楊朝霞

(北京林業(yè)大學(xué)法律系，北京 100083)

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局?！苯ㄔO(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，又是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù)。環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)生態(tài)文明法制建設(shè)。古人云:“小智治事，中智用人，大智立法?！闭驹谟蓚鹘y(tǒng)文明向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的時(shí)代拐點(diǎn)，立足于當(dāng)前資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，找出制約我國(guó)生態(tài)文明法制建設(shè)的主要瓶頸，并制定破解的根本對(duì)策，是必要而緊迫的。

1 瓶頸一

1.1 問(wèn)題:環(huán)境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)環(huán)境資源立法取得了巨大的成就，專門(mén)的環(huán)境資源法律已達(dá)30來(lái)部，國(guó)務(wù)院頒布的環(huán)境資源行政法規(guī)40多件，地方人大和政府制定的地方性環(huán)境資源法規(guī)和規(guī)章700余件，發(fā)布的國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)已有1400余項(xiàng)。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影響，現(xiàn)有立法缺乏頂層設(shè)計(jì)、宏觀規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，以致“立法重復(fù)”、“立法沖突”和“量大質(zhì)次”等粗制濫造的現(xiàn)象比比皆是，環(huán)境資源問(wèn)題整體仍在惡化。一是《環(huán)境保護(hù)法》基本法地位缺失，環(huán)境資源立法群龍無(wú)首、各自為戰(zhàn)。二是環(huán)境資源立法偏輕偏重，缺乏整體觀和全局觀。譬如，重污染防治輕生態(tài)保護(hù)、重城市輕農(nóng)村，重農(nóng)耕用地輕生態(tài)用地等。最典型的是，現(xiàn)行的《土地管理法》不惜利用“占補(bǔ)平衡”犧牲林地、草地、濕地等來(lái)填補(bǔ)征占的耕地，以致“土地保護(hù)”淪落為“耕地保護(hù)”。

1.2 對(duì)策:樹(shù)立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)產(chǎn)品的理念，推進(jìn)法律“生態(tài)化”

為破解上述瓶頸，有必要樹(shù)立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)產(chǎn)品的理念，推進(jìn)法律“生態(tài)化”工作，制定統(tǒng)一的《生態(tài)法》基本法，科學(xué)構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的立法體系。

所謂生態(tài)系統(tǒng)管理，是指在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能過(guò)程加以充分理解的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)性的管理策略，以恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性。譬如將耕地、林地、濕地等進(jìn)行一體化的保護(hù)。所謂生態(tài)產(chǎn)品，是指生態(tài)系統(tǒng)所生產(chǎn)和提供的各種自然要素及其組合體，如作為人類(lèi)生產(chǎn)生活支持基礎(chǔ)的良好人居環(huán)境，可調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、保障生態(tài)再生力的生態(tài)環(huán)境要素及其組合體等。生態(tài)產(chǎn)品對(duì)人類(lèi)具有直接或間接的生態(tài)服務(wù)功能，如提供資源(如礦、林、漁、草等)、調(diào)節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙和景觀審美等。人類(lèi)需求既包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對(duì)清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求，具體則體現(xiàn)為各種環(huán)境利益。生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，從本質(zhì)上看即是合理分配和保護(hù)各類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品。

生態(tài)文明法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)超越環(huán)境資源法制建設(shè)的老套路，樹(shù)立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的理念，站在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)文明的高度，對(duì)現(xiàn)行立法體系進(jìn)行“生態(tài)化”的改造，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。

第一，廢棄只重視污染防治的《環(huán)境保護(hù)法》，制定作為生態(tài)文明法制建設(shè)基本法的《生態(tài)法》。當(dāng)然，《生態(tài)法》應(yīng)當(dāng)超越污染防治的小環(huán)保觀，建立全面規(guī)制污染防治、資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的大環(huán)保觀，站在生態(tài)系統(tǒng)管理的高度，對(duì)人居環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行一體化的保護(hù)。

