李曉冬，吳姍姍，章 晶

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

當(dāng)前我國無居民海島開發(fā)進(jìn)程明顯加快，國家在推進(jìn)無居民海島開發(fā)利用方面的力度也不斷增強(qiáng)。但隨著無居民海島開發(fā)范圍的不斷擴(kuò)大，很多開發(fā)前和開發(fā)過程中面臨的問題逐漸凸顯出來，法前用島權(quán)證管理就是其中比較突出的問題。

1 解決法前用島權(quán)證管理問題的必要性

1.1 貫徹《海島保護(hù)法》對(duì)海洋主管部門職責(zé)要求的需要

《海島保護(hù)法》第五條第二款規(guī)定:“國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)全國無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的管理工作。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用管理的有關(guān)工作”。

立法將無居民海島開發(fā)利用的管理職責(zé)賦予國家海洋主管部門，就明確了國家海洋主管部門對(duì)無居民海島保護(hù)與利用的監(jiān)管職能，權(quán)屬管理就是其中的重要內(nèi)容之一。所謂權(quán)屬管理主要包含對(duì)無居民海島使用權(quán)出讓及流轉(zhuǎn)過程中的確權(quán)、登記、發(fā)證等行政行為。但權(quán)屬管理的范圍不僅僅針對(duì)《海島保護(hù)法》頒布后的保護(hù)與利用管理，還應(yīng)包括對(duì)法前用島活動(dòng)的權(quán)屬管理。而目前廣泛存在的這種管理割據(jù)局面與《海島保護(hù)法》中的立法要求是不相一致的，改變這種局面也是落實(shí)國家海洋主管部門職能、理順無居民海島開發(fā)利用管理關(guān)系的迫切需要。

1.2 整合海島管理資源、提升海島管理水平的需要

在具體實(shí)踐中，我國沿海地區(qū)的很多無居民海島尤其是距離陸地較近、資源環(huán)境條件較好的無居民海島都已不同程度地得到開發(fā)和利用，這些開發(fā)活動(dòng)所依據(jù)的審批許可五花八門，涉及多個(gè)行業(yè)的行政主管部門，而且有些行業(yè)的開發(fā)利用還享受國家給予的相關(guān)補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，各種管理資源在無居民海島上錯(cuò)綜復(fù)雜。權(quán)證換發(fā)工作不僅僅是換發(fā)權(quán)證以及進(jìn)行登記等這些簡(jiǎn)單的程序，更重要的是要更深層次的整合目前無居民海島上已存在的各種管理資源。

目前我國海洋主管部門在無居民海島開發(fā)利用管理過程中的職能更多地體現(xiàn)為對(duì)權(quán)屬的管理，而在權(quán)屬管理領(lǐng)域中，海洋主管部門的職能統(tǒng)一性又被法前用島的諸多管理情形所影響。如果能夠通過權(quán)證換發(fā)工作將法前用島的管理問題解決，統(tǒng)一對(duì)無居民海島開發(fā)利用的權(quán)屬管理，這將有助于提升海洋主管部門對(duì)無居民海島管理的整體水平。

1.3 解決沿海地區(qū)無居民海島開發(fā)面臨的制約問題的需要

雖然我國無居民海島的開發(fā)力度在不斷增強(qiáng)，但在開發(fā)過程中也面臨著諸多制約因素，權(quán)證問題就是其中較為突出的一個(gè)。由于《海島保護(hù)法》實(shí)施前的無居民海島管理各自為政，存在的權(quán)證類型也多種多樣，有些用島活動(dòng)到目前為止依然在使用，而有些用島活動(dòng)雖早已停止，但權(quán)證依然有效。當(dāng)這些存在其他權(quán)證或開發(fā)協(xié)議的無居民海島在遇到開發(fā)需求時(shí)，為了解決確權(quán)問題，需要辦理無居民海島使用權(quán)證，就會(huì)不可避免地發(fā)生與之前的權(quán)證相沖突的情況。只有解決了權(quán)證換發(fā)的問題，統(tǒng)一無居民海島的權(quán)屬管理，才可以保障無居民海島開發(fā)活動(dòng)的順利進(jìn)行。

