林同勇

(國家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 廈門 361008)

海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測內(nèi)容探析

林同勇

(國家海洋局廈門海洋環(huán)境監(jiān)測中心站 廈門 361008)

海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測是 《中華人民共和國海域使用管理法》確立的一項(xiàng)重要制度,也是提升海域管理信息化、規(guī)范化和科學(xué)化水平的重要手段。筆者依據(jù)東海分局 《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(試行)和 《國家海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)總體實(shí)施方案》,結(jié)合近年來從事填海工程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作經(jīng)驗(yàn),探討施工期海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測工作內(nèi)容,為依法、規(guī)范開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測提供參考。

填海工程;海域使用動(dòng)態(tài);地面監(jiān)視監(jiān)測;探析

1 引言

進(jìn)入21世紀(jì),我國海洋經(jīng)濟(jì)大發(fā)展帶動(dòng)了海洋大開發(fā),隨著沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國際化進(jìn)程逐步加快,項(xiàng)目用海需求剛性不斷增長;加上能源、重化工業(yè)向沿海地區(qū)集聚,濱海城鎮(zhèn)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施在沿海布局,各類海洋工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,海洋新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。根據(jù) 《2011年海域使用管理公報(bào)》顯示,我國全年批準(zhǔn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃15個(gè),規(guī)劃總面積18 200 hm2,其中規(guī)劃填海面積16 300 hm2;批準(zhǔn)高涂圍墾養(yǎng)殖用海規(guī)劃兩個(gè),規(guī)劃總面積25 700 hm2[1]。區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃需求旺盛,填海項(xiàng)目不斷增多,給海域使用管理提出了更高的要求。

眾所周知,填海屬于完全改變海域?qū)傩缘挠煤；顒?dòng),同時(shí)對(duì)周邊海域資源條件和開發(fā)利用活動(dòng)造成較大影響。如何實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)、科學(xué)準(zhǔn)確地掌握填海和海岸線變化的情況,以及對(duì)周邊海域造成的影響,促進(jìn)海域資源節(jié)約集約利用,已是擺在海域使用管理中一個(gè)突出的問題。《中華人民共和國海域使用管理法》第五條規(guī)定“國家建立海域使用管理信息系統(tǒng),對(duì)海域使用狀況實(shí)施監(jiān)視、監(jiān)測”。因此,海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測是海洋行政管理部門加強(qiáng)填?；顒?dòng)監(jiān)督管理的重要手段。

2 地面監(jiān)視監(jiān)測工作內(nèi)容探析

國家海洋局于2007年下發(fā)的 《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》中明確要求,海域使用權(quán)人提出填?？⒐を?yàn)收申請(qǐng)時(shí),要提交施工過程海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測報(bào)告。但至今國家海洋局未明確、統(tǒng)一、規(guī)范海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)內(nèi)容及要求等,導(dǎo)致各級(jí)、各地海洋部門在開展海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測過程中重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容出現(xiàn)了諸多問題。為開展科學(xué)合理、規(guī)范有效的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測,實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)掌握海域使用信息,筆者結(jié)合近年來從事福建南部海域圍填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作,依據(jù)國家海洋局東海分局 《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(試行)和 《國家海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)總體實(shí)施方案》,探討施工期海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測內(nèi)容。

2010年4月13日,國家海洋局東海分局組織編制并下發(fā)了 《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(試行),規(guī)定了填海項(xiàng)目施工期海洋水文動(dòng)力、水下地形、海洋環(huán)境以及海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測基本要求和技術(shù)方法,包括海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測范圍、監(jiān)測技術(shù)方法和監(jiān)測報(bào)告編寫等,為開展圍填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作提供了較為規(guī)范、全面的技術(shù)要求。 《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》(試行)規(guī)定了海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測的主要內(nèi)容:岸線變化監(jiān)測、地形測量、海洋水文泥沙觀測、海洋環(huán)境監(jiān)測、吹填溢流口懸浮泥沙監(jiān)測和海域使用現(xiàn)狀影響調(diào)查6部分。筆者認(rèn)為,海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測的核心問題就在于要求 “動(dòng)態(tài)”兩個(gè)字,其基本手段就是通過地面的監(jiān)視監(jiān)測獲取動(dòng)態(tài)的海域使用信息。結(jié)合填海類型、規(guī)模和方式等,海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測涉及內(nèi)容主要包括海域現(xiàn)狀監(jiān)視監(jiān)測、施工動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測、海洋功能區(qū)監(jiān)視監(jiān)測、用海權(quán)屬監(jiān)視監(jiān)測、用海風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)視監(jiān)測及管理對(duì)策監(jiān)視監(jiān)測等。