第二，健全和完善由污染防治法、資源保護(hù)法和生態(tài)保護(hù)法為基干的生態(tài)文明建設(shè)立法體系。一是要制定《土壤污染防治法》、《環(huán)境損害賠償法》、《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃法》、《生態(tài)補(bǔ)償條例》、《濕地保護(hù)條例》等新法。二是要修改舊法。重點(diǎn)是:修改《大氣污染防治法》，切實(shí)建立和健全地方政府的空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)機(jī)制，實(shí)行重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防制度防治區(qū)域性污染，特別是要對(duì)PM2.5的防控進(jìn)行專章規(guī)定，如淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源利用結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)的污染防治等;修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分區(qū)為基礎(chǔ)的分級(jí)分類(lèi)管理制度體系，提高對(duì)水量的合理分配和水質(zhì)的有力保護(hù);修改《土地管理法》，對(duì)耕地、林地、濕地和草地進(jìn)行一體化的保護(hù)等等。修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，建立戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度。

第三，對(duì)民法、行政法、刑法和經(jīng)濟(jì)法等傳統(tǒng)部門(mén)法進(jìn)行“生態(tài)化”的改造，確認(rèn)環(huán)境權(quán)益，使所有的法律握指成拳，形成生態(tài)文明法制建設(shè)的整體合力。需特別指出的是，對(duì)傳統(tǒng)部門(mén)法的“生態(tài)化”，并不僅僅指在形式上規(guī)定環(huán)境資源保護(hù)的法律條款，而是要求在精神上能遵循生態(tài)系統(tǒng)管理的準(zhǔn)則，并真正確認(rèn)和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所代表的環(huán)境利益。譬如，《刑法修正案(八)》第338條將“重大環(huán)境污染事故罪”改為“污染環(huán)境罪”，直接確認(rèn)環(huán)境利益為環(huán)境犯罪的客體，就是法律生態(tài)化十分成功的例子。當(dāng)前，亟須在民事立法上確立生態(tài)損害賠償制度。

2 瓶頸二

2.1 問(wèn)題:公眾參與的動(dòng)力機(jī)制管道不暢，環(huán)境糾紛和環(huán)境群體性事件與日俱增

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1998年以來(lái)，我國(guó)每年的環(huán)境污染糾紛以超過(guò)20%的速度遞增，2008年投訴到環(huán)保部門(mén)的環(huán)境糾紛甚至達(dá)到了70多萬(wàn)件。然而，真正通過(guò)司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。對(duì)于環(huán)境糾紛，群眾之所以寧愿選擇信訪或舉報(bào)投訴等途徑解決，而不愿選擇司法途徑，主要原因在于很難證明污染行為與所生損害之間的因果關(guān)系，以致環(huán)境訴訟遭遇“舉證難”、“審判難”等巨大困境。此外，最近以來(lái)，環(huán)境群體性事件也頻頻爆發(fā)。典型的環(huán)境群體性事件如，廈門(mén)“PX事件”(2007)、上?！按艖腋∈录?2008)、廣州番禺“垃圾焚燒廠選址事件”(2009)、山東菏澤“東明事件”(2009)、浙江“海寧事件”(2011)、大連“PX事件”(2011)、江蘇“啟東事件”(2012)、四川“什邡事件”(2012)、浙江“鎮(zhèn)海PX事件”(2012)、四川“彭州PX事件”(2013)、云南“昆明PX事件”(2013)，等等。這些群體性事件爆發(fā)的主要原因是，人民缺乏或難以通過(guò)法律手段參與環(huán)境行政決策程序切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益，最終只能走上街頭表達(dá)訴求，從而引發(fā)種種群體性事件，威脅社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

2.2 對(duì)策:確認(rèn)環(huán)境權(quán)為生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)性權(quán)利，發(fā)展和壯大公眾參與

為破解前述瓶頸，有必要在憲法和法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并規(guī)定環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)等派生性權(quán)利，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)和有效的制度通道，加強(qiáng)公眾維護(hù)自身權(quán)益的能力和水平，充分運(yùn)用環(huán)境法治的社會(huì)動(dòng)力。

第一，環(huán)境權(quán)是人類(lèi)面對(duì)生態(tài)危機(jī)而提出的新型權(quán)利需求，是生態(tài)文明時(shí)代的代表性權(quán)利。正如農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的典型權(quán)利為地權(quán)，工業(yè)文明時(shí)代的典型權(quán)利為工業(yè)產(chǎn)權(quán)(主要為知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的專利權(quán))，生態(tài)文明時(shí)代的典型權(quán)利則為環(huán)境權(quán)。為此，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)確認(rèn)和保護(hù)環(huán)境權(quán)，來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

