羅 麗

(北京理工大學法學院，北京 100081)

1 生態(tài)文明理念的涵義1.生態(tài)文明概念主要是從中國語境中產(chǎn)生，盡管在西方曾出現(xiàn)從生態(tài)哲學、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)馬克思主義、生態(tài)現(xiàn)代化等理論出發(fā)進行的討論，但并未形成關于生態(tài)文明的系統(tǒng)理論闡述。如彼得·S．溫茨著，朱丹瓊、宋玉波譯，《環(huán)境正義論》，上海人民出版社2007年版。拉伍洛克著，肖顯靜、范祥東譯，《蓋婭:地球生命的新視野》，上海人民出版社2007年版等。

自改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，在中國國內，人口、資源、能源和環(huán)境問題等日益凸顯，人與自然的關系日趨緊張。與此同時，在世界范圍內，人類在享受工業(yè)文明帶來的巨大財富的同時，也因消耗了億萬年的自然儲備而徹底打破了自然界的生態(tài)平衡，導致了人類與自然關系嚴重失衡。在這種時代背景之下，中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉型升級已勢不可擋，因此，創(chuàng)新發(fā)展理念成為必要——生態(tài)文明理念應運而生。2.生態(tài)文明概念主要是從中國語境中產(chǎn)生，盡管在西方曾出現(xiàn)從生態(tài)哲學、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)馬克思主義、生態(tài)現(xiàn)代化等理論出發(fā)進行的討論，但并未形成關于生態(tài)文明的系統(tǒng)理論闡述。如彼得·S．溫茨著，朱丹瓊、宋玉波譯，《環(huán)境正義論》，上海人民出版社2007年版。拉伍洛克著，肖顯靜、范祥東譯，《蓋婭:地球生命的新視野》，上海人民出版社2007年版等。

生態(tài)文明有廣義與狹義之分。廣義的生態(tài)文明是指在人類文明形態(tài)的發(fā)展歷程中，生態(tài)文明是繼原始文明、農業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種新型文明形態(tài)，是人與自然和諧的狀態(tài)，是人類文明的一種高級形態(tài)。3.徐春:對生態(tài)文明概念的理論闡釋，北京大學學報(哲學社會科學版)2010年第1期第61頁。廣義生態(tài)文明觀認為，由于工業(yè)文明是以“人類中心主義”為基礎，將人類儼然以自然的征服者自居，將自然視為不斷滿足人類無限欲望的對象，因此，人類在300年間創(chuàng)造了空前的物質文明和社會財富幾乎等于傳統(tǒng)社會的總和的同時，卻消耗了億萬年的自然儲備，最終走入了人口爆炸、糧食不足、資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等人與自然關系嚴重失衡的困境。4.潘岳．中華傳統(tǒng)文化蘊含著深厚的生態(tài)文明，人民論壇2009年第1A期第11頁。工業(yè)社會的這種不良社會生產(chǎn)方式所帶來的生態(tài)環(huán)境惡化便促使工業(yè)社會面臨歷史性變革——向倡導人與自然、人與人的和諧相處的生態(tài)文明形態(tài)發(fā)展，生態(tài)文明形態(tài)是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物。5.王金南等:關于中國生態(tài)文明建設體系的探析，環(huán)境保護2010(4):35－38．

