楊振姣,曾慶麗

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100)

我國海洋生態(tài)安全政策體系研究*

楊振姣,曾慶麗

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100)

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì),海洋在整個國家發(fā)展中的戰(zhàn)略性地位日漸突出。其中,海洋生態(tài)安全作為國家安全的重要組成部分,是海洋可持續(xù)發(fā)展的核心。然而,隨著人類不斷破壞海洋環(huán)境以及不合理的開發(fā)利用海洋資源,海洋生態(tài)安全問題日趨嚴(yán)重。因此,進(jìn)一步完善我國海洋生態(tài)安全保護(hù)政策體系尤為重要,其中,海洋生物多樣性、海洋生態(tài)恢復(fù)政策、積極參與國際海洋生態(tài)保護(hù)政策、與國家社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及海洋生態(tài)安全政府管理體系是其中最為重要的幾個方面。

海洋生態(tài)安全;現(xiàn)狀;政策體系

生態(tài)安全不僅是人類存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)條件,也作為國家安全的重要組成部分,是整個國家經(jīng)濟(jì)安全得以健康發(fā)展的重要保障。同時,隨著可持續(xù)發(fā)展觀的提倡,生態(tài)安全也是與國家政治安全、軍事安全和經(jīng)濟(jì)安全同等重要而又相對獨立的重要因素之一。海洋生態(tài)安全作為生態(tài)安全鏈條上極為重要的一環(huán),不僅是整個自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性要素,而且事關(guān)國家長遠(yuǎn)性經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。雖然我國相關(guān)政府部門一直在采取積極的措施實施海洋生態(tài)安全保護(hù)政策,也取得了一定的成效,然而未能從根本上有效遏制海洋生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢,因此,結(jié)合我國具體問題采取更為有效的措施保護(hù)和治理海洋生態(tài)安全已經(jīng)刻不容緩。

1 我國海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境是當(dāng)今國際安全中最重要的組成部分之一。然而,迄今為止,生態(tài)環(huán)境還沒有一個明確的含義,我們從以下兩方面解釋生態(tài)環(huán)境的破壞給人類帶來的影響:① 惡劣的生態(tài)環(huán)境破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),自然資源的不斷減少嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。② 生態(tài)環(huán)境的破壞、糧食等自然資源的嚴(yán)重緊缺極易引發(fā)公眾的不滿情緒,更為嚴(yán)重的是貧窮國家越來越多難民的產(chǎn)生,容易導(dǎo)致國家的動蕩不安。海洋生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境中最為重要的鏈條之一,更應(yīng)該引起足夠的重視。具體來說,海洋生態(tài)環(huán)境問題是指由于客觀自然環(huán)境變化或人類各種經(jīng)濟(jì)活動造成或可能造成的海洋生態(tài)環(huán)境惡化,甚至整個海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡,進(jìn)而導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降,給整個人類生存和海洋生物的生存環(huán)境帶來極為不利的影響。

從全球視角看,伴隨著沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人類開發(fā)利用海洋活動日益增加,海洋生態(tài)環(huán)境問題也越來越嚴(yán)重,海洋生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)系統(tǒng)的破壞已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的程度[1]。例如,以前認(rèn)為不可能發(fā)生的事情,現(xiàn)在通過數(shù)據(jù)得知,人類已經(jīng)把海洋漁業(yè)推到了滅絕的邊緣[2]。從相關(guān)數(shù)據(jù)分析得出,在全世界范圍內(nèi),25%～30%的漁業(yè)資源受到一定程度的過度捕撈,還有40%的漁業(yè)資源受到嚴(yán)重或者全面捕撈[3]。從近兩年相關(guān)資料中得知,人類每年從海洋中捕撈的包括魚類資源在內(nèi)的海洋生物資源多達(dá)8 000多萬t[4]。

改革開放以來,由于我國過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,人口急劇增加并且逐漸向海岸帶集中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一,加之政府對海洋生態(tài)安全的重視程度不夠等原因,我國海洋生態(tài)環(huán)境越來越脆弱,生態(tài)安全問題日益嚴(yán)峻,這已成為制約我國海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的 “瓶頸”。目前我國海洋生態(tài)安全存在著以下幾方面問題。