第二，環(huán)境權(quán)能為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)和廣闊的維權(quán)通道。這是因?yàn)樵诠竦娜松砗拓?cái)產(chǎn)尚未因污染或破壞而發(fā)生實(shí)質(zhì)損害的階段，公民就可以環(huán)境質(zhì)量低于或極有可能低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為由，提起環(huán)境權(quán)訴訟(包括民事訴訟和行政訴訟)，從而及時(shí)對(duì)違法的排污企業(yè)予以有效打擊。此外，以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的訴訟，能將“污染行為—環(huán)境質(zhì)量受損—人身和財(cái)產(chǎn)受損”的復(fù)雜因果關(guān)系證明簡(jiǎn)化為“污染行為—環(huán)境質(zhì)量受損”的簡(jiǎn)單因果關(guān)系證明，從而大大降低環(huán)境侵害因果關(guān)系的證明難度，推動(dòng)環(huán)境維權(quán)走出困境和尷尬。

截至目前，已有美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、土耳其、智利、剛果、菲律賓等60多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的憲法和環(huán)境法確認(rèn)了環(huán)境權(quán)。作為生態(tài)文明新思想發(fā)源地的全球第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)理應(yīng)借鑒世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代需要，在憲法和法律上確認(rèn)環(huán)境權(quán)，并具體規(guī)定保障其實(shí)現(xiàn)的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等派生性權(quán)利。

建議《憲法》第26條修改為“國(guó)家推行生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

建議正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將第6條修改為:“一切單位和個(gè)人都有享有良好環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境影響行為和尋求環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利”。

建議正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟作出較為全面的規(guī)定:“對(duì)污染和破壞環(huán)境等損害環(huán)境公共利益的行為，有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民和有關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)、經(jīng)依法登記的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出法律監(jiān)督檢察建議，可以支持、督促有關(guān)主體提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒(méi)有起訴或者認(rèn)為確有必要的，檢察機(jī)關(guān)也可以直接提起訴訟?！?/p>

建議制定專門(mén)的《公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》，對(duì)公眾參與環(huán)境立法、參與環(huán)境行政決策、檢舉和揭發(fā)環(huán)境違法行為、提起環(huán)境公益訴訟等內(nèi)容作出系統(tǒng)規(guī)定。

3 瓶頸三

3.1 問(wèn)題:只重視污染排放管理、環(huán)境質(zhì)量管理等常規(guī)環(huán)境管理，忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，重大環(huán)境事件頻頻爆發(fā)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1993年以來(lái)，我國(guó)已發(fā)生近3萬(wàn)起突發(fā)環(huán)境事件，其中重、特大突發(fā)環(huán)境事件1000多起，突發(fā)環(huán)境事件已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要問(wèn)題。從制度上分析上述現(xiàn)象的根本原因主要有二:一是現(xiàn)行環(huán)境立法只重視常規(guī)環(huán)境管理，忽視了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作。體現(xiàn)最為突出的是，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度》只規(guī)定常規(guī)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和預(yù)防控制問(wèn)題只字未提。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律責(zé)任制度欠缺或不當(dāng)，缺乏恢復(fù)環(huán)境、賠償損害等民事責(zé)任的規(guī)定，形成了“企業(yè)出事，政府處置，群眾受害”的被動(dòng)局面。

3.2 對(duì)策:確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，健全和完善關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的制度體系

頻頻發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件表明，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。為此，我們應(yīng)跳出“污染排放管理”和“環(huán)境質(zhì)量管理”的舊有思維，重視和加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。所謂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，指根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)(ERA)的結(jié)果，依法制定風(fēng)險(xiǎn)防范、安全管理、風(fēng)險(xiǎn)減緩以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急措施并付諸實(shí)施，從而達(dá)到降低或消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人群健康與生態(tài)系統(tǒng)安全的目的，具體包括環(huán)境污染、生物安全(如外來(lái)物種入侵)以及生態(tài)安全(如地面塌陷)等方面的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理以“不發(fā)生事故”為目標(biāo)，以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)大小決定了不同的管理應(yīng)對(duì)策略，因此，應(yīng)對(duì)策略的決策程序更為科學(xué)和客觀，基于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別所作出的應(yīng)對(duì)策略也更具前瞻性和預(yù)警性，便于在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未發(fā)生或發(fā)生的初始階段采取針對(duì)性措施，防患于未然。