與此相對，狹義的生態(tài)文明是指物質文明、政治文明和精神文明相并列的現(xiàn)代文明形態(tài)之一，與其他文明形態(tài)密不可分，是人類文明的一個方面，是人類在處理與自然關系時所達到的文明程度。6.邱耕田等:利益調控:生態(tài)文明建設的實踐基礎，社會科學2002(2)55－57．從這一視角出發(fā)，中國政府為應對在全面建設小康社會的進程中所面臨的越來越嚴峻的人口、資源、能源、生態(tài)和環(huán)境等問題而提出的生態(tài)文明理念，屬于狹義的生態(tài)文明。即將生態(tài)文明作為一種治國理念和手段來看待。即中共中央總書記胡錦濤于2007年10月15日在十七大的政治報告中關于“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、增長方式、消費模式。循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立”的闡述7.中共首次把“生態(tài)文明”寫進黨代會政治報告，人民網(wǎng)2007年10月16日，http://cpc．people．com．cn/GB/104019/105389/6384602．html胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［G］//本書編寫組．中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編．北京:人民出版社，2007:20．，是中共中央首次把“生態(tài)文明”寫進黨代會政治報告的具體體現(xiàn)，標志著生態(tài)文明已從理論爭鳴的象牙塔開始邁向治國理念和付諸行動的軌道。8.中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《2013中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告——未來10年的生態(tài)文明之路》，科學出版社2013年版，第3頁．在此基礎上，2012年11月8日，中共中央總書記胡錦濤在十八大的政治報告中進一步闡述了生態(tài)文明理念，即“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。9.十八大在京開幕胡錦濤作報告(全文)，財新網(wǎng)http://china．caixin．com/2012－11－08/100458021．html十八大政治報告將生態(tài)文明建設提升到與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰(zhàn)略高度，并進一步闡明了生態(tài)文明建設的相關目標與四大任務。十八大報告關于生態(tài)文明執(zhí)政理念的闡述與定位，不僅為建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了方向，也為中國亟待完善的法制建設工作提供了指導思想。

2 生態(tài)文明與法制建設的關系

生態(tài)文明與法制建設具有內在的密切聯(lián)系，生態(tài)文明是法制建設的指導思想，法制建設是生態(tài)文明建設的保障。

2.1 生態(tài)文明是法制建設的指導思想

生態(tài)文明作為尊重、順應和保護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以資源環(huán)境承載力為基礎，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式、消費模式及增強可持續(xù)發(fā)展能力為著眼點，強調人與自然的相互依存、相互促進和共處共融關系的一種現(xiàn)代文明形態(tài)，是法制建設的指導思想。即生態(tài)文明理念指導下的法制建設應當超越中國現(xiàn)有環(huán)境資源法制建設的老套路，樹立生態(tài)系統(tǒng)管理和生態(tài)系統(tǒng)服務功能的理念，站在生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)文明的高度，對現(xiàn)行立法體系進行“生態(tài)化”改造，構建適合我國國情的生態(tài)文明建設立法體系。10.嚴耕等．生態(tài)文明法制建設:理清因果突破瓶頸，中國環(huán)境報，2013－01－04第003版。

2.2 法制建設是生態(tài)文明建設的保障

一方面，法制建設是生態(tài)文明建設的重要組成部分。由于生態(tài)文明建設包括生態(tài)經(jīng)濟建設、生態(tài)科技建設、生態(tài)環(huán)境建設、生態(tài)制度建設和生態(tài)文化建設11.中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《2013中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告——未來10年的生態(tài)文明之路》，科學出版社2013年版，第14頁。，作為生態(tài)制度建設重要內容的法制建設便成為生態(tài)文明建設的主要內容。另一方面，法制建設是生態(tài)文明建設的前提，為生態(tài)文明建設提供法律保障。法律是文明的產(chǎn)物，同時又是維系文明和促進文明的一種手段。12.【美】羅科斯·龐德:《法理學》(第三卷)，廖德宇譯，法律出版社2007年版第4頁。十八大報告明確指出要“全面推進依法治國”，“要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，因此，在生態(tài)文明建設中，法制的保障必不可少，國家只有通過制定和實施建設生態(tài)文明社會的法律，才能有效保障生態(tài)文明建設的順利進行。