2.1 海域現(xiàn)狀監(jiān)視監(jiān)測

準(zhǔn)確把握海域使用現(xiàn)狀是依法實(shí)施海域使用管理的基礎(chǔ),因此,海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作的基礎(chǔ)是全面、科學(xué)地掌握填海項(xiàng)目的海域現(xiàn)狀。其主要工作內(nèi)容是對(duì)圍填海項(xiàng)目所在海域的自然狀況、周邊海域開發(fā)利用現(xiàn)狀等開展監(jiān)視監(jiān)測,尤其是項(xiàng)目所在海域的河口海灣形態(tài)和面積等,以及海島數(shù)量、面積、植被和海島岸線變化等。通過監(jiān)視監(jiān)測,繪制海域使用現(xiàn)狀圖,拍攝用?，F(xiàn)狀影像等,切實(shí)掌握圍填海項(xiàng)目周邊已開發(fā)和未開發(fā)的海域面積及分布狀況,為科學(xué)評(píng)價(jià)海域使用影響狀況提供依據(jù)。

2.2 施工動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測

施工動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測是海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作中最重要的環(huán)節(jié),也是海洋行政管理部門實(shí)時(shí)掌握用海進(jìn)展情況的主要依據(jù)。其內(nèi)容包括實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目施工進(jìn)展情況,核查施工工藝及施工物料來源,現(xiàn)場測量施工用海界址點(diǎn)坐標(biāo),記錄海岸線變化情況,繪制用海界址點(diǎn)動(dòng)態(tài)變化等,判斷施工用海界址和批準(zhǔn)權(quán)證用海的一致性。

2.2.1 收集資料

監(jiān)視監(jiān)測前要認(rèn)真收集填海項(xiàng)目的批復(fù)文件、界址點(diǎn)、用海項(xiàng)目的規(guī)劃等前期資料紙質(zhì)文本和電子版,記錄項(xiàng)目的概括信息及周邊環(huán)境信息。根據(jù)相關(guān)的批復(fù)文件等,統(tǒng)一將坐標(biāo)轉(zhuǎn)換為2000國家大地坐標(biāo)系,并繪制該項(xiàng)目宗海界址圖。

2.2.2 現(xiàn)場踏勘

根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目宗海界址圖,向用海項(xiàng)目業(yè)主了解施工動(dòng)態(tài)與進(jìn)展情況,現(xiàn)場查勘圍填海工程的動(dòng)態(tài)進(jìn)展,包括圍堰工程和圍填海工程進(jìn)展等。同時(shí)核實(shí)圍填海過程是否按照 《海域使用論證報(bào)告書》中提出的施工方式、施工工藝流程等實(shí)施,核查填海工程是否按照先圍堰后填海方式;現(xiàn)場核實(shí)施工填海物料種類和來源是否相符合,確認(rèn)是否有違規(guī)施工的情況。

2.2.3 實(shí)時(shí)測量

采用RTK現(xiàn)場實(shí)測填海項(xiàng)目海域原始海岸線位置及填海工程施工界址點(diǎn)動(dòng)態(tài)進(jìn)展,包括圍堰工程位置、填海工程范圍等,核查項(xiàng)目用海施工進(jìn)展的情況,確認(rèn)項(xiàng)目用海面積以及是否超出批復(fù)界址點(diǎn)和占用海岸線范圍。

