)習(xí)，帶領(lǐng)群眾一起進(jìn)入共產(chǎn)主義；因此，黨在領(lǐng)導(dǎo)中采用了“從群眾中來(lái)、到群眾中去”的黨群互動(dòng)路線，在集中決策下采用民主咨詢政策，廣泛收集民情民意作為決策參考；但黨掌握了最終決策權(quán)，對(duì)原始的民意進(jìn)行加工、整理、研判和提升?？梢姡罕娐肪€理論刻畫的是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾參與。在該參與中，黨和群眾處于不平等地位；群眾參與邏輯在于黨領(lǐng)導(dǎo)工作的實(shí)際需要；群眾是被動(dòng)員的主體，雖然群眾參與全過(guò)程且具有一定程度的自主決策權(quán)，但黨制定了參與規(guī)則、掌握了最終決策權(quán)；黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾參與必然是不完全的參與，對(duì)決策的影響程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于政黨的影響。

三、群眾路線理論對(duì)庭院改善案例解讀

為了保證研究的客觀性，筆者將群眾路線理論和西方參與理論分別對(duì)典型案例在統(tǒng)一的解讀框架下進(jìn)行解讀，并在此基礎(chǔ)上對(duì)兩者的解讀能力進(jìn)行比較。在個(gè)案分析中，筆者將“砍掉”案例的“細(xì)稍末節(jié)”，保留“主干”，從中抓出杭州乃至全國(guó)公眾參與的共性，透過(guò)參與表象厘清“中國(guó)式參與”的獨(dú)特邏輯和實(shí)質(zhì)。

（一）參與背景。

群眾路線理論發(fā)軔于革命時(shí)期，成熟和發(fā)展于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和改革開放時(shí)期，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化綜合作用下內(nèi)生的產(chǎn)物，與中國(guó)宏觀背景水乳交融，此處不再贅述。而西方的參與理論所適用社會(huì)環(huán)境與杭州公眾參與所鑲嵌的社會(huì)背景具有明顯不同。

首先，治理理論、參與式民主和協(xié)商民主理論都是西方政治的產(chǎn)物，其存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是獨(dú)立于國(guó)家之外的公民社會(huì)，其本質(zhì)是“市民社會(huì)制約和決定國(guó)家”[16](p196)。在中國(guó)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一最高原則被載入憲法，政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下展開工作，黨對(duì)社會(huì)具有控制權(quán)。因此，當(dāng)下的中國(guó)不存在真正意義上的公民社會(huì)[17](p16)，缺乏西方理論發(fā)揮作用的土壤。其次，參與式民主和協(xié)商民主理論的前提是承認(rèn)民主制度，這明顯有別于我國(guó)社會(huì)主義制度下的權(quán)威政體。再次，盡管市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著重要作用，但中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革是由政府主導(dǎo)完成的，國(guó)家行政權(quán)力通過(guò)制度化和非制度化的方式對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活仍舊具有很強(qiáng)的輻射力和穿透力，這與具有“經(jīng)濟(jì)人”傳統(tǒng)的西方市場(chǎng)運(yùn)行邏輯不同。此外，中國(guó)的文化呈現(xiàn)出馬克思主義官方意識(shí)形態(tài)、儒家傳統(tǒng)文化及西方自由和民主思潮三種力量沖擊下的形態(tài)，這有別于西方持久而單一的自由民主的政治文化形態(tài)。

（二）參與主體。

庭院改善參與主體涵蓋了黨和政府、專家學(xué)者、媒體、民間組織、市民等，體現(xiàn)了多元主體參與的特質(zhì)。這與治理理論和民主理論中利益相關(guān)者參與公共事務(wù)治理的原則一致，也和在新時(shí)代發(fā)展了的群眾路線理論中的黨和群眾內(nèi)涵相一致。

（三）參與主體間關(guān)系。

庭院改善中，多元參與主體間呈現(xiàn)出黨和政府處于領(lǐng)導(dǎo)地位的非獨(dú)立、非平等的關(guān)系。政府堅(jiān)持“充分發(fā)揮黨政主導(dǎo)力”的原則，承擔(dān)著“總設(shè)計(jì)師”和“總導(dǎo)演”的角色，“在具體操作上，發(fā)揮總抓手的作用”[18](p564)。黨政領(lǐng)導(dǎo)人不僅直接“掛帥”成立改善工程領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌參與過(guò)程、制定參與規(guī)則、分配各參與主體權(quán)責(zé)、預(yù)設(shè)居民參與的渠道和方式；還對(duì)民間庭改辦進(jìn)行培育、推廣、培訓(xùn)及考核，因此其難以脫離政府的領(lǐng)導(dǎo)而具備完全“獨(dú)立”的性質(zhì)；此外，政府也領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)和媒體發(fā)揮“引導(dǎo)群眾”的作用，“成為黨政機(jī)關(guān)的‘政策宣傳者’和‘議題提供者’，同時(shí)也是人民群眾表達(dá)訴求和交換意見的公共平臺(tái)?！盵18](p566)這種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和群眾路線理論下黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位的黨群關(guān)系十分吻合。它和治理理論遵循的把公民及其私人組織置于與政府平等政治地位的原則相悖，也有別于主張各參與主體“都擁有同樣的進(jìn)行辯論和商討相關(guān)領(lǐng)域問題的權(quán)利，并在決策過(guò)程中擁有同樣的地位和機(jī)會(huì)”[19](p32)的民主理論。