3 加強生態(tài)文明法制建設，完善環(huán)境法體系的路徑

自1978年改革開放至今，中國在高速經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于中國環(huán)境法制建設注重的是“促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”13.1989年《環(huán)境保護法》第一條。1996年通過的《噪聲污染防治法》第1條關于“促進經(jīng)濟和社會發(fā)展”、2002年《水法》第1條關于“適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”等表述，屬于此類。，因而出現(xiàn)了資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重、生物多樣性威脅重重等問題，并嚴重影響了中國的國家安全和國際形象。14.中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《2013中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告——未來10年的生態(tài)文明之路》，科學出版社2013年版，第4－7頁。

當前，從總體上看，中國環(huán)境法制建設實踐取得了巨大成就，我國環(huán)境法律框架基本形成，為我國環(huán)境保護提供了有力的法律保障。截至2012年，全國人大常委會制定了環(huán)境保護法律等10件、資源保護法律20件。此外，刑法、侵權責任法設立專門章節(jié)，分別規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”和“環(huán)境污染責任”。國務院頒布了環(huán)保行政法規(guī)25件。地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，國務院有關部門制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件，其中環(huán)境保護部的部門規(guī)章69件。國家還制定了1000余項環(huán)境標準。全國人大常委會和國務院批準、簽署了《生物多樣性公約》等多邊國際環(huán)境條約50余件。15.楊朝飛:《我國環(huán)境法律制度與環(huán)境保護》，中國人大，2012年第21期第35頁。但是，從生態(tài)文明建設要求來看，我國環(huán)境法律仍然存在不完善、不健全，不能適應環(huán)境保護歷史性轉變的需要，環(huán)境法律體系建設面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。有鑒于此，在加強生態(tài)文明法制建設過程中，用可持續(xù)發(fā)展理念指導中國環(huán)境立法，修改《環(huán)境保護法》，完善最嚴格的環(huán)境保護制度，構建完善環(huán)境法體系，是完善環(huán)境法制建設的有效路徑。

3.1 在憲法中明確規(guī)定環(huán)境權

在環(huán)境法體系中，環(huán)境法憲法依據(jù)的地位體現(xiàn)在形式和內容兩個方面。即在形式上，環(huán)境法的憲法依據(jù)在環(huán)境法領域內具有最高的法律效力;在內容上，環(huán)境法憲法依據(jù)則是國家實施環(huán)境管理的依據(jù)。從世界各國關于環(huán)境法憲法依據(jù)的規(guī)定模式來看，我國采取的是從公權力角度規(guī)定環(huán)境法憲法依據(jù)的模式，即在憲法第26條中有關“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”的規(guī)定，成為我國環(huán)境法和環(huán)境管理的總依據(jù)。但是，我國這種公權力模式指導下的環(huán)境立法最顯著的缺陷便是忽視了對公民環(huán)境權利的規(guī)定，這也是造成我國當前環(huán)境問題日趨惡化、環(huán)境群體性事件頻發(fā)、廣大公眾環(huán)境權益無法得到維護的主要原因之一。與此相對，自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議的《人類環(huán)境宣言》明確規(guī)定了環(huán)境權以來，環(huán)境權便作為一項新的人權為世界多數(shù)國家確認。如美國伊利諾伊州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州、馬薩諸塞州等州，以及菲律賓、俄羅斯、西班牙、韓國等國，均通過其憲法明確規(guī)定了公民對環(huán)境的權利或者享受環(huán)境的權利。因此，順應生態(tài)文明建設的實質要求，在我國《憲法》中明確規(guī)定公民環(huán)境權，為修訂后的《環(huán)境保護法》中增加環(huán)境公益訴訟制度提供理論基礎。16.《環(huán)境保護法修正案(草案)(二次審議稿)第三十六條關于“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，違背了環(huán)境權理論要求和新民訴法的立法精神，從實質上而言，則是一種倒退。參見:賈玥:《環(huán)保聯(lián)合會可提環(huán)境公益訴訟遭疑:會員多排污戶》，載《人民網(wǎng)》2013年07月05日。