加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法，主要是要做好如下幾方面工作:一是將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為生態(tài)文明建設(shè)法律體系的基本原則。二是修改現(xiàn)行環(huán)境資源立法，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管理，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故的民事責(zé)任，全面貫

4.2 對(duì)策:強(qiáng)化企業(yè)的法律責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)政府的約束和監(jiān)督

一是規(guī)定凍結(jié)、扣押等環(huán)境行政強(qiáng)制措施和“按日計(jì)罰”、環(huán)境行政拘留等法律責(zé)任，提高對(duì)違法行為的強(qiáng)制和制裁力度，提升法律的威懾性和權(quán)威性。其中，尤為重要的是，須規(guī)定“按日計(jì)罰”制度，即從發(fā)現(xiàn)污徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本原則。譬如，修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度;修改《安全生產(chǎn)法》，加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理;修改《水污染防治法》和《大氣污染防治》等立法，規(guī)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故肇事者恢復(fù)環(huán)境、賠償損失的民事責(zé)任。三是制定《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例》，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的管理體制、信息公開(kāi)機(jī)制、預(yù)警機(jī)制、評(píng)估和考核制度、公眾參與機(jī)制和法律責(zé)任等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)專門(mén)的規(guī)定。

4 瓶頸四

4.1 問(wèn)題:法律責(zé)任不嚴(yán)，監(jiān)督失范，地方保護(hù)主義盛行，環(huán)境違法行為甚囂塵上

所謂法治，是指已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律本身又是制定良好的。然而，我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)并未獲得普遍的遵從，環(huán)境違法行為隨處可見(jiàn)，地方保護(hù)主義也是盛行不止。究其制度原因，主要是因?yàn)?

一是責(zé)任不嚴(yán)，“守法成本高，違法成本低”現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)有立法逆向鼓勵(lì)違法。這主要體現(xiàn)為環(huán)境行政強(qiáng)制措施欠缺，環(huán)境違法責(zé)任過(guò)輕，如罰款限額過(guò)低，不能有效威懾違法行為。譬如，在2010年福建紫金礦業(yè)污染事故中，紫金山金銅礦一審判決被處以3000萬(wàn)元罰金，被福建省環(huán)境保護(hù)廳行政處罰956.31萬(wàn)元，這些罰款對(duì)2009年利潤(rùn)總額達(dá)到50億元的紫金礦業(yè)只能算是九牛一毛，隔靴搔癢。

二是重企業(yè)義務(wù)，輕政府責(zé)任。這集中體現(xiàn)為在環(huán)境立法中只重視對(duì)企業(yè)的管理和控制，而忽視對(duì)政府的監(jiān)督和約束。實(shí)際上，在很多時(shí)候，政府決策錯(cuò)誤才是環(huán)境問(wèn)題最大的始作俑者乃至罪魁禍?zhǔn)?。有?shí)證研究表明，最近20年來(lái)我國(guó)發(fā)生的重大環(huán)境污染事件，近80%與政府有關(guān)，其中45%與政府的不科學(xué)決策有關(guān)①阿計(jì):《環(huán)保法修改之五大進(jìn)步——＜環(huán)保法重尋生機(jī)＞專題報(bào)道之二》，載《民主與法制》周刊2012年9月29日．。以國(guó)務(wù)院1989年制定實(shí)施的《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》為例，該決定將若干嚴(yán)重污染的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)列入國(guó)家“重點(diǎn)支持”的項(xiàng)目，導(dǎo)致20世紀(jì)九十年代初中全國(guó)各地因發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)而造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和自然破壞。國(guó)務(wù)院后于1996年公布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》，要求對(duì)上述曾重點(diǎn)支持過(guò)的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)予以限期取締和關(guān)閉。該決定的施行又造成中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行無(wú)法回收貸款本息達(dá)50多億元人民幣。染的那一天起，到污染終止的那一天止，每一天都要罰款一定的數(shù)額，污染時(shí)日越長(zhǎng)罰款越重，從而對(duì)環(huán)境違法者構(gòu)成有效震懾。此外，還需加強(qiáng)對(duì)企業(yè)違法責(zé)任的懲治力度，提高罰款的上限，增強(qiáng)行政處罰的威懾力。

