李慶瑞

(環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

十八屆三中全會(huì)決定提出:“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系…用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。習(xí)近平總書(shū)記指出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障”。環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治。

最嚴(yán)密的環(huán)境法治內(nèi)涵和外延非常廣泛，內(nèi)容不限于法律本身，而是包括環(huán)境法的制定、實(shí)施和遵守各個(gè)環(huán)節(jié)，以及影響立法、執(zhí)法、司法和守法的體制機(jī)制，思想文化等各種因素。法治的基礎(chǔ)在于立法，本文從環(huán)境立法的視角，分析理解最嚴(yán)密的環(huán)境法治，并針對(duì)我國(guó)環(huán)境法治的現(xiàn)狀，提出實(shí)行最嚴(yán)密的法治的初步思考。

從環(huán)境立法的視角理解最嚴(yán)密的環(huán)境法治，要把握三個(gè)特征:第一，從縱向看，最嚴(yán)密的環(huán)境法治是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的，即相對(duì)我國(guó)過(guò)去的環(huán)境法治而言最嚴(yán)密，并且未來(lái)將會(huì)更為嚴(yán)密。第二，從橫向看，最嚴(yán)密的環(huán)境法治是指環(huán)境立法的形式和內(nèi)容最嚴(yán)密，即法律類(lèi)別齊全、無(wú)明顯缺項(xiàng)，操作性強(qiáng)，法與法之間內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一，內(nèi)容能充分體現(xiàn)生態(tài)文明理念，與推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需求相適應(yīng)。第三，從效果看，最嚴(yán)密的環(huán)境法治中，要包含一系列最嚴(yán)密的環(huán)境法律制度，這些制度能有效解決當(dāng)前面臨的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，能成為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展、保障生態(tài)文明建設(shè)的重要約束和支撐。

1 實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治的重要意義

1.1 實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的需要

在當(dāng)前全面深化改革的新形勢(shì)下，“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”是改革的重要任務(wù)之一，需要最嚴(yán)密的環(huán)境法治作為保障。通過(guò)最嚴(yán)密的環(huán)境立法，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的理念，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，把體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，以及體現(xiàn)加強(qiáng)監(jiān)管的最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度等內(nèi)容設(shè)定為規(guī)范的、系統(tǒng)的、穩(wěn)定的法律制度，才能積極應(yīng)對(duì)各種矛盾沖突，才能保障深化生態(tài)文明體制改革任務(wù)不出現(xiàn)大的偏差和反復(fù)，為生態(tài)文明建設(shè)提供持久的動(dòng)力和保障。

1.2 實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治是探索環(huán)境保護(hù)新路的需要

環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，環(huán)境問(wèn)題是制約生態(tài)文明建設(shè)的主要因素之一。積極探索在保護(hù)中發(fā)展、發(fā)展中保護(hù)的環(huán)境保護(hù)新路，是提高生態(tài)文明水平的形勢(shì)使然，是解決資源環(huán)境問(wèn)題的出路所在。

探索環(huán)境保護(hù)新路，根本目的是以人為本，明顯改善環(huán)境質(zhì)量，關(guān)鍵在于充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。環(huán)境法律往往是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平提升的催化劑，是構(gòu)建完備的環(huán)境管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系的法律依據(jù)。只有實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治，全面確立改善環(huán)境質(zhì)量的立法目標(biāo)、保護(hù)優(yōu)先的立法原則，設(shè)計(jì)科學(xué)有效的環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制，強(qiáng)化各個(gè)主體保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的法律責(zé)任，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，才能有利于倒逼我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改善。

1.3 實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治是推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的需要

環(huán)境管理轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護(hù)“歷史性轉(zhuǎn)變”一脈相承，要求環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“同步”、“并重”。要處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“同步”、“并重”的關(guān)系，關(guān)鍵在于約束政府權(quán)力，基礎(chǔ)在于全社會(huì)自覺(jué)維護(hù)、主動(dòng)參與。只有實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治，將政府的行為完全置于法律的管制之下，對(duì)于違背科學(xué)發(fā)展觀和環(huán)境保護(hù)要求的行為，進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，才能確保環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)成為各級(jí)政府部門(mén)決策的約束性因素。只有實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治，依法合理配置環(huán)境公共資源，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，確保各方主體公正的享有環(huán)境權(quán)利、履行環(huán)境義務(wù)，才能有效抑制各方利益主體對(duì)無(wú)償共享的環(huán)境公共利益的掠奪，破解人人都說(shuō)生態(tài)環(huán)境重要，可一旦觸及自身利益就不干了的“吉登斯悖論”1。