3.2 用可持續(xù)發(fā)展理念指導修訂《環(huán)境保護法》

第一，修改《環(huán)境保護法》的立法目的，明確貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。

立法是科學，是社會資源與財富分配與再分配的重要手段，是推動社會經(jīng)濟進步的重要杠桿。17.周漢華．變法模式與中國立法法［J］．中國社會科學，2000，(1)．P91－102．由于立法目的是立法者將一定社會的價值觀在成文法上做出的表現(xiàn)和反映，而法律規(guī)范的具體內容則是在這種價值觀的指導下制定的，因此，立法目的的設定在立法過程中最為重要。18.汪勁．環(huán)境法律的理念與價值追求［M］．北京:法律出版社，2000．P12．因此，自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議把可持續(xù)發(fā)展規(guī)定為全人類共同的發(fā)展戰(zhàn)略以來，世界上多數(shù)國家紛紛以可持續(xù)發(fā)展理念作為其環(huán)境法立法的指導思想。如1993年日本《環(huán)境基本法》、2002年俄羅斯《環(huán)境保護法》、1998年瑞典《環(huán)境法典》、1991年韓國《環(huán)境政策基本法》等均在其立法目的中明確規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展理念。

作為人類文明的一種新形態(tài)，生態(tài)文明以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式為內涵，引導人們走上持續(xù)和諧的發(fā)展道路。生態(tài)文明的最終目標是使人類社會在較高生產(chǎn)力水平上可持續(xù)發(fā)展。有鑒于此，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是擺脫人類困境，實現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明轉變的戰(zhàn)略。

我國1989年《環(huán)境保護法》第1條關于“保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”的環(huán)境保護法的任務和目的的規(guī)定，從本質上而言，并沒有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念，導致我國在實踐中通常只注重片面強調經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護，以致于我國經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的壓力和沖擊不斷加大，乃至環(huán)境負荷達到極限。19.羅麗．從日本環(huán)境法理念的轉變看中國第二代環(huán)境法的發(fā)展［J］．中國地質大學學報(社會科學版)，2008(3)期．P8－12．為扭轉這種不當立法目的，我國在修改《環(huán)境保護法》之際，應該在可持續(xù)發(fā)展理念指導下，在樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念的基礎上，從立法目的上真正貫徹環(huán)境法的“可持續(xù)發(fā)展”理念。與2012年8月28日正式提請十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議的《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案(草案)》(以下簡稱為“《環(huán)境保護法修正案(草案)(一次審議稿)》”)第1條依然保持著1989年《環(huán)境保護法》第1條相比，《環(huán)境保護法修正案(草案)(二次審議稿)20.2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議。環(huán)境保護法修正案(草案二次審議稿)條文，中國人大網(wǎng) www．npc．gov．cn 2013－07－17．將其立法目的定位于“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”，則較為科學地體現(xiàn)了生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展理念的要求。

第二，科學定位《環(huán)境保護法》的基本原則和基本制度。

《環(huán)境保護法》的基本原則和基本制度是《環(huán)境保護法》的核心內容，因此，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導，嚴格按照加強生態(tài)文明制度建設的要求，科學定位《環(huán)境保護法》的基本原則和基本制度事關《環(huán)境保護法》修改的成敗。

(1)確立環(huán)境保護優(yōu)先原則。

在基本原則方面，1989年《環(huán)境保護法》確立了“環(huán)境保護與經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展原則”、“損害者付費和受益者補償?shù)脑瓌t”、“預防為主、防治結合、綜合治理的原則”、“公眾參與原則”等基本原則，為我國環(huán)境保護事業(yè)奠定了理論基礎。但是，“環(huán)境保護與經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展”原則通常最終的結果只是為經(jīng)濟建設服務，導致我國“環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的形勢嚴峻。21.王燦發(fā)、傅學良:《論我國＜環(huán)境保護法＞的修改》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2011年第3期第32頁。因此，將其修改為“環(huán)境保護優(yōu)先原則”，糾正在中國社會實踐中處理環(huán)境保護與經(jīng)濟建設二者關系時片面強調“經(jīng)濟發(fā)展”的錯誤做法，以順應中國生態(tài)文明建設的要求。