1.1 海洋生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化

海洋生物是整個海洋生態(tài)系統(tǒng)中最為核心的組成部分,是構(gòu)成人類生存和發(fā)展所需生物資源的重要基礎(chǔ)。然而,由于人類長期過度捕撈魚類等海洋生物資源及不合理的開發(fā)利用各種海洋生態(tài)系統(tǒng)生物成分致使早在19世紀(jì)中葉就出現(xiàn)了海洋生物資源衰竭現(xiàn)象。到目前為止,海洋生物資源衰竭已成為最重要的海洋生態(tài)環(huán)境問題之一。海洋生物資源的衰竭主要表現(xiàn)在部分或大部分珍稀海洋生物物種種類逐年減少,甚至滅絕,過度捕撈導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)魚類資源量大幅度下降,魚汛期逐漸縮短甚至有的海域已經(jīng)形不成魚汛,到了 “無魚無漁”的程度。另外,日益嚴(yán)重的海洋污染以及海岸工程、灘涂圍墾等破壞性活動占據(jù)了海洋生物原本的生存環(huán)境,導(dǎo)致了其群落結(jié)構(gòu)異常,最終使得海洋生物多樣性逐漸減少,許多國家珍稀或者已經(jīng)瀕危滅絕的海洋野生生物滅絕。同時,在破壞活動過程中產(chǎn)生的大量富營養(yǎng)化海洋垃圾也大大增加了誘發(fā)赤潮等海洋生態(tài)災(zāi)害的幾率。所有這些人為的破壞活動都對海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性造成了不可逆轉(zhuǎn)的影響,目前我國大部分的海岸線及濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康或不健康的狀態(tài)。

1.2 海洋環(huán)境污染日趨嚴(yán)重

海洋生態(tài)安全不僅受到海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響,海洋環(huán)境污染也直接影響到海洋生態(tài)安全。從海洋污染物的構(gòu)成看,海洋污染主要來源于陸上點源污染、陸上非點源污染和海上排污3種。其中,世界上約80%的海洋污染來源于陸地,人類有意識或無意識的破壞活動[5]。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計,我國每年大約有10億t陸源污染物未經(jīng)處理直接排放到海洋[6]。這些污染物中富含大量的營養(yǎng)鹽和有機(jī)物,投入海洋后,使得水域迅速富營養(yǎng)化,大量的原生動物、浮游植物等在短時間內(nèi)大量繁殖,最終引起嚴(yán)重的赤潮現(xiàn)象。20世紀(jì)60年代以來,我國四大海域均先后出現(xiàn)了赤潮,而且發(fā)生赤潮的頻率和持續(xù)時間也在迅速增加。另外,人類非主動的行為往往也對海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來意外的危害,如海洋運輸過程中的石油污染,主要是石油燃料的泄漏和油船事故,對海洋環(huán)境的污染也極為嚴(yán)重的。由以上可知,種種海洋污染已逐步演變?yōu)楹Ｑ鬄?zāi)害,對包括海洋漁業(yè)資源在內(nèi)的海洋生物系統(tǒng)以及整個海洋生態(tài)安全系統(tǒng)造成了嚴(yán)重?fù)p害,反之也阻礙了我國海洋經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展。

1.3 外來海洋物種的入侵

外來入侵物種是指對一個自然生態(tài)系統(tǒng)而言,原本沒有這個物種存在,那些借助人類活動越過不能自然逾越的空間障礙進(jìn)來的,在自然生態(tài)系統(tǒng)中逐步建立起了自己的物種種群,并且改變或嚴(yán)重威脅到原本物種多樣性的那部分外來物種[7]。國際自然保護(hù)協(xié)會稱,物種入侵問題是最近400年中造成39%動植物滅絕的罪魁禍?zhǔn)譡8]。海洋外來生物的入侵對我國海洋生物多樣性、海洋生態(tài)環(huán)境以及海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都帶來了致命的后果,外來海洋生物物種的入侵是引起海洋生物多樣性喪失的最大原因[9]。近年來,隨著我國沿海養(yǎng)殖業(yè)和海洋運輸?shù)陌l(fā)展,沿海各地的海洋外來入侵物種數(shù)量也大大增加,對外來海洋生物物種的盲目引進(jìn)和壓艙水的排放是目前國內(nèi)海洋物種入侵最主要的渠道。我國海洋生態(tài)系統(tǒng)中海洋外來入侵物種已經(jīng)占國內(nèi)入侵物種的12.5%[10],大量的海洋生物物種的入侵直接或間接的危害了海洋中原本的土著物種,對海洋生態(tài)物種的多樣性以及生態(tài)系統(tǒng)都構(gòu)成了最嚴(yán)重的威脅[11]。據(jù)研究,海洋外來物種的入侵后果可能比海上石油泄漏的后果更為嚴(yán)重[12]。因為在海洋生態(tài)系統(tǒng)中外來物種入侵途徑多樣、傳播速度快,海洋生物繁殖力大。由于我國海洋外來物種入侵相關(guān)政策不夠完善,還很難通過人工或技術(shù)手段對這些外來的海洋入侵物種進(jìn)行控制和消除。

2 我國海洋生態(tài)安全保護(hù)存在的主要問題

加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)是我國海洋環(huán)境保護(hù)的一項重要任務(wù),近年來我國相關(guān)部門在海洋生態(tài)保護(hù)方面做了大量的工作,從制定法律法規(guī)及政策到重點漁場、河口港灣整治、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、防止海洋生物入侵和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等各個環(huán)節(jié)都取得了一定的成效[13],但是仍未能有效地遏制我國海洋生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。從客觀上講,我國海洋生態(tài)保護(hù)政策中仍存在著固有問題和缺陷。