2 實(shí)行最嚴(yán)密環(huán)境法治的現(xiàn)狀分析

2.1 取得的成績(jī)

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)取得了較大成績(jī)。

2.1.1 法律框架基本形成

憲法對(duì)加強(qiáng)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作了原則性規(guī)定，在《憲法》的統(tǒng)領(lǐng)下，我國(guó)制定了環(huán)境保護(hù)法律10件，資源保護(hù)法律20件，環(huán)保行政法規(guī)20多件，地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件，還批準(zhǔn)、簽署了50余項(xiàng)國(guó)際環(huán)境公約。這些法律法規(guī)內(nèi)容涵蓋自然生態(tài)環(huán)境各方面，包括水、大氣、海洋、噪聲、固體廢物、自然資源、能源、生物物種、化學(xué)品等影響人類(lèi)生存與發(fā)展的各種因素。其他部門(mén)法也有一些保障生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定。例如，《刑法》第六章第六節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，《民事訴訟法》已經(jīng)確立環(huán)境民事公益訴訟制度等。

2.1.2 法律制度趨向規(guī)范

環(huán)境污染防治方面，已建立環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、污染物排放總量控制、區(qū)域限批，環(huán)境監(jiān)測(cè)、排污收費(fèi)、排污許可、限期治理、環(huán)境事件應(yīng)急等制度。生態(tài)保護(hù)方面，已建立包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各種類(lèi)型生態(tài)保護(hù)區(qū)分級(jí)管理、飲用水源地特殊保護(hù)、野生動(dòng)植物重點(diǎn)保護(hù)名錄、退耕還林、退田還草和防治水土流失等制度。此外，在嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重污染環(huán)境的違法行為方面，作了一些有效的探索。2013年6月17日，兩高聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。司法解釋將一些主觀惡性大、屢教不改、屢查屢犯的環(huán)境違法行為直接入罪，大大降低入罪門(mén)檻;通過(guò)量化的手段明確界定嚴(yán)重污染環(huán)境的行為或后果，加大解釋的可操作性;增設(shè)從重從寬情節(jié)，提升司法解釋的威懾力和引導(dǎo)力。

2.1.3 公眾環(huán)境權(quán)益逐漸加強(qiáng)

目前正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》擬增設(shè)專(zhuān)章規(guī)定公眾參與和信息公開(kāi)，進(jìn)一步明確公眾參與的具體要求和程序?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，將公眾參與制度引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，真正保障公眾環(huán)境權(quán)益，加強(qiáng)環(huán)境決策民主?！墩畔⒐_(kāi)條例》對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍、方式、程序、監(jiān)督及法律責(zé)任作出了規(guī)定。保障公民訴訟權(quán)利方面，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政復(fù)議法》等法律，詳細(xì)規(guī)定了公民合法權(quán)益受到損害時(shí)的各種救濟(jì)途徑，包括控告、舉報(bào)、調(diào)解、復(fù)議和訴訟等。