2 法前無居民海島上存在的權(quán)證類型

根據(jù)筆者收集的材料顯示，法前無居民海島上的開發(fā)利用活動(dòng)中所包含的權(quán)證類型主要包括林權(quán)證、土地證、房地產(chǎn)權(quán)證、海域使用權(quán)證以及用島協(xié)議和合同等幾種類型。此外，還存在無相關(guān)權(quán)證但依據(jù)已取得的行政審批用島的情況，以及既無證也沒有行政許可而自發(fā)用島的情形。此外，材料中還涉及了灘涂使用權(quán)證，但由于灘涂是指沿海平均高潮線以下低潮線以上的海域，不屬于海島管理的范疇，因此筆者認(rèn)為灘涂使用證不屬于權(quán)證換發(fā)工作的范圍。

3 解決法前用島權(quán)證管理問題的分類處理對(duì)策建議

由于不同的法前用島情形在權(quán)證換發(fā)時(shí)所要考慮的因素不同，解決的途徑也不同。因此，需要對(duì)每種情形進(jìn)行分類處理，提出區(qū)別性的對(duì)策建議。還有一點(diǎn)需要說明的是，筆者所提出的對(duì)策建議是建立在換證申請(qǐng)主體在不改變?cè)杏脥u方式的前提下進(jìn)行換證。如果改變了，那就應(yīng)當(dāng)重新提交用島申請(qǐng)。

3.1 關(guān)于法前已取得林權(quán)證的換發(fā)對(duì)策建議

根據(jù)《森林法》第3條， 《森林法實(shí)施條例》第4條、第5條的規(guī)定，我國林地的所有權(quán)存在國家所有和集體所有兩種形式;林地、森林或林木的使用權(quán)可以確權(quán)給單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人;森林或林木的所有權(quán)分別屬于國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位、個(gè)人。所以針對(duì)不同的權(quán)屬情形提出不同的對(duì)策建議。

3.1.1 林地所有權(quán)歸國家所有的情形

根據(jù)《海島保護(hù)法》第4條規(guī)定，無居民海島屬于國家所有。因此，對(duì)于法前已經(jīng)被確認(rèn)為國家所有的林地，不存在所有權(quán)轉(zhuǎn)換的問題，僅需將現(xiàn)有林地使用權(quán)轉(zhuǎn)換成無居民海島使用權(quán)即可。國有林地的使用權(quán)人可能為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或個(gè)人，原則上，只要原使用權(quán)人的開發(fā)利用活動(dòng)符合現(xiàn)有海島規(guī)劃和開發(fā)利用管理政策規(guī)定的要求，就應(yīng)當(dāng)為他們進(jìn)行權(quán)證換發(fā)。根據(jù)《行政許可法》第8條的規(guī)定，公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。考慮到原使用權(quán)人在取得林地使用權(quán)時(shí)已經(jīng)符合了當(dāng)時(shí)的法律要求，因《海島保護(hù)法》生效后需換發(fā)權(quán)證的，原林權(quán)證所確認(rèn)的權(quán)利應(yīng)受到最大限度的保護(hù)，因此，原林權(quán)證上所載林地使用權(quán)人在申請(qǐng)換發(fā)無居民海島使用權(quán)證時(shí)，可考慮免繳無居民海島使用金。同時(shí)，這也符合國家對(duì)林業(yè)發(fā)展一貫采取鼓勵(lì)扶持的政策，以及林業(yè)發(fā)展對(duì)無居民海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。

3.1.2 林地所有權(quán)歸集體所有

對(duì)于法前已經(jīng)確權(quán)為集體所有林地的權(quán)證換發(fā)工作則相對(duì)復(fù)雜。一方面，要完成權(quán)證換發(fā)工作必須將集體所有轉(zhuǎn)換為國家所有，在我國現(xiàn)行法律框架下，僅能通過征收補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn);另一方面，換發(fā)工作原則上還要不影響現(xiàn)有使用權(quán)人對(duì)無居民海島的使用。另外，對(duì)集體林地所有權(quán)的征收補(bǔ)償又區(qū)別于通常意義上的林地征收補(bǔ)償工作。為此，可以從三種理論上具有可操作性的途徑進(jìn)行考慮 (集體所有土地的處理情形也基本相同):