2.1 海洋生態(tài)安全管理部門職責(zé)不清

我國目前實行的是分散型海洋生態(tài)安全管理模式,各涉海主管部門大多以行業(yè)管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)而劃分區(qū)域,職責(zé)分散,相互之間難以協(xié)調(diào)。針對海洋生態(tài)安全保護(hù)的相關(guān)主管部門有很多個,如何在實際的政策執(zhí)行和操作過程中劃分彼此的職責(zé),協(xié)調(diào)各行政管理部門之間的關(guān)系就成了一個棘手的問題。我國的海洋生態(tài)保護(hù)管理體制的不健全嚴(yán)重影響到海洋生態(tài)保護(hù)的實際效果。因此,加強(qiáng)我國各海洋生態(tài)保護(hù)管理職能部門之間的相互協(xié)作,建立海洋生態(tài)安全保護(hù)職能部門的聯(lián)動機(jī)制顯得尤為重要。

2.2 相關(guān)法律制度及實踐的缺陷

縱觀我國海洋生態(tài)保護(hù)方面的相關(guān)法律法規(guī),大都是針對或者側(cè)重某一領(lǐng)域或某一行業(yè),各條文規(guī)定難免顧此失彼,缺乏全局性和整體性,與我們當(dāng)前提倡的現(xiàn)代海洋綜合管理的理念不相符。《海洋環(huán)境保護(hù)法》是我國目前針對海洋生態(tài)保護(hù)方面的主要法律,然而,這部法律在海洋生態(tài)保護(hù)方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)概括,海洋生態(tài)安全保護(hù)所應(yīng)該具備的法律原則和法律制度沒有得到系統(tǒng)、具體的規(guī)定,無法真正起到海洋生態(tài)安全保護(hù)基本法的作用。例如,在沿海灘涂保護(hù)方面,迄今仍未制定一部法律能夠有效的制止人們因地方利益而亂占灘涂等行為,大規(guī)模的灘涂圍墾、填海造陸和其他圍海工程仍在繼續(xù),我國現(xiàn)有的濱海濕地系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞,特別是紅森林、珊瑚礁等的海洋生態(tài)系統(tǒng)的損害程度更為嚴(yán)重。除此之外,我國的漁業(yè)捕撈許可證等制度設(shè)計雖然在法律方面的規(guī)定較為完善,然而在實踐中卻未能發(fā)揮相應(yīng)的作用,過度捕撈以魚類為主的海洋生物,漁業(yè)資源日益衰竭;近海漁業(yè)資源朝著小型化、低齡化、低質(zhì)化方向發(fā)展。我國海洋生態(tài)安全保護(hù)方面法律制度的不完善和實施過程中管理措施的不合理已嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)安全保護(hù)政策的順利進(jìn)行。

2.3 相關(guān)財政投入不足

由于海洋環(huán)境的特殊性,在實施海洋生態(tài)保護(hù)政策中需要投入大量的人力、財力與物力,只有這樣才能保障海洋生態(tài)保護(hù)政策的順利實施并達(dá)到實際效果。然而,我國目前在保護(hù)和治理海洋生態(tài)環(huán)境方面的財政投入明顯不足,相關(guān)治理費用投入偏弱,因此難以遏制海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的趨勢。前期資金投入不足及后續(xù)資金的短缺,經(jīng)常造成相關(guān)科技人員“有錢干、沒錢換”的心態(tài),在海洋生態(tài)科技研究和創(chuàng)新道路上缺乏長遠(yuǎn)的奮斗目標(biāo),造成了科技資源的潛在性流失,嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)科技成果的形成和應(yīng)用[14]。另外,我國尚未制定完善的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的稅收政策,也未區(qū)分并設(shè)立專門的生態(tài)稅[15],與海洋生態(tài)環(huán)境相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策也不完善。人們在開發(fā)利用海洋資源的同時保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的積極性不高,導(dǎo)致了其他相關(guān)政策實施的效果不佳,所有這些保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的財政稅收政策缺陷都嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)保護(hù)政策體系實施的效率。