2.2 主要不足

在肯定成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)還存在很多不足。

2.2.1 法律框架尚不嚴(yán)密

第一，立法理念有偏差，憲法缺失明確體現(xiàn)生態(tài)文明理念的內(nèi)容，現(xiàn)行環(huán)境法中，法律制度設(shè)計(jì)、基本原則、法律責(zé)任規(guī)定偏重于“防治污染和其他公害”，保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防優(yōu)先的思想并未完全確立，其他部門(mén)法亦未能充分反映生態(tài)文明建設(shè)的要求。第二，立法結(jié)構(gòu)不完善，缺乏一部真正意義上的環(huán)境保護(hù)的基本法，法與法之間存在一定程度的交叉、重疊和矛盾，某些法律制度缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，國(guó)際環(huán)境公約的國(guó)內(nèi)配套措施立法滯后。第三，立法內(nèi)容存在空白，如土壤污染防治、核安全等重要領(lǐng)域的法律法規(guī)尚未制定，一些實(shí)踐中行之有效的環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策有些尚未入法，在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也存在一些空白。第四，立法技術(shù)方面，某些規(guī)范設(shè)置欠缺合理性，法律可操作性較差;多部門(mén)管理的權(quán)限界定不明;部分主體權(quán)利義務(wù)的條款有缺陷，有些主體有權(quán)利，無(wú)義務(wù)，有些主體權(quán)利有限，責(zé)任無(wú)限等。

2.2.2 法律制度尚不嚴(yán)格

體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未全面建立。環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污許可等環(huán)境監(jiān)管制度需要進(jìn)一步改進(jìn)和調(diào)整;責(zé)任追究制度不完善，尤其是地方政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究制度在立法中亟待明確;體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償制度未有效建立;農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律保障較弱;推動(dòng)生態(tài)修復(fù)的環(huán)境損害賠償制度尚未入法;法律責(zé)任有待加強(qiáng)與完善等。

2009年英國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家吉登斯在其《氣候變化的政治》書(shū)中提出:全球變暖帶來(lái)的危險(xiǎn)，盡管看起來(lái)很可怕，但在日復(fù)一日的生活中它們不是有形的、可見(jiàn)的，因此，許多人會(huì)袖手旁觀，不會(huì)對(duì)它們有任何實(shí)際的舉動(dòng)。通俗講，大家都知道環(huán)境被破壞不好，可是誰(shuí)也不愿改變自己破壞環(huán)境的行動(dòng)。

2.2.3 公眾環(huán)境權(quán)有待強(qiáng)化

公眾環(huán)境權(quán)尚未正式入法;信息公開(kāi)、公眾參與的廣度、深度還不夠，相應(yīng)的程序要進(jìn)一步規(guī)范;公眾環(huán)保意識(shí)、節(jié)約意識(shí)、生態(tài)意識(shí)以及自覺(jué)行動(dòng)意識(shí)需要增強(qiáng)。

3 實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治的若干思考

3.1 落實(shí)生態(tài)文明理念，構(gòu)建最嚴(yán)密的法律框架

3.1.1 調(diào)整立法理念

將環(huán)境權(quán)作為憲法保障的重心，增設(shè)公民的環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利。按照“生態(tài)性、協(xié)調(diào)性、公平性、前瞻性”的原則，加快推進(jìn)法律生態(tài)化。要將符合生態(tài)文明時(shí)代要求的法律思想、法律觀念、法律價(jià)值取向納入法律，在法律制度配置上充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相互依存、協(xié)調(diào)、促進(jìn)的關(guān)系，兼顧代內(nèi)公平和代際公平，為今后的生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境管理轉(zhuǎn)型留下適度超前的法制發(fā)展空間。

3.1.2 修正立法結(jié)構(gòu)

經(jīng)過(guò)三十多年的環(huán)境立法進(jìn)程，目前的環(huán)境立法數(shù)量、種類(lèi)較多，但是現(xiàn)行有效的部分法律存在矛盾、重疊，一些環(huán)保管理制度形同虛設(shè)、相關(guān)規(guī)范難以執(zhí)行。當(dāng)前，人民群眾更多地關(guān)注法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決環(huán)境保護(hù)的實(shí)際問(wèn)題。張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)“提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重”，環(huán)境立法必須從主要強(qiáng)調(diào)數(shù)量和速度，向更加注重保障生態(tài)文明建設(shè)的質(zhì)量和效果轉(zhuǎn)變。

一要加強(qiáng)法律的整合梳理。加快消除法律規(guī)范之間存在的不完整、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的現(xiàn)象，將環(huán)境立法體系變成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。法律規(guī)定有缺項(xiàng)的，及時(shí)補(bǔ)充。已有的法律規(guī)定，有些需要及時(shí)修改完善，有些需要進(jìn)一步配套、解釋?zhuān)行┎缓蠒r(shí)宜的內(nèi)容及時(shí)廢止。不同法律之間監(jiān)督管理內(nèi)容相近重合的，及時(shí)整合調(diào)整。