路徑一:僅對(duì)集體林地的所有權(quán)進(jìn)行評(píng)估并支付適當(dāng)補(bǔ)償，不涉及林地使用權(quán)、林木和森林的所有權(quán)和使用權(quán)。向原林權(quán)證所載使用權(quán)人換發(fā)無居民海島使用權(quán)證，可以考慮免繳無居民海島使用金，同時(shí)注銷林權(quán)證。從理論上講，此種方式最為直接，既消滅了集體所有權(quán)，又實(shí)現(xiàn)了使用權(quán)的轉(zhuǎn)換。但問題在于，根據(jù)現(xiàn)有政策的規(guī)定以及對(duì)現(xiàn)有征收補(bǔ)償實(shí)踐的了解，現(xiàn)實(shí)中并不存在將林地或土地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分離分別進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)那樾?，很難單獨(dú)為集體林地或土地的所有權(quán)制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，這種路徑的現(xiàn)實(shí)可操作性不強(qiáng)。

路徑二:借鑒陸地上的做法，對(duì)已經(jīng)被確權(quán)為集體林地的無居民海島維持現(xiàn)狀，不予換發(fā)權(quán)證。如果未來要對(duì)其進(jìn)行開發(fā)利用，再進(jìn)行征收補(bǔ)償工作，將其集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化成國家所有權(quán)后直接出讓于開發(fā)者。這種路徑的優(yōu)勢(shì)在于一方面與現(xiàn)有陸地上征收林地的做法較為一致;另一方面，政府也無需在權(quán)證換發(fā)工作中準(zhǔn)備大量的財(cái)政專項(xiàng)資金用于征收補(bǔ)償工作。但其缺點(diǎn)在于可能會(huì)影響無居民海島法前用島權(quán)證換發(fā)工作的整體進(jìn)度，不能集中解決無居民海島上其他權(quán)證存在的問題，并且隨著今后政策發(fā)生變化可能會(huì)成為歷史遺留問題繼續(xù)存在。

路徑三:“兩步并一步”的做法，即將對(duì)集體所有林地進(jìn)行收儲(chǔ)和重新提出無居民海島使用申請(qǐng)這兩個(gè)步驟合并處理。其實(shí)質(zhì)是包含了兩個(gè)步驟:第一，按照現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)集體林地進(jìn)行征收補(bǔ)償，將原有集體所有權(quán)、使用權(quán)一并注銷;第二，由原有使用權(quán)人重新提起用島申請(qǐng)，并按現(xiàn)行無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算應(yīng)繳納的海島使用金，頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證?？紤]到原使用權(quán)人不改變?cè)杏脥u方式，且從行政效率的原則出發(fā)，可以對(duì)以上兩個(gè)步驟進(jìn)行合并處理，以應(yīng)支付的征收補(bǔ)償額減去應(yīng)繳納的海島使用金的差價(jià)作為實(shí)際補(bǔ)償額支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民，同時(shí)注銷原有林權(quán)證，將原使用權(quán)證換發(fā)為無居民海島使用權(quán)證。這種途徑既解決了途徑一的可操作性問題，又避免了途徑二對(duì)權(quán)證換發(fā)工作的非同步解決。因此，這種做法應(yīng)當(dāng)是可以在實(shí)踐中加以探索和操作的途徑。

另外，實(shí)踐中還大量存在林權(quán)證所載權(quán)利人通過合同或協(xié)議形式將林地承包或出租給他人經(jīng)營的情況。此種情形下，如何確認(rèn)權(quán)證換發(fā)主體，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人之間的意思自治，由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定由何方申請(qǐng)無居民海島使用權(quán)。

如果經(jīng)協(xié)商確認(rèn)不改變使用權(quán)人的，可參照前述原林地使用權(quán)人換發(fā)權(quán)證的思路辦理。需要明確的是，遵循現(xiàn)有的法律規(guī)定，為保障承包人或承租人的合法權(quán)益，原承包或出租協(xié)議在無居民海島確權(quán)使用范圍內(nèi)仍繼續(xù)有效，但須在無居民海島使用權(quán)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。