(2)完善最嚴格的環(huán)境保護法律制度。在基本制度方面，我國應在“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度”的指導下，完善最嚴格的環(huán)境保護制度。即在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定具備最嚴格落實環(huán)境保護制度的法律責任、最嚴格遵守環(huán)境保護制度的法律保障措施、以及實施該環(huán)境保護制度的最嚴格管理責任和考核措施等特征的環(huán)境保護法律制度。除進一步完善環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、環(huán)境標準制度、許可證制度、排污收費制度、限期治理制度、突發(fā)環(huán)境事件應急預案制度等制度之外，還應在《環(huán)境保護法》中進一步明確規(guī)定政府環(huán)境責任制度、環(huán)境責任保險制度、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)補償制度、按日計罰等，系統(tǒng)完善環(huán)保規(guī)劃、總量控制指標分配、環(huán)境影響評價、排污收費、“三同時”、限期治理、現(xiàn)場檢查、環(huán)境應急、土壤環(huán)境保護、國際合作以及生態(tài)保護等制度。22.環(huán)保部．關于報送對《環(huán)境保護法修正案(草案)》意見和建議的函，環(huán)函［2012］284號

3.3 加強生態(tài)保護立法

從世界各國環(huán)境基本法立法例來看，環(huán)境基本法的主要內容通常包括污染防治、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護等方面。23.如1993年11月19日開始施行的日本《環(huán)境基本法》，部分吸收了《自然環(huán)境保全法》的政策與原則，實現(xiàn)了環(huán)境污染防止法與自然環(huán)境保全政策在同一部法律中的融合，改變了過去環(huán)境污染防止法與自然環(huán)境保全法分別由不同法律予以規(guī)定的二分局面，擴大了日本國家環(huán)境政策的范圍，形成了新的環(huán)境法體系——環(huán)境基本法體系。中國環(huán)境法立法存在重污染防治、輕生態(tài)保護之嫌。如具有中國環(huán)境綜合法性質的《環(huán)境保護法》就被詬病為“重污染防治，輕自然資源保護”的污染防治法。24.丁巖林、高虹:《對環(huán)境保護法修改的理性思考》，《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2006年第1期第71頁。即《環(huán)境保護法》的主要內容多集中在污染防治上，《環(huán)境保護法》規(guī)定的基本制度也多數(shù)僅適用于污染防治方面，而關于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定相對較少，并且還存在多為政策宣示性規(guī)定、缺乏相應的法律責任規(guī)定等缺陷，無法為真正實現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護之目的提供法律保障。因此，修改《環(huán)境保護法》的基本內容，科學規(guī)定自然資源和生態(tài)環(huán)境保護相關內容，勢在必行。

3.4 制定綜合性自然資源保護法

從中國環(huán)境法體系的構建來看，我國單項自然資源法之間存在缺乏協(xié)調統(tǒng)一之弊端。盡管我國已有資源保護法律20件，但這些單項自然資源法并未形成協(xié)調統(tǒng)一的自然資源法體系，導致各單項自然資源法不僅在總體上過多強調部門法律發(fā)展和部門利益，而且在立法技術上也存在原則性規(guī)定較多、操作性差、缺乏責任制定等缺陷25.戴琦:加快制定自然資源法，中國企業(yè)報2007－03－14第006版。，這些缺陷嚴重影響了相關單項自然資源法對生態(tài)環(huán)境的保護，因此，貫徹黨的十八大報告關于生態(tài)文明建設中關于“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度。良好的生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎。要實施重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性”的規(guī)定，盡快制定一部綜合性的自然資源保護、管理、開發(fā)的自然資源基本法，也是生態(tài)文明建設的要求。