二要加強(qiáng)法律的有效銜接?！董h(huán)境保護(hù)法》與環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)法之間，應(yīng)區(qū)分調(diào)整重點(diǎn)，統(tǒng)一制度設(shè)定。環(huán)境立法與其它部門(mén)法之間，應(yīng)當(dāng)清晰職權(quán)界線、避免交叉重疊。環(huán)保法律、法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章之間，應(yīng)當(dāng)相互呼應(yīng)、適當(dāng)授權(quán)、及時(shí)補(bǔ)充，避免法律制度不到位，立法目的落空。國(guó)家立法與地方立法之間，應(yīng)當(dāng)為地方立法留下空間，積極支持、指導(dǎo)和推動(dòng)突出地方特色的立法，適應(yīng)地方環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際需要。加強(qiáng)國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)立法的銜接，加快研究制定與國(guó)際條約配套的相關(guān)法律法規(guī)。

三要加強(qiáng)法律的可操作性。提高立法技術(shù)，確保法律規(guī)范科學(xué)合理，各主體的權(quán)利義務(wù)明確對(duì)應(yīng)，權(quán)責(zé)處罰相當(dāng)，法律責(zé)任易于認(rèn)定，避免自由裁量權(quán)過(guò)大，增強(qiáng)法律的操作性與可執(zhí)行性。

3.1.3 完善立法內(nèi)容

一要準(zhǔn)確定位《環(huán)境保護(hù)法》，確立其在環(huán)境法律框架體系中的基礎(chǔ)性地位。目前，《環(huán)境保護(hù)法》修改草案已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議，取得了明顯成效。下一步，我們將繼續(xù)配合法工委，努力將其修改成推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)領(lǐng)環(huán)保領(lǐng)域各專(zhuān)項(xiàng)法的基本法律，力爭(zhēng)在法律制度上實(shí)現(xiàn)更大突破，將其制定成最嚴(yán)格的、有威懾力的、“長(zhǎng)牙齒”的、管用的法律。

二要積極推進(jìn)環(huán)境法律法規(guī)制(修)訂工作。抓住國(guó)務(wù)院大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃出臺(tái)的良好契機(jī)，大力推動(dòng)《大氣污染防治法》修訂，使之更加適合國(guó)情、更加嚴(yán)格有效、更加有操作性。推進(jìn)土壤污染防治、核安全等法律法規(guī)制定，修訂水污染防治法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法和建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例，支持和指導(dǎo)地方立法及規(guī)章建設(shè)。

三要積極推動(dòng)其他部門(mén)法的生態(tài)化。加快對(duì)民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、行政法等部門(mén)法進(jìn)行生態(tài)化修訂，這種修訂不僅是增加或細(xì)化涉及資源環(huán)境保護(hù)的條款，而是將生態(tài)系統(tǒng)管理的基本準(zhǔn)則貫穿于立法和修法全過(guò)程，將保障公民環(huán)境權(quán)益作為立法的目標(biāo)。

3.2 抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)行最嚴(yán)密的法律制度

最嚴(yán)密的環(huán)保法律制度，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境管理目標(biāo)、準(zhǔn)入、監(jiān)管、責(zé)任追究等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)體現(xiàn)“最嚴(yán)密、最嚴(yán)格”。

3.2.1 明確環(huán)境質(zhì)量改善的立法目標(biāo)

實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保法律制度，首先應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)實(shí)行在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)的方針，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，明確保護(hù)公眾健康、推進(jìn)水、大氣和土壤等環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的目標(biāo)，緊密?chē)@該目標(biāo)，開(kāi)展一系列環(huán)境法律制度建設(shè)。

3.2.2 實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度

十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度”，當(dāng)前應(yīng)盡快劃定生態(tài)保護(hù)紅線，并圍繞生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施主體功能區(qū)制度，按照主體功能區(qū)定位，完善環(huán)境準(zhǔn)入條件，科學(xué)設(shè)計(jì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度;建立以水、大氣和土壤等環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康為導(dǎo)向，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系;繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格的污染物總量控制制度，拓展納入總量控制的污染物種類(lèi)，實(shí)施重污染行業(yè)規(guī)?？偭靠刂?，區(qū)域性污染物總量控制制度;建立資源環(huán)境能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)環(huán)境容量超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?/p>