如果經(jīng)協(xié)商確定由承包方或承租方申請(qǐng)無居民海島使用權(quán)，那么實(shí)際上涉及3方面法律關(guān)系的變更:① 原權(quán)利人通過林權(quán)證所擁有的權(quán)利應(yīng)通過征收歸于消滅;② 承包方或承租方應(yīng)依法向海洋主管部門申請(qǐng)用島，經(jīng)審批并繳納無居民海島使用金后頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證;③原承包或出租協(xié)議應(yīng)歸于無效。實(shí)踐中存在承包人或承租人根據(jù)協(xié)議已經(jīng)向原權(quán)利人支付了協(xié)議未履行年限的承包費(fèi)或租金的情況，該部分承包費(fèi)或租金應(yīng)予以特殊考慮:一方面，在對(duì)原權(quán)利人進(jìn)行征收補(bǔ)償之時(shí)，為避免重復(fù)獲益，應(yīng)對(duì)這部分已經(jīng)取得的收益進(jìn)行扣除;另一方面，承包方或承租方在繳納無居民海島使用金之時(shí)，亦可申請(qǐng)就該部分進(jìn)行抵減。如果無居民海島使用金的標(biāo)準(zhǔn)高于當(dāng)時(shí)的協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳差價(jià)。如此，能夠最大可能的保障開發(fā)利用現(xiàn)狀，避免承包方或承租人因重復(fù)繳納費(fèi)用而致利益受損;同時(shí)，又可以避免原權(quán)利人因此而不當(dāng)?shù)美?/p>

森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)原則上不受權(quán)證換發(fā)的影響，若已經(jīng)林權(quán)證確權(quán)，則仍歸屬于原權(quán)利人;若未經(jīng)林權(quán)證確權(quán)，則根據(jù)《森林法》第27條“誰造林，誰受益”的精神，由森林、林木的經(jīng)營者享受。換發(fā)無居民海島使用權(quán)后，應(yīng)對(duì)森林、林木的權(quán)屬狀況進(jìn)行記載。

在理清權(quán)屬且換發(fā)無居民海島使用權(quán)證后，應(yīng)將原林權(quán)證收回，與林業(yè)部門對(duì)應(yīng)的林權(quán)登記一并注銷。

3.2 關(guān)于法前已取得土地、房地產(chǎn)相關(guān)權(quán)證的換發(fā)政策建議

根據(jù)前期對(duì)法前用島情況的調(diào)查，土地證和房地產(chǎn)權(quán)證也是法前無居民海島上存在的主要權(quán)屬證明類型。根據(jù)《土地管理法》第8條的規(guī)定，我國土地存在國家所有和集體所有兩種形式。所以，對(duì)無居民海島上存在的這兩種土地所有形式的處理方式也有所不同。

如果是法前就無居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)取得國有土地使用權(quán)證、房地產(chǎn)權(quán)證的，由于所涉及土地的所有權(quán)屬國家所有，就不存在所有權(quán)方面的轉(zhuǎn)換問題。在使用權(quán)方面，如果權(quán)利人不改變?cè)杏脥u方式，且該用島方式也符合現(xiàn)有海島規(guī)劃和開發(fā)利用管理政策規(guī)定，出于對(duì)權(quán)利人合理信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，應(yīng)當(dāng)為其換發(fā)無居民海島使用權(quán)證。在無居民海島使用金的繳納方面，應(yīng)當(dāng)考慮我國土地管理制度中存在的出讓和劃撥這兩種取地方式。其中以出讓方式取地的，應(yīng)當(dāng)依法繳納土地出讓金，而以劃撥方式取地的，則無需繳納土地出讓金。如果權(quán)利人以出讓的方式取得國有土地的使用權(quán)，且已經(jīng)依法繳納土地出讓金，那么在土地使用權(quán)證上的使用年限減去已使用年限之后的剩余年限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)免繳無居民海島使用金，即使現(xiàn)在的無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)高于當(dāng)時(shí)已繳納的土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)亦不用補(bǔ)繳。如果權(quán)利人是以劃撥方式取得土地使用權(quán)，由于《土地管理法》第54條所列舉的劃撥用地情形與《海島保護(hù)法》第31條、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第14條中所明確的無居民海島使用金的免繳情形具有內(nèi)在一致性，且免繳無居民海島使用金的相關(guān)規(guī)定更為詳盡，因此，可依據(jù)《海島保護(hù)法》31條、 《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第14條的規(guī)定來確定法前通過劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)是否符合免繳海島使用金的情形。此外，實(shí)踐中還存在一些取得土地使用權(quán)證卻沒有繳納土地出讓金，也沒有法定免繳事由的情況，對(duì)于此種情況，應(yīng)當(dāng)從換發(fā)無居民海島使用權(quán)證之日起繳納剩余年限的無居民海島使用金。對(duì)于之前已經(jīng)使用的部分，可以考慮不予補(bǔ)繳。在完成上述工作的同時(shí)應(yīng)將原有國有土地使用權(quán)證、房產(chǎn)證收回注銷。