2.2.4 繪制圖件

根據(jù)現(xiàn)場測量結(jié)果,按照 《海籍調(diào)查規(guī)范》(HY/T 124-2009)的要求繪制施工動(dòng)態(tài)界址圖。圖件內(nèi)容主要反映現(xiàn)狀圍填海界址范圍與批復(fù)用海相應(yīng)界址范圍對(duì)比情況,并至少應(yīng)反映3個(gè)圖層,即:底圖、海域使用權(quán)證中批復(fù)的圍填海和構(gòu)筑物用海界址圖、現(xiàn)場核查實(shí)測的圍填海和構(gòu)筑物用海相應(yīng)現(xiàn)狀界址圖[2]。

2.3 海洋功能區(qū)監(jiān)視監(jiān)測

海洋功能區(qū)劃是編制涉海規(guī)劃的依據(jù),海域使用項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃。因此,海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測應(yīng)注重海洋功能區(qū)的監(jiān)視監(jiān)測,以驗(yàn)證海域使用論證報(bào)告書項(xiàng)目選址是否符合海洋功能區(qū)劃等,防止擅自改變海域用途。監(jiān)視監(jiān)測時(shí)要認(rèn)真查詢圍填海項(xiàng)目所在海域的海洋功能區(qū)劃文本、登記表和圖件,主要監(jiān)視圍填海項(xiàng)目所在海域的海洋功能區(qū)利用狀況及海洋功能執(zhí)行情況等,尤其要對(duì)填海工程涉及的海洋功能區(qū)中重要保護(hù)目標(biāo)完整性影響的監(jiān)視監(jiān)測,包括重要保護(hù)目標(biāo)數(shù)量、形態(tài)、屬性的完整性和周邊環(huán)境的穩(wěn)定性,以及保護(hù)措施的落實(shí)情況等。

2.4 用海權(quán)屬監(jiān)視監(jiān)測

重點(diǎn)監(jiān)視填海項(xiàng)目的用海位置、用海用途、用海面積、用海界址坐標(biāo)、用海方式、用海權(quán)屬等與海域使用確權(quán)批復(fù)的相應(yīng)內(nèi)容符合情況或變更情況等,并對(duì)獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入和矢量化處理,生成權(quán)屬電子檔案和用海宗海圖。了解海域使用金繳納情況,查閱海域使用金繳納憑證。同時(shí)對(duì)用海經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)視監(jiān)測,內(nèi)容有海域等級(jí)、宗海價(jià)格和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值等。

2.5 用海風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)視監(jiān)測

填海工程用海風(fēng)險(xiǎn)主要有:工程施工風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和人為事故風(fēng)險(xiǎn)等。其中工程施工風(fēng)險(xiǎn)主要來自工程施工現(xiàn)場區(qū)域復(fù)雜的地質(zhì)條件對(duì)施工項(xiàng)目造成的風(fēng)險(xiǎn);自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)包括臺(tái)風(fēng)和風(fēng)暴潮、海岸侵蝕、海水入侵等自然災(zāi)害造成的風(fēng)險(xiǎn);人為事故風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為施工船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)?；谟煤ｏL(fēng)險(xiǎn),用海風(fēng)險(xiǎn)防范措施管理監(jiān)視監(jiān)測主要內(nèi)容應(yīng)該包括各種用海風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警機(jī)制的建立及執(zhí)行情況;用海風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急措施情況等。對(duì)圍堰工程尤其是要加強(qiáng)工程圍堰合龍的監(jiān)視。

2.6 管理對(duì)策監(jiān)視監(jiān)測

《海域使用論證報(bào)告書》和海洋行政主管部門用海批復(fù)文件中對(duì)填海項(xiàng)目提出的相關(guān)海域使用管理對(duì)策措施,是加強(qiáng)填海項(xiàng)目管理的科學(xué)依據(jù)。因此,要加強(qiáng)相關(guān)海域使用管理對(duì)策措施的落實(shí)責(zé)任部門、落實(shí)方式和落實(shí)程度等的監(jiān)視監(jiān)測。監(jiān)視監(jiān)測時(shí)可采用質(zhì)詢、調(diào)研、走訪和座談等方式,通過質(zhì)詢填海工程業(yè)主方與填海工程方,或調(diào)研相關(guān)政府部門及管理部門,走訪周邊社會(huì)群眾及利益相關(guān)者,以及通過召集用海項(xiàng)目業(yè)主、利益相關(guān)者等座談,了解處理利益相關(guān)者落實(shí)協(xié)議、方案及支付憑證等情況,同時(shí)對(duì)用海批復(fù)文件提出的項(xiàng)目用海施工期管理對(duì)策措施逐條分析落實(shí)情況。