2.4 海洋傾廢問題嚴(yán)重

隨著我國大批港口和城市的興建、海洋運輸和海洋開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步以及沿海經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,人們?yōu)榱吮M可能地降低傾廢成本及躲避陸地傾廢的處罰,大量的向海洋傾倒各類廢棄物,海洋傾廢壓力不斷增加[16]。我國頒布的《海洋傾廢管理條例》在實施期間,雖然利用海洋空間資源處理廢棄物為港口、航道建設(shè)以及海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一定的便利條件。然而,我國目前設(shè)立的海洋傾廢區(qū)大多數(shù)離海岸較近,這些傾廢區(qū)容載量的增加嚴(yán)重影響了海洋生物的生存環(huán)境。除此之外,海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展也引發(fā)了新的海洋環(huán)境問題,如養(yǎng)殖布局不合理、養(yǎng)殖密度過高,大量殘餌和養(yǎng)殖動物排泄物等也給養(yǎng)殖水域海洋生態(tài)環(huán)境造成較大的壓力?？傊?這些海洋垃圾中大多為不可分解物質(zhì),大量的投入海洋中,不僅影響了海洋原本的外貌,影響海洋旅游業(yè)的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也嚴(yán)重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境,對海洋生態(tài)安全系統(tǒng)造成不可逆的危害。

3 我國海洋生態(tài)安全政策體系的構(gòu)建

海洋生態(tài)環(huán)境治理是改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,保護(hù)海洋生物可持續(xù)利用的重要手段?；趯ξ覈Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)政策制定和實施過程中的問題分析可知,目前我國的海洋生態(tài)保護(hù)政策還存在一些固有的缺陷和問題,為了更合理的開發(fā)利用海洋資源和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,使海洋對經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用,必須從各方面完善我國的海洋生態(tài)保護(hù)政策體系,這是實施海洋生態(tài)安全治理的基礎(chǔ)。下面就針對如何完善我國的海洋生態(tài)保護(hù)政策體系提幾點對策建議。

3.1 海洋生物多樣性保護(hù)政策

由于近年來對海洋生物多樣性的破壞,想要達(dá)到海洋生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)平衡是一項十分艱巨的任務(wù),需要在制定實施相關(guān)政策的過程中不斷創(chuàng)新、強(qiáng)調(diào)對各種海洋生物及其本身的生存環(huán)境的保護(hù),完善我國海洋生物多樣性保護(hù)政策。

3.1.1 加強(qiáng)海洋自然保護(hù)區(qū)及海洋特別保護(hù)區(qū)建設(shè)

海洋自然保護(hù)區(qū)是一種以生態(tài)系統(tǒng)管理為原則的綜合的預(yù)防性的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的管理工具[17]。它能夠更好的確保海洋生物資源的可持續(xù)利用,恢復(fù)遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能與結(jié)構(gòu),最終確保海洋生態(tài)系統(tǒng)的社會服務(wù)價值[18]。我國目前不僅要完善現(xiàn)有的海洋自然保護(hù)區(qū)的管理,更好地發(fā)揮其保護(hù)效果,而且應(yīng)該進(jìn)一步建立一批國家級、地方級的海洋自然保護(hù)區(qū),特別是針對珍稀和瀕危滅絕的物種建立典型海洋自然生態(tài)系統(tǒng)。加大財政投入,選擇具有代表性的淺海灘涂、內(nèi)海、海洋島礁等海洋生態(tài)系統(tǒng),建成一批相當(dāng)數(shù)量的海洋自然保護(hù)區(qū),逐步形成海洋自然保護(hù)區(qū)網(wǎng),為保護(hù)國家珍稀、瀕危海洋物種及海洋生物多樣性提供重要的條件。

除了海洋自然保護(hù)區(qū)之外,我國許多海灣、河口和外海海域由于地理位置、地形特點、資源優(yōu)勢等原因,使其在沿海發(fā)展戰(zhàn)略中具有特殊的地位。對于這樣的海域通過建立海洋特別保護(hù)區(qū),制定特別的管理規(guī)定,采取特別的管理措施,對保護(hù)區(qū)的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行綜合管理,統(tǒng)一協(xié)調(diào),統(tǒng)籌安排。

3.1.2 加強(qiáng)海洋開發(fā)過程中的生物多樣性保護(hù)

過度捕撈魚類等海洋生物資源是海洋生物多樣性銳減的最重要原因之一。在海洋資源的開發(fā)利用中,應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定,確保海洋資源的可持續(xù)使用。首先,要以維持海洋生物的再生能力為前提,從嚴(yán)規(guī)定對珍稀及瀕危物種的捕撈,盡量延緩海洋生物多樣性的下降過程;嚴(yán)禁使用炸魚、毒魚等直接威脅海洋生物多樣性的捕撈方法,摒棄傳統(tǒng)的以純經(jīng)濟(jì)效益為目的的捕撈模式,意識到這種捕撈模式會對海洋生物多樣化及生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的危害[19]。其次,相關(guān)學(xué)者指出,降低生境復(fù)雜性的機(jī)械捕撈方法會改變相關(guān)海洋生物的物種組成、豐度、多樣性和生產(chǎn)力[20]。因此,在開發(fā)利用海洋生物資源的活動中,應(yīng)提倡科學(xué)養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖,盡可能增加養(yǎng)殖種類,減少養(yǎng)殖廢棄物的產(chǎn)生。再者,應(yīng)該加大懲罰制度來規(guī)范在海洋開發(fā)活動中的污染行為,做到防止污染與生態(tài)保護(hù)并重,將污染對海洋生物多樣性的危害降到最低,確保海洋生態(tài)保護(hù)政策的順利實施。