二是強(qiáng)化對(duì)政府的約束和監(jiān)督。主要工作是:①健全和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍，規(guī)范信息公開(kāi)的程序，規(guī)定違反信息公開(kāi)的法律責(zé)任和救濟(jì)機(jī)制等;②健全和完善公眾參與環(huán)境行政決策的有關(guān)制度，尤其是聽(tīng)證制度等;③強(qiáng)化政府及其職能部門(mén)違法或不當(dāng)決策的法律責(zé)任;④健全和完善環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟制度，尤其是建立環(huán)境公益訴訟制度，加強(qiáng)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。

5 瓶頸五

5.1 問(wèn)題:生態(tài)文明法制建設(shè)缺乏戰(zhàn)略向?qū)Ш驼咧敢?，猶如盲人探路

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，但是到底該如何進(jìn)行，許多人心中并不清楚。這就使得生態(tài)文明法制建設(shè)很可能由于缺乏方向和行動(dòng)方案而陷入困境，難以迅速取得突破性進(jìn)展。

5.2 對(duì)策:制定《全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》和《全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施綱要》，為生態(tài)文明法制建設(shè)指明方向明確任務(wù)

為此建議:第一，借鑒珠海市的經(jīng)驗(yàn)，在《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010－2020年)》等環(huán)境資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定《全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，明確我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、指標(biāo)體系、主體、方式、步驟、實(shí)施保障等方面的內(nèi)容。2012年11月，珠海市人大已通過(guò)了《珠海市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2010－2020年)》。按照規(guī)劃，2020年前珠海將通過(guò)財(cái)政投入、吸引社會(huì)資本等方式，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域投資1900億元，重點(diǎn)建設(shè)10項(xiàng)綜合建設(shè)項(xiàng)目和62項(xiàng)細(xì)分工程，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)人居、生態(tài)制度等方面為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行探索，積累經(jīng)驗(yàn)。第二，借鑒2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的經(jīng)驗(yàn)，制定《全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施綱要》，全面規(guī)定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、主體、職責(zé)、步驟、保障措施等方面的內(nèi)容，為生態(tài)文明法治建設(shè)指明方向，明確任務(wù)，確保我國(guó)生態(tài)文明的早日實(shí)現(xiàn)。

6 結(jié) 語(yǔ)

北宋儒學(xué)家張載的“橫渠四句”頗為著名，在生態(tài)文明時(shí)代，我們應(yīng)當(dāng)賦予其全新的含義:

“為天地立心”——樹(shù)立尊重自然、愛(ài)護(hù)環(huán)境的生態(tài)倫理和環(huán)境道德;

“為生民請(qǐng)命”——加強(qiáng)環(huán)境行政決策的公眾參與，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益;

“為往圣繼絕學(xué)”——對(duì)生態(tài)文明及其建設(shè)進(jìn)行法學(xué)解讀和制度建構(gòu);

“為萬(wàn)世開(kāi)太平”——推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展!

本文深刻分析制約我國(guó)生態(tài)文明法制建設(shè)的五大關(guān)鍵點(diǎn)，并提出合理有效對(duì)策。研究表明，面對(duì)環(huán)境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳的瓶頸，應(yīng)樹(shù)立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)產(chǎn)品的理念，推進(jìn)法律“生態(tài)化”;面對(duì)公眾參與的動(dòng)力機(jī)制管道不暢，環(huán)境糾紛和環(huán)境群體性事件與日俱增的瓶頸，應(yīng)確認(rèn)環(huán)境權(quán)為生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)性權(quán)利，發(fā)展和壯大公眾參與;面對(duì)只重視污染排放管理、環(huán)境質(zhì)量管理等常規(guī)環(huán)境管理，忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，重大環(huán)境事件頻頻爆發(fā)的瓶頸，應(yīng)確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，健全和完善關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的制度體系;面對(duì)法律責(zé)任不嚴(yán)，監(jiān)督失范，地方保護(hù)主義盛行，環(huán)境違法行為甚囂塵上的瓶頸，應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)的法律責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)政府的約束和監(jiān)督;面對(duì)生態(tài)文明法制建設(shè)缺乏戰(zhàn)略向?qū)Ш驼咧敢?，猶如盲人探路的瓶頸，應(yīng)制定《全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》和《全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施綱要》，為生態(tài)文明法制建設(shè)指明方向明確任務(wù)。