3 監(jiān)管要求與工作體會(huì)

海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測工作是填海活動(dòng)管理中一項(xiàng)十分重要的技術(shù)保障工作,對(duì)填海工程項(xiàng)目科學(xué)、合理、規(guī)范和有序地使用海域具有重要的指導(dǎo)作用。但在實(shí)際工作中,一些用海單位在取得海域使用權(quán)后,往往對(duì)論證報(bào)告及專家組提出的科學(xué)合理的施工方式、開發(fā)協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)督管理、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)對(duì)策措施落實(shí)存在著懈怠和漏洞,不利于海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測工作的開展。為此,在實(shí)際開展海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測工作中要堅(jiān)持科學(xué)、認(rèn)真的態(tài)度,按照要求實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)開展,及時(shí)、準(zhǔn)確地提交海域使用動(dòng)態(tài)信息。

3.1 注重資料收集

在設(shè)計(jì)填海項(xiàng)目施工期海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測方案前,要收集 《海域使用論證報(bào)告書》及專家評(píng)審意見、用海批復(fù)文件、海域使用權(quán)證書、填海工程施工圖紙及設(shè)計(jì)報(bào)告,掌握填海工程的施工方案、施工工藝,以及填海工程物料種類、來源、工程量和施工進(jìn)度安裝等,同時(shí)還要盡量收集和仔細(xì)研究填海工程海域歷史資料,為開展海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測提供依據(jù)。

3.2 規(guī)范方案設(shè)計(jì)

承擔(dān)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)部門應(yīng)依據(jù)《填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》 (試行),結(jié)合項(xiàng)目 《海域使用論證報(bào)告書》、用海批復(fù)文件要求、施工進(jìn)度計(jì)劃等,編制的填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測方案,須經(jīng)海洋行政管理部門組織的審查和批復(fù)后方可實(shí)施,并應(yīng)及時(shí)將地面監(jiān)視監(jiān)測成果報(bào)送海域使用管理部門。

3.3 嚴(yán)格動(dòng)態(tài)管理

填海項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí),海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測技術(shù)部門要提前介入,主動(dòng)聯(lián)系,全程跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展情況,按時(shí)實(shí)施定期地面監(jiān)視監(jiān)測工作,直至該項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督檢查

海洋行政管理部門的監(jiān)督檢查,是督促填海項(xiàng)目業(yè)主依法、科學(xué)、規(guī)范、有效實(shí)施海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測的重要保證。在填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測過程中,要充分結(jié)合執(zhí)法檢查等方式開展,確保海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測結(jié)果的真實(shí)性和規(guī)范化。

4 結(jié)束語

地面監(jiān)視監(jiān)測是海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中最重要、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。針對(duì)填海類型、規(guī)模和方式的不同,在填海項(xiàng)目海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測中不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn),探討并明確科學(xué)合理、規(guī)范有效的海域使用動(dòng)態(tài)地面監(jiān)視監(jiān)測工作內(nèi)容,重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)視監(jiān)測工作的焦點(diǎn)和難點(diǎn),實(shí)施填海工程事前、事中和事后的全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管,是及時(shí)發(fā)現(xiàn)用海違法行為、防止海洋環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生的有效途徑;是切實(shí)維護(hù)用海秩序、合理開發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必然要求;也是深化海域管理、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)的重要舉措。

[1] 國家海洋局.2011年海域使用管理公報(bào)[R].2012.

[2] 國家海洋局.海籍調(diào)查規(guī)范[R].2008.