3.1.3 加強(qiáng)海洋生物多樣性保護(hù)的管理和監(jiān)督

維護(hù)海洋生物多樣性是以生態(tài)系統(tǒng)為原則的海洋綜合管理的核心目標(biāo),其中包括物種、基因及生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。海洋生物多樣性的管理和監(jiān)督需要多個相關(guān)部門相互協(xié)作,在某一區(qū)域內(nèi)各相關(guān)部門之間應(yīng)事先劃分各自的管理職責(zé)范圍,建立相互信任合作關(guān)系,建立生物多樣性的協(xié)調(diào)管理機(jī)制,依據(jù)事先的分工協(xié)定進(jìn)行海洋生物多樣性保護(hù)的管理和監(jiān)督,最終建立一套完整、系統(tǒng)的管理和監(jiān)督體制。除此之外,在信息化管理時代,要建立海洋生物多樣性的信息收集和處理中心,通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺對海洋生物多樣性的信息進(jìn)行分析,進(jìn)一步完善海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),從而強(qiáng)化海洋生態(tài)監(jiān)控區(qū)的建設(shè)和管理。

3.1.4 防治海洋外來物種入侵

我國為了保護(hù)本國的海洋利益,盡可能地降低外來物種帶來的入侵風(fēng)險,首先就需要盡快制定和完善防止海洋外來物種入侵的相關(guān)法律法規(guī),我國目前還沒有針對外來入侵種的專項法規(guī)或條例,因此,盡快制定 《外來物種入侵管理條例》,具體細(xì)化引進(jìn)外來物種的手續(xù)審批程序,健全防止海洋外來物種入侵的管理體系,確立外來物種引入風(fēng)險評估制度,重視對引進(jìn)海洋生物的監(jiān)測、科研及公眾宣傳教育,建立外來海洋生物有效管理機(jī)制。此外,要加大引進(jìn)、檢疫、船舶壓艙水排放等方面的措施,尤其是船舶壓艙水來防止外來物種入侵。嚴(yán)格制定有關(guān)船舶水排放的相關(guān)法律法規(guī),加強(qiáng)船舶壓載水的排放管理,減少外來物種的入侵。

在防治海洋外來物種入侵工作中,各海事部門與海洋、環(huán)保和衛(wèi)生檢疫等部門應(yīng)相互配合、密切合作,加強(qiáng)監(jiān)測,及早地發(fā)現(xiàn)外來物種入侵形勢,建立及時的通報制度和迅速響應(yīng)系統(tǒng),采取綜合防治措施消除和控制外來海洋生物入侵[21]。

3.2 海洋生態(tài)恢復(fù)政策

為了使我國海洋生態(tài)形勢朝著良性化方向發(fā)展,保護(hù)現(xiàn)有的海洋生態(tài)系統(tǒng)及大范圍的恢復(fù)遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與生產(chǎn)能力是我國海洋生態(tài)保護(hù)的總體思想。海洋生態(tài)系統(tǒng)有其固有的恢復(fù)能力,只要控制措施發(fā)揮得當(dāng),海洋生態(tài)功能和生產(chǎn)力是可以得到恢復(fù)的,其中,對海洋過度開發(fā)利用的控制是關(guān)鍵。通過綜合治理,把對海洋生態(tài)利用控制在可承載的范圍內(nèi),制定專門的海洋生態(tài)恢復(fù)政策管轄海域的生態(tài)恢復(fù)能力。

3.2.1 構(gòu)建海洋生態(tài)恢復(fù)的環(huán)境質(zhì)量評價體系

海洋生態(tài)恢復(fù)的環(huán)境質(zhì)量評價體系主要包括以下幾方面:一是海洋生態(tài)安全評價,從維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定出發(fā)評價各類海洋活動中重大的、整體性的、影響全局的戰(zhàn)略性活動。二是海洋生態(tài)風(fēng)險評價,主要針對海洋活動中的風(fēng)險因素及不確定因素,如石油泄漏等,對在特定區(qū)域內(nèi)發(fā)生的海洋事故或災(zāi)害對海洋生物及海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析評價,這些影響的后果可能直接導(dǎo)致海洋生態(tài)機(jī)構(gòu)的損傷或異常,從而使生態(tài)系統(tǒng)退化日益嚴(yán)重。三是海洋生態(tài)影響評價,針對不同的人類活動對海洋生物多樣性及海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來的影響進(jìn)行預(yù)測和評估分析。四是海洋生態(tài)系統(tǒng)承載力評價,主要分析在特定的時期,特定的海洋環(huán)境條件下,海洋生態(tài)系統(tǒng)能夠接受的開發(fā)利用海洋資源或破壞性的海洋活動的最大承受能力,這個承受能力又是一個極限值?？傊?海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價是一項復(fù)雜的評價體系,為海洋生態(tài)安全的保護(hù)和恢復(fù)都提供了重要保障,我國應(yīng)該成立一支具有資質(zhì)的海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價隊伍,其中主要包括生態(tài)學(xué)家、環(huán)境學(xué)家、社會學(xué)家及法學(xué)家等。