（四）參與邏輯。

案例中，公眾參與是由于黨和政府實(shí)際工作需要而進(jìn)行的創(chuàng)新之舉，正如時(shí)任書記王國(guó)平指出，“工程剛開始的時(shí)候，杭州‘12345’市長(zhǎng)公開電話一天要接到幾十個(gè)甚至上百個(gè)電話反對(duì)這項(xiàng)工程……如果不發(fā)揚(yáng)民主，單純依靠行政命令去強(qiáng)制推動(dòng)這項(xiàng)工程，就會(huì)適得其反、事與愿違?！币虼?，政府引入?yún)⑴c機(jī)制是為了解決“人民內(nèi)部矛盾，特別是由于群眾切身利益引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾。”[20](p6)這種因?qū)嶋H工作需要由黨和政府“授予”的參與權(quán)與黨為了實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)而在實(shí)際工作中采用與群眾互動(dòng)的群眾路線理論邏輯一致。這種邏輯卻和西方參與理論下基于公民身份而具有參與權(quán)的邏輯不同。且案例中黨政主體參與的目的在于“解決民生難題，實(shí)現(xiàn)群眾滿意”，而西方執(zhí)政黨只是對(duì)民主決策的執(zhí)行，而不在乎這一決策是否真正地符合公眾利益，其背后是“再次獲選”以維持本集團(tuán)利益的邏輯。

（五）決策規(guī)則。

案例中的決策秉承了民主集中制原則。首先，在決策中民主收集意見和建議。通過(guò)民間庭改辦、網(wǎng)絡(luò)及熱線電話等渠道，通過(guò)入戶調(diào)查、聽證會(huì)和論證會(huì)等方式收集民情和民意作為決策參考。其次，在廣泛聽取民意的基礎(chǔ)上由黨和政府集中決策。黨和政府對(duì)公眾參與的范圍、過(guò)程及方式進(jìn)行了規(guī)定，公眾的意見由黨和政府進(jìn)行歸納、總結(jié)、研判，作為決策參考，最終的決策權(quán)掌握在黨的手中，這屬于典型的民主集中制，和群眾路線理論下的決策規(guī)則一致。

而民主集中制的決策過(guò)程明顯異于西方參與理論下的民主決策原則。如巴伯指出參與式民主理論強(qiáng)調(diào)“恢復(fù)公民的身份”，將選舉民主的原則落實(shí)到微觀的社會(huì)生活中，以彌補(bǔ)代議制民主的弊端；佩特曼也強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的參與不僅是在決策及執(zhí)行過(guò)程中的平等參與，而且還在決策結(jié)果方面擁有平等的權(quán)力。[21](p22-41)他們均主張各參與主體在公共事務(wù)處理中均具有完整、平等的決策權(quán)，這種機(jī)制“必須具有民主形式的共同特征與限制……民主制中的公民都自由地同意他們共有的生活規(guī)則和目標(biāo)?！盵19](p32)

（六）參與范圍及方式。

在個(gè)案中，多元主體幾乎都參與了政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估的全過(guò)程；采用了組織化和原子化的參與方式和入戶調(diào)查、郵寄問卷、網(wǎng)絡(luò)、熱線、聽證會(huì)論證會(huì)等傳統(tǒng)和現(xiàn)代化技術(shù)相結(jié)合的技術(shù)參與手段。這些特征既和西方參與理論下的參與范圍和方式一致，又和群眾路線理論所吸納的新的參與手段和參與方式相一致。但這些參與范圍和參與方式更多地與社會(huì)發(fā)展的時(shí)代相關(guān)，與意識(shí)形態(tài)和理論關(guān)系甚微。在現(xiàn)代政治制度中，公眾參與范圍及方式呈現(xiàn)趨同化特征，該單一指標(biāo)無(wú)法辨別出參與的本質(zhì)。