對(duì)于法前已經(jīng)被劃歸集體所有，并頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的無居民海島，其處理思路與集體所有林地相同，由于在前已有分析，在此不再贅述。

如果村集體組織或村民是通過合同或協(xié)議的形式將無居民海島承包或出租給個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行開發(fā)利用的，此種情形下，如何確認(rèn)權(quán)證換發(fā)主體，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人之間的意思自治，由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定由何方申請(qǐng)無居民海島使用權(quán)，具體對(duì)策建議和林權(quán)證的處理建議基本一致。

值得注意的是，換發(fā)工作中，在注銷國有土地使用權(quán)證、集體土地所有權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證等的同時(shí)，應(yīng)將登記部門的相應(yīng)權(quán)利登記一并注銷。實(shí)踐中存在將土地確權(quán)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并進(jìn)行登記造冊(cè)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未持有或遺失集體土地所有權(quán)證的情況，此種情形下，集體土地所有權(quán)的消滅以集體土地所有權(quán)登記注銷為準(zhǔn)。

3.3 關(guān)于法前已取得海域使用權(quán)證的換發(fā)對(duì)策建議

對(duì)海域進(jìn)行開發(fā)過程中涉及無居民海島使用的情形，由于《海域使用管理法》先于《海島保護(hù)法》生效，按照當(dāng)時(shí)的管理需要，對(duì)同時(shí)涉及無居民海島和海域使用的開發(fā)項(xiàng)目頒發(fā)的是海域使用權(quán)證，繳納海域使用金。針對(duì)無居民海島周邊海域圍填?；顒?dòng)的管理，國家海洋局已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于在無居民海島周邊海域開展圍填海活動(dòng)有關(guān)問題的通知》 (國海辦字〔2012〕666號(hào))，對(duì)涉海涉島的圍填海項(xiàng)目的申請(qǐng)審批管理工作進(jìn)行了協(xié)調(diào)。因此，如果符合該文件的調(diào)整范圍，則應(yīng)按照該文件規(guī)定辦理相關(guān)權(quán)證換發(fā)事宜。如果不在該文件的調(diào)整范圍之內(nèi)，且用島活動(dòng)尚未改變海島屬性，原則上應(yīng)當(dāng)由開發(fā)者重新提起無居民海島使用申請(qǐng)，如果符合現(xiàn)有海島規(guī)劃和開發(fā)利用管理政策規(guī)定，并且依法繳納無居民海島使用金的，應(yīng)當(dāng)為其頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證書。如果使用人在申請(qǐng)海域使用權(quán)證書并繳納海域使用金時(shí)，已經(jīng)涵蓋了無居民海島的使用費(fèi)用，相關(guān)主管部門在進(jìn)行評(píng)估之時(shí)應(yīng)該予以考慮，并在實(shí)際繳納時(shí)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。如果通過海域使用審批的用島活動(dòng)已經(jīng)使得原無居民海島喪失海島屬性，則無需考慮換發(fā)權(quán)證。

3.4 關(guān)于法前已獲得其他用島行政許可的換發(fā)對(duì)策建議

當(dāng)前的法前用島情況中還存在一種情況，即雖然沒有取得相應(yīng)的權(quán)證，但依據(jù)所取得的行政審批或行政許可進(jìn)行無居民海島開發(fā)利用的情況。這其中既存在因法律法規(guī)所認(rèn)定的公益事業(yè)而進(jìn)行無居民海島的使用，例如，燈塔建設(shè)、電力設(shè)施建設(shè)等;也存在營利性開發(fā)利用活動(dòng)。此種情況下，既要照顧到開發(fā)者對(duì)行政許可的合理信賴，保護(hù)其合法權(quán)益，同時(shí)又要兼顧國家對(duì)無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)方面的政策要求。應(yīng)當(dāng)由開發(fā)者提出用島申請(qǐng)，如果符合現(xiàn)有海島規(guī)劃和開發(fā)利用管理政策規(guī)定的，應(yīng)頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證書。在無居民海島使用金的繳納方面，如果開發(fā)者已經(jīng)按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定一次性向有關(guān)部門繳納了使用費(fèi)用，那么在對(duì)無居民海島使用金進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)就原批準(zhǔn)使用年限減去已使用年限后的剩余年限部分的費(fèi)用進(jìn)行抵減;如果無居民海島使用金的標(biāo)準(zhǔn)高于當(dāng)時(shí)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳差價(jià)。如果屬于法律法規(guī)認(rèn)定的公益事業(yè)用島的，根據(jù)《海島保護(hù)法》第31條和《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第14條要求，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理無居民海島使用金免繳手續(xù)。