3.2.2 建立海洋生態(tài)補償機(jī)制

海洋生態(tài)補償機(jī)制作為補償機(jī)制的重要組成部分,應(yīng)以各行政區(qū)之間的公平性為前提,同時考慮經(jīng)濟(jì)最優(yōu)原則,明確海洋環(huán)境的責(zé)任界定,全面推進(jìn)海洋生態(tài)補償機(jī)制的建設(shè)[22]。首先,應(yīng)在國家、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)三方面結(jié)合的基礎(chǔ)上逐漸推進(jìn)海洋生態(tài)補償機(jī)制建立,設(shè)立?？顚ｍ椀暮Ｑ笊鷳B(tài)恢復(fù)基金。針對不同海域環(huán)境不同的生態(tài)補償需求,確定重點領(lǐng)域重點突破,制定海洋生態(tài)補償政策的技術(shù)導(dǎo)則,全面構(gòu)建我國海洋生態(tài)補償政策的總體框架。其次,按照 “誰開發(fā),誰保護(hù),誰受益,誰補償”的原則,對損害海洋生態(tài)者按照相應(yīng)的規(guī)定征收海洋生態(tài)補償費用,根據(jù)不同海域的實際情況制定海洋生態(tài)補償費用的具體條例,其中對有關(guān)海洋生態(tài)補償費的原則、對象、費率以及生態(tài)補償費的管理和使用都進(jìn)行明確、細(xì)致的規(guī)定[]。

3.2.3 運用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)監(jiān)測海洋生態(tài)恢復(fù)

隨著海洋生態(tài)恢復(fù)過程監(jiān)測技術(shù)的不斷發(fā)展,歐美海洋發(fā)達(dá)國家在這方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗,發(fā)布了一系列先進(jìn)的科學(xué)理論、監(jiān)測評價技術(shù)方案等,并成功地將其運用于海洋生態(tài)保護(hù)的實踐中[24]。我國應(yīng)積極開發(fā)研究針對海洋領(lǐng)域的“3S”技術(shù)(GIS,RS,GPS),使其成為現(xiàn)代海洋生態(tài)恢復(fù)監(jiān)測的主要手段。衛(wèi)星遙感技術(shù) (RS)在海洋污染方面具有獨特的優(yōu)越性,以其迅速、同步與大面積測量的特點對油污染、熱污染、濁度等的監(jiān)測尤為突出,這就為大范圍的海洋污染、恢復(fù)的監(jiān)測提供了極大的便利。全球定位系統(tǒng)(GPS)是專門針對小范圍的具體的海洋環(huán)境退化及破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的方法。地理信息系統(tǒng) (GIS)是后期針對通過衛(wèi)星遙感技術(shù)和全球定位技術(shù)獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)的、全面的存儲及高效的處理,并與網(wǎng)絡(luò)實時連接,建立海洋生態(tài)安全相關(guān)的規(guī)范化的數(shù)據(jù)庫,極大地滿足了海洋生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)空間數(shù)據(jù)的共享,避免了傳統(tǒng)手段下對海洋生態(tài)恢復(fù)過程監(jiān)測中造成的人力、物力及財力的浪費,保證了海洋生態(tài)恢復(fù)監(jiān)測過程的高效、順利的開展[25]。

3.2.4 加大受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和恢復(fù)力度

對已遭到破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng),應(yīng)該積極采取人工措施因地制宜地發(fā)揮大自然本身的力量,利用生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力,在短時間內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)重要功能的初步恢復(fù)。生態(tài)修復(fù)要與環(huán)境綜合治理緊密結(jié)合,在全面減輕生態(tài)壓力的基礎(chǔ)上,提高生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力;要依靠科技創(chuàng)新提高生態(tài)修復(fù)科技含量,重視科技特別是高新技術(shù)在生態(tài)修復(fù)中的作用;建立生態(tài)修復(fù)科學(xué)論證制度,修復(fù)計劃申報審批、修復(fù)過程監(jiān)理制度,確保生態(tài)修復(fù)的措施合理可行。

3.3 加強(qiáng)與其他國家在保護(hù)海洋生態(tài)安全上的合作

《聯(lián)合國海洋法公約》明確指出,各國應(yīng)該首先明確本國在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境方面的義務(wù),相互借鑒學(xué)習(xí)他國經(jīng)驗,進(jìn)而結(jié)合本國的實際情況,采取積極的措施保護(hù)目前脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng),以及珍稀、瀕危滅絕的海洋物種的海洋生態(tài)環(huán)境。