3.2.3 構(gòu)建最嚴(yán)密的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)前的環(huán)境管理制度較多，某些制度之間相互割裂，實(shí)際運(yùn)行效果難以保證。政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求減少行政事項(xiàng)的前置許可，加強(qiáng)對(duì)行政事項(xiàng)的事中、事后監(jiān)督。為順應(yīng)形勢(shì)的要求，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)圍繞排污許可證制度，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。完善后的排污許可證制度，應(yīng)當(dāng)將環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污申報(bào)、總量控制、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)、限期治理及清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核等制度，以及環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法檢查、環(huán)保設(shè)施運(yùn)行、違法處罰、污染糾紛等規(guī)定對(duì)企業(yè)環(huán)境管理的具體要求，詳細(xì)規(guī)定為許可污染者排污應(yīng)遵守的各項(xiàng)法律義務(wù)和條件，將現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度集中通過(guò)排污許可證實(shí)行“一證管理”。

3.2.4 建立最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度

一要嚴(yán)格落實(shí)政府責(zé)任，完善對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確將環(huán)境質(zhì)量改善作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要指標(biāo)。加強(qiáng)責(zé)任追究，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)于負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的人員的瀆職、失職行為，加大懲處力度。

二要凸顯、強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)保主體責(zé)任。企業(yè)的義務(wù)要明確，相應(yīng)的罰則要對(duì)應(yīng)，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，使企業(yè)“不愿違法、不能違法、不敢違法”。

三要建立健全環(huán)境損害賠償制度，將環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍，建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，為落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任提供有力的支撐。

3.3 強(qiáng)化公眾環(huán)境權(quán)，構(gòu)建最嚴(yán)密的權(quán)益保障機(jī)制

3.3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)

進(jìn)一步擴(kuò)大政府環(huán)境信息的范圍，規(guī)范信息公開(kāi)程序、暢通公開(kāi)渠道。強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的責(zé)任，要求企業(yè)全面、真實(shí)、客觀、及時(shí)地公開(kāi)環(huán)境信息。對(duì)政府、企業(yè)未依法公開(kāi)信息行為，加大處罰力度，確保公眾的知情權(quán)。

3.3.2 進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制

立法過(guò)程中，要拓展公眾有序參與立法途徑，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，加強(qiáng)基層調(diào)研，堅(jiān)持群眾路線，充分體現(xiàn)基層和群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的期待和訴求，使法律“接地氣”、“落地生根”，充分發(fā)揮作用。決策過(guò)程中，要充分保障公眾參與權(quán)，建立政府、企業(yè)、公眾及時(shí)溝通、平等對(duì)話、協(xié)商解決的機(jī)制和平臺(tái)，促進(jìn)環(huán)境決策民主化。權(quán)利義務(wù)分配上，要充分發(fā)揮社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的作用，將社會(huì)公共事物管理的權(quán)限和責(zé)任適度分流，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與環(huán)保，共擔(dān)責(zé)任。

3.3.3 進(jìn)一步強(qiáng)化公眾監(jiān)督權(quán)

充分發(fā)揮人大的法律監(jiān)督作用，建立政府向人大報(bào)告重大環(huán)境決策的制度。逐步完善環(huán)境公益訴訟制度。實(shí)行環(huán)境污染有獎(jiǎng)舉報(bào)，鼓勵(lì)公眾對(duì)違法企業(yè)的揭發(fā)檢舉。健全民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。環(huán)境新聞宣傳管理機(jī)制，積極發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用。

［1］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》 ［D］，http://www.gov.cn/．

［2］《憲法》、《刑法》、《政府信息公開(kāi)條例》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政復(fù)議法》［D］http://www.gov.cn/．

［3］《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》 ［D］，http://www.zhb.gov.cn/．

［4］周生賢.中國(guó)特色生態(tài)文明建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(6):5－8．