（七）參與類型。

根據(jù)對(duì)參與主體間關(guān)系和決策規(guī)則的分析可知，民間庭改辦和居民的參與是在黨政主導(dǎo)下的參與，他們接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，并為黨和政府的決策提供決策參考。這與Sherry Arnstein定義的“政府主導(dǎo)型參與”特征一致，如政府是參與的發(fā)起者，參與形式選擇取決于政府；政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體和組織化等渠道動(dòng)員公民參與；公民的參與具有一定的被動(dòng)性。這一參與現(xiàn)實(shí)與群眾路線理論所描繪的黨的領(lǐng)導(dǎo)下的參與類型一致，與西方參與理論下的“完全型參與”相悖。

雖然個(gè)案中的參與屬于“政府主導(dǎo)型參與”，但隨著公眾參政能力的提升和參與訴求的增多，以及中國(guó)問題復(fù)雜性和多樣性增加，黨和政府在社會(huì)管理中會(huì)逐漸呈現(xiàn)包容和開放的姿態(tài)，賦予公眾更多的參與權(quán)，在堅(jiān)持“政府主導(dǎo)型參與”下，逐漸向“象征型參與”階段轉(zhuǎn)移。

（八）參與程度。

相應(yīng)地，在Sherry Arnstein的公民參與理論脈絡(luò)下，“政府主導(dǎo)型參與”對(duì)應(yīng)著公眾低度參與。個(gè)案中公眾在黨政既定框架和政策之下參與，對(duì)決策結(jié)果不具有決定性影響力的參與程度屬于低度參與范疇。這和群眾路線理論中，群眾作為政策咨詢主體，具有提出建議和建議而不具備最終決策權(quán)的情景相符合；與西方理論邏輯下的公民高度的自主參與不同。

四、總結(jié)

綜上可知，群眾路線理論在參與關(guān)鍵指標(biāo)上與個(gè)案一致或基本一致，尤其是在主體間關(guān)系、參與邏輯、決策規(guī)則和參與類型4個(gè)關(guān)鍵要素上與個(gè)案一致。反之，西方理論意義下的參與在這些關(guān)鍵指標(biāo)上與個(gè)案明顯不同；但它們?cè)诙嘣獏⑴c主體、參與范圍和方式上能夠有效解讀實(shí)踐，這也正是諸多學(xué)者用它們來(lái)解釋杭州公眾參與的原因。但這些相似只停留在表象上，兩者在主體間關(guān)系、參與邏輯、決策規(guī)則等能夠有效區(qū)分參與實(shí)質(zhì)的指標(biāo)上不一致。顯而易見，較之治理理論和民主理論而言，群眾路線理論對(duì)庭院改善案例具有更強(qiáng)的解釋力。杭州市政府將公眾參與歸納為“以民主促民生工作機(jī)制”，并寫入官方文件中。但實(shí)際上，這里的“民主”指的是社會(huì)主義民主，并非是西方意義下的民主，不能夠簡(jiǎn)單地將其用西方治理或民主理論加以解讀。

杭州作為中國(guó)整體的一部分，在公眾參與上具有代表性和普遍性。因此，該研究結(jié)果不僅適用于杭州，也適用于整個(gè)中國(guó)。換而言之，較之西方的參與理論，中國(guó)本土的群眾路線理論對(duì)中國(guó)公眾參與實(shí)踐具有更強(qiáng)的解釋力，對(duì)實(shí)踐更具有指導(dǎo)意義。“中國(guó)式公眾參與”是在中國(guó)大環(huán)境下的參與，其前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是對(duì)時(shí)代變化的回應(yīng)，能夠較為有效地維持中國(guó)持續(xù)的發(fā)展和穩(wěn)定。這種能力一方面歸功于群眾路線理論本身所具有的實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)的吸納能力，另一方面歸功于為了保持黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確性、有效性及政權(quán)穩(wěn)定，黨不斷與時(shí)俱進(jìn)地吸納新的領(lǐng)導(dǎo)方法。執(zhí)政黨適時(shí)地放棄了“階級(jí)分析”的思路和“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的路線，轉(zhuǎn)而采用較為溫和的方式，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)主義初級(jí)階段”的獨(dú)特性，以“三個(gè)代表”包含和吸納了不同的社會(huì)階層，堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，弱化了背后的意識(shí)形態(tài)，在轉(zhuǎn)變自身職能的同時(shí)積極探尋和吸納治理理論及民主理論中的有益成分，作為一種更適合新時(shí)期群眾工作的工具，為我所用。

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責(zé)任編輯 張曉予

D6

A

1003-8477（2014）03-0039-06

周揚(yáng)明（1982—），女，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。