3.3.1 加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的雙邊及多邊合作

在國際視角下,首先要明確全球海洋生態(tài)保護(hù)的優(yōu)先領(lǐng)域,積極爭取海洋生態(tài)保護(hù)方面的國外資金援助項目,形成養(yǎng)護(hù)、研究和管理的國際合作機(jī)制,維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的良好狀態(tài)。其次,需要密切關(guān)注和積極參與 “海洋保護(hù)區(qū)”等生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)及其其他實際 “生態(tài)系統(tǒng)方法”的規(guī)則,制定完善的政策,積極參與全球環(huán)境評價、珊瑚礁保護(hù)監(jiān)測等計劃。要高度關(guān)注有關(guān)國家管轄范圍外的海洋生物多樣性問題,為我國開展國內(nèi)立法、維護(hù)權(quán)益爭取更大國家支持和空間。借助國際經(jīng)驗,組織地方參與區(qū)域性生物多樣性保護(hù)工作,發(fā)起海洋生物多樣性保護(hù)和綜合管理項目。

3.3.2 積極參與國際上關(guān)于海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的科學(xué)研究

為了實現(xiàn)我國在海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的科學(xué)技術(shù)與國際先進(jìn)技術(shù)接軌,首先要不斷加強(qiáng)海洋生態(tài)國際行動的參與能力建設(shè),積極參加全球前沿的海洋生態(tài)保護(hù)研究,追蹤國際生態(tài)保護(hù)科技動態(tài),不斷擴(kuò)大與有關(guān)國家在海洋保護(hù)方面的科研合作。其次,要加快進(jìn)度建立和完善有關(guān)國家海洋生態(tài)科技合作的經(jīng)費支持和項目管理機(jī)制,不斷優(yōu)化國際海洋生態(tài)安全保護(hù)的組織體系。

3.4 海洋生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系

為了貫徹執(zhí)行科學(xué)發(fā)展觀,我國政府提出“建設(shè)環(huán)境友好型社會”的構(gòu)想。在海洋領(lǐng)域中構(gòu)建環(huán)境友好型社會所涉及的海洋生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是密切聯(lián)系,相互制約的,最終形成一個有機(jī)的、良性發(fā)展的海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。在處理兩者關(guān)系時,要將海洋生態(tài)保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項基本政策,建立合理的海洋生態(tài)機(jī)構(gòu),通過合理的、計劃性的海洋開發(fā)活動,逐步解決沿海地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的海洋生態(tài)問題,緩解沿海地區(qū)人口、資源、環(huán)境的矛盾,保證海洋生物及其他海洋資源永續(xù)利用,促進(jìn)其社會與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4.1 逐漸形成海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理體系

首先必須樹立海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)觀念,積極謀求在經(jīng)濟(jì)合理、生態(tài)平衡的條件下,生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。人類的經(jīng)濟(jì)活動也只有在良好的生態(tài)環(huán)境中進(jìn)行,才能保證經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),推動經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)生態(tài)、環(huán)境、資源和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個具備系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的整體,需要從生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行宏觀管理,將海洋生態(tài)環(huán)境問題和社會經(jīng)濟(jì)問題統(tǒng)籌考慮,形成與傳統(tǒng)管理不同的海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理。目前,我國海洋管理是在國家、省 (直轄市、自治區(qū))、市、縣的基礎(chǔ)上分別進(jìn)行,對此,必須從區(qū)域的角度出發(fā),構(gòu)建區(qū)域海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理體系。與此相對應(yīng),設(shè)立區(qū)域海域管理機(jī)關(guān),對海域生態(tài)保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)一管理,統(tǒng)一承擔(dān)責(zé)任。

3.4.2 利用經(jīng)濟(jì)方法和經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用

海洋生態(tài)保護(hù)政策實施過程中離不開國家財政的支持。美國相關(guān)部門就把財政援助擺在保障海洋生態(tài)保護(hù)政策順利實施的首位,我國應(yīng)通過財政支付轉(zhuǎn)移,給予海洋生態(tài)保護(hù)的一種無償援助,積極推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)政策的實施。另外,還需通過征收排污費和海洋生態(tài)稅等經(jīng)濟(jì)方法和經(jīng)濟(jì)手段來影響和調(diào)節(jié)社會的生產(chǎn)、分配、流通和消費,促進(jìn)海洋生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4.3 拓展海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資渠道

由于海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資規(guī)模大,效益滯后,投資者直接經(jīng)濟(jì)效益小的原因,政府必須成為主要投資者。政府的投資領(lǐng)域包括海洋生態(tài)環(huán)境觀測和監(jiān)測、海洋生態(tài)科學(xué)研究和教育培訓(xùn)、海洋生態(tài)技術(shù)研究和開發(fā)、海洋生態(tài)恢復(fù)示范項目建設(shè),生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、國家公園建設(shè)等。海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍需拓展投資渠道,引導(dǎo)民間資金及銀行信貸資金等投入,做到投資渠道多元化。