3.5 對(duì)于變更海島使用類型情況的處理對(duì)策建議

權(quán)證換發(fā)工作的宗旨在于在不改變?cè)杏脥u方式以及符合現(xiàn)有海島規(guī)劃和開發(fā)利用管理政策規(guī)定的前提下實(shí)現(xiàn)法前用島的權(quán)證、協(xié)議合同或行政許可向無居民海島使用權(quán)證的平穩(wěn)過渡。原使用人法前的用島方式經(jīng)其已取得的權(quán)證、行政許可、協(xié)議合同的確認(rèn)，應(yīng)予以尊重和認(rèn)可。但是，如果原使用人在權(quán)證換發(fā)過程中改變?cè)杏脥u方式，也就意味著其基于原有權(quán)證、行政許可、協(xié)議合同所享有的信賴?yán)鏇]有了依據(jù)，應(yīng)該作為法后的無居民海島用島項(xiàng)目進(jìn)行重新申請(qǐng)?？紤]到原使用人在法前開發(fā)活動(dòng)中的投入，以及改變權(quán)屬類型涉及的征收補(bǔ)償工作的復(fù)雜性，因此，在同等條件下，應(yīng)優(yōu)先考慮原使用人的用島申請(qǐng)。同時(shí)，如果原有權(quán)利人已經(jīng)對(duì)原有用島活動(dòng)支付對(duì)價(jià)，且對(duì)價(jià)的范圍涵蓋尚未使用的年限，在計(jì)算無居民海島使用金時(shí)應(yīng)予以相應(yīng)的考慮。

3.6 關(guān)于使用者無繼續(xù)用島意愿情況的處理對(duì)策建議

如果法前用島活動(dòng)涉及的相關(guān)權(quán)證所確認(rèn)的使用權(quán)人、相關(guān)協(xié)議的承包方或承租方以及行政許可的相對(duì)人，無申請(qǐng)繼續(xù)使用無居民海島的意愿，則應(yīng)當(dāng)做好征收補(bǔ)償工作，將法前用島所涉及的權(quán)屬證明或其他文件均歸于消滅。征收補(bǔ)償?shù)姆秶婕胺ㄇ坝脥u所取得的集體林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、森林或林木的所有權(quán)及使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)、建筑物及其他附屬設(shè)施的所有權(quán)等，在征收后要注銷原林權(quán)、土地、房產(chǎn)等證書，廢止原行政許可文件，終止原承包或承租協(xié)議。

3.7 關(guān)于其他法前用島情況的處理對(duì)策建議

據(jù)了解，實(shí)踐中還存在一些既沒有取得相應(yīng)權(quán)證，也沒有獲得相關(guān)行政審批的用島情況。有的開發(fā)者直接與農(nóng)村集體組織簽訂協(xié)議進(jìn)行開發(fā)用島活動(dòng)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有取得相應(yīng)的權(quán)證或者進(jìn)行權(quán)利登記。有的則是根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣用島的情況，例如在無居民海島上修建廟宇、墳?zāi)沟?。由于這一部分無居民海島使用案例不存在權(quán)證及行政審批，沒有需要保障行政相對(duì)人的合理信賴，因此根據(jù)《海島保護(hù)法》將其所有權(quán)確認(rèn)為國家所有沒有實(shí)質(zhì)性障礙，也無需確認(rèn)其無居民海島使用權(quán)。如果現(xiàn)有開發(fā)者有意愿繼續(xù)用島，應(yīng)當(dāng)按照無居民海島使用權(quán)審批的相關(guān)規(guī)定重新提出用島申請(qǐng)。

4 關(guān)于權(quán)證換發(fā)后使用期限的確定

權(quán)證換發(fā)工作中為了保障原有權(quán)證與無居民海島使用權(quán)證之間的平穩(wěn)過渡，在變更權(quán)屬類型的同時(shí)，最大限度地尊重了原有權(quán)證所確認(rèn)權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容，其中包括用島申請(qǐng)審批程序的簡(jiǎn)化，以及在海島使用金上給予的免繳或抵減等措施。這些措施原則上僅限于原有權(quán)證所確認(rèn)的使用期限之內(nèi)，超過該期限，則應(yīng)按照《海島保護(hù)法》等無居民海島使用方面的規(guī)定管理。

根據(jù)《物權(quán)法》第126條的規(guī)定，“耕地的承包期為三十年……林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長?！币约啊冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條的規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地七十年;(二)工業(yè)工地五十年;(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年;(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年;(五)綜合或其他用地五十年”。而《無居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》規(guī)定，“無居民海島開發(fā)利用具體方案中含有建筑工程用島的，最高使用期限為五十年;其他類型的用島可根據(jù)使用實(shí)際需要的期限確定，但最高使用期限不得超過三十年”。從上述規(guī)定可以看出，法前用島取得的林權(quán)證、土地使用權(quán)證以及房地產(chǎn)權(quán)證的使用期限有超過無居民海島最高使用年限的可能性。為了最大限度地實(shí)現(xiàn)新舊管理之間的對(duì)接，既不違背法定的無居民海島的最高使用年限，又兼顧到原有權(quán)證上確認(rèn)的使用期限。在權(quán)證換發(fā)工作中，換發(fā)后使用期限的確定建議遵循以下方法，即用原權(quán)證中確認(rèn)的使用年限減去已經(jīng)使用的年限，如果得出的剩余使用年限不超過法定的無居民海島的最高使用年限，則以該剩余年限作為換發(fā)后的無居民海島使用權(quán)證的使用年限。如果剩余年限超過了法定的無居民海島最高使用年限，則應(yīng)當(dāng)以法定的無居民海島最高使用年限為準(zhǔn)。

5 關(guān)于權(quán)證換發(fā)工作中的組織管理問題建議

結(jié)合目前無居民海島的管理現(xiàn)狀，法前用島的權(quán)證換發(fā)工作在組織管理上需要橫向和縱向兩方面的協(xié)調(diào)。

橫向上，由于法前用島活動(dòng)所取得的權(quán)證多由林業(yè)部門和土地部門頒發(fā)，權(quán)證換發(fā)工作中，對(duì)原有權(quán)證所載權(quán)屬的核查以及注銷等工作都需要林業(yè)和土地部門的配合。另外，權(quán)證換發(fā)工作中還涉及大量的征收補(bǔ)償工作，為了保證征收補(bǔ)償資金的順利到位，權(quán)證換發(fā)工作還需要財(cái)政部門的配合。此外，根據(jù)對(duì)前期用島情況的了解，雖然為數(shù)不多，但存在已取得房產(chǎn)證的法前用島活動(dòng)，有的根據(jù)行政審批用島的活動(dòng)還涉及發(fā)改等部門的審批，因此，為了順利推進(jìn)權(quán)證換發(fā)工作，除海洋、林業(yè)、國土、財(cái)政這些主要職能部門參與外，還需要地方人民政府在必要時(shí)對(duì)涉及其他職能部門的管理進(jìn)行協(xié)調(diào)組織工作。

縱向上，根據(jù)《海島保護(hù)法》第30條和《無居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》第1條的規(guī)定，無居民海島使用權(quán)的審批權(quán)限在省、自治區(qū)、直轄市人民政府，特殊用島情形還需報(bào)國務(wù)院審批。根據(jù)《無居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》第2條規(guī)定，無居民海島使用申請(qǐng)的受理機(jī)關(guān)，可以直接由省、自治區(qū)、直轄市海洋主管部門受理;也可委托縣級(jí)、市級(jí)海洋主管部門受理。所以，權(quán)證換發(fā)工作既要符合上位法的要求，同時(shí)也要考慮到權(quán)證換發(fā)工作的特殊性質(zhì)，應(yīng)該盡可能簡(jiǎn)化相關(guān)行政手續(xù)，最大限度地便利相關(guān)權(quán)利人。因此，應(yīng)當(dāng)在國家、省、市、縣4個(gè)層面設(shè)立四級(jí)協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)權(quán)證換發(fā)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等工作。