3.5 構(gòu)建完善海洋生態(tài)安全政府管理體系

除了在橫向維度上加強(qiáng)海洋生態(tài)安全本身的體系建設(shè)外,海洋生態(tài)安全政府管理體系的完善也尤為重要,完善的管理、執(zhí)法體制及法律制度是各項政策實施的前提和保障。在我國海洋生態(tài)安全管理機(jī)構(gòu)模式逐漸向綜合型轉(zhuǎn)變的同時,加強(qiáng)海洋執(zhí)法體制建設(shè),完善海洋生態(tài)安全基本法的建立,以此保障我國海洋生態(tài)安全保護(hù)政策體系順利實施。

3.5.1 完善海洋生態(tài)安全管理和執(zhí)法體制

2013年,十二屆全國人民代表大會一次會議審議 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)整合,重新組建國家海洋局,由國土資源部管理。并且,方案提出設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會,負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。在這項改革涉海機(jī)構(gòu)之后,我國相關(guān)管理機(jī)構(gòu)在面對要處理的海洋生態(tài)安全方面的事務(wù)時應(yīng)該盡快明確本部門在海洋生態(tài)安全保護(hù)中的分工和職責(zé),各司其職,進(jìn)一步完善我國的海洋生態(tài)安全綜合職能管理機(jī)構(gòu),為我國的海洋生態(tài)安全治理提供了更為有力的機(jī)構(gòu)管理體制,從而提高我國的海上執(zhí)法效率,強(qiáng)化海洋生態(tài)安全管理力度。另外,我國現(xiàn)有海上執(zhí)法體制已經(jīng)不能有效的維護(hù)我國海洋權(quán)益,也無法應(yīng)對新時期海上各種突發(fā)狀況,因此,重組后國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法,接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這不僅避免長期以來涉海事務(wù)多頭執(zhí)法的現(xiàn)象,而且提高海上執(zhí)法的有效性,避免了資源的浪費。

3.5.2 加強(qiáng)完善海洋生態(tài)安全法律體系

首先,制定專門的 《海洋生態(tài)安全保護(hù)法》,其中不僅包括程序性和實體性的海洋生態(tài)安全保護(hù)和治理方面的條例、處理海洋生態(tài)問題的措施,更應(yīng)該包含對于海洋生態(tài)安全理念的詮釋,使公民更好的深入了解法律制定的重要性[26]。其次,修訂、健全與海洋生態(tài)安全保障基本法相配套的法律法規(guī),例如海岸帶管理法、海洋生物多樣性保護(hù)方面的立法以及防災(zāi)減災(zāi)法等[27]。同時,通過立法建立一個專門管理海洋生態(tài)安全事務(wù)的管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)處理日常事務(wù),協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)在海洋管理上的關(guān)系,在法律中明確中央和地方的管轄海域與權(quán)限,改變我國海洋執(zhí)法薄弱的現(xiàn)狀。

3.5.3 加強(qiáng)公民海洋生態(tài)安全保護(hù)意識教育

采取合理、積極的方式對沿海地區(qū)居民、涉海各單位和員工加大海洋生態(tài)安全保護(hù)重要性的宣傳教育力度,普及相關(guān)海洋生態(tài)安全治理的法律法規(guī)知識,從而,使廣大居民從根本上樹立起海洋環(huán)境保護(hù)、依法開發(fā)利用海洋資源的強(qiáng)烈意識,并將這種意識變成廣大民眾保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的自覺行為。另外,在培養(yǎng)公眾自覺維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的同時,也要對于破壞海洋生態(tài)安全的人給予道德上的譴責(zé)和經(jīng)濟(jì)上的適度懲罰,這也是教育的一種途徑。

4 結(jié)束語

海洋生態(tài)系統(tǒng)的安全直接關(guān)系著整個人類社會經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展,決定著人類社會的可持續(xù)發(fā)展。面對日益復(fù)雜的海洋生態(tài)安全形勢,必須從我國實際的海洋生態(tài)治理過程中存在的問題出發(fā),結(jié)合海洋生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢及國家提出的海洋生態(tài)保護(hù)的目標(biāo),從海洋生物多樣性保護(hù)政策、海洋生態(tài)恢復(fù)政策、積極參與國際海洋生態(tài)保護(hù)政策以及與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展政策幾個方面完善我國的海洋生態(tài)保護(hù)政策體系,不斷積累我國在治理海洋生態(tài)安全方面的經(jīng)驗,力爭在海洋生態(tài)安全治理的國際競爭中占領(lǐng)制高點。只有這樣,我們才能在日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻的海洋生態(tài)安全形勢下,發(fā)展我國的海洋事業(yè),保障海洋生態(tài)安全,走一條海洋生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

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