夏 光

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任/《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編

《環(huán)保法》修改將進(jìn)入全國人大常委會(huì)第四次審議，新的審議稿增加了較多關(guān)于公眾環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容（例如清潔環(huán)境、綠色生活、信息公開、社會(huì)監(jiān)督、公益訴訟等），這使環(huán)保法有了一定的實(shí)質(zhì)性變化，由過去比較多地注重由政府直接管制企業(yè)環(huán)境行為，轉(zhuǎn)向更多地強(qiáng)調(diào)用法律來保障社會(huì)環(huán)境權(quán)益。

這種修改的意義是深刻和重要的。

第一，提升環(huán)保法的民生價(jià)值目的。環(huán)境具有滿足人類生存需要和承載人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的雙重功能，分別給人類帶來“生存性環(huán)境權(quán)益”和“生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益”。環(huán)境問題的本質(zhì)生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益侵蝕了生存性環(huán)境權(quán)益，即污染侵蝕了健康。以前的環(huán)保法律法規(guī)，出于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的客觀現(xiàn)實(shí)需要，不得不讓生存性環(huán)境權(quán)益給生產(chǎn)性環(huán)境權(quán)益“讓路”，環(huán)保要求定得不高，在法律強(qiáng)度上對(duì)環(huán)境違法行為的也設(shè)得比較寬松，形成了人們所說的“環(huán)保法是軟法”的局面。修改后的環(huán)保法把人們享有清潔和安全的生活環(huán)境放在較高的位置，提高了環(huán)境保護(hù)的門檻和強(qiáng)度，突出了環(huán)境保護(hù)的民生價(jià)值導(dǎo)向，是環(huán)保立法目的上的進(jìn)步。

第二，增強(qiáng)社會(huì)主體在環(huán)境保護(hù)中的作用。原有環(huán)保法主要強(qiáng)調(diào)了政府的管制權(quán)力和企業(yè)的治理責(zé)任，而對(duì)社會(huì)主體在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)權(quán)利規(guī)定得很輕微，“三足鼎立”變成了“三腿缺一”，這使政府環(huán)境管理負(fù)擔(dān)很重，疲于奔命，而社會(huì)力量卻只能袖手旁觀，有力使不上，這是一種“政府直控型環(huán)保模式”。而在環(huán)保法中強(qiáng)化社會(huì)環(huán)境權(quán)益的規(guī)定，將有利于改變政府直控型模式的局限，形成一種新的“社會(huì)制衡型環(huán)保模式”。

“社會(huì)制衡型環(huán)保模式”將從兩個(gè)方面促進(jìn)提高環(huán)境保護(hù)效能：一是彌補(bǔ)“政府失靈”。政府失靈是指政府由于自身利益的局限和執(zhí)政力量有限的原因，無法很好地行使環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)所規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，例如政府執(zhí)法人員數(shù)量是有限的，面對(duì)成千上萬的企業(yè)等對(duì)象，難以時(shí)時(shí)刻刻、巨細(xì)無遺地進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。而社會(huì)公眾是分布于四面八方、無處不在的，他們是環(huán)境保護(hù)可以利用的“千只眼”、“萬只耳”，當(dāng)法律賦予他們監(jiān)督權(quán)和補(bǔ)償權(quán)等環(huán)境權(quán)益的時(shí)候，就能把蘊(yùn)藏著他們中間參與環(huán)保的巨大能量釋放出來。二是分散環(huán)保成本。政府管制需要付出高額的行政成本，正是這種特點(diǎn)限制了政府環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍規(guī)模的擴(kuò)張。通過在環(huán)保法律中增加社會(huì)環(huán)境權(quán)益的規(guī)定，就能由社會(huì)分擔(dān)一部分執(zhí)法成本，在行政資源有限的條件下產(chǎn)生出很高的環(huán)保效果。例如發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，就能替代一部分政府監(jiān)督的功能，對(duì)環(huán)境違法企業(yè)行成強(qiáng)大的社會(huì)壓力，促進(jìn)其污染治理。

在肯定環(huán)保法修改中增加社會(huì)環(huán)境權(quán)益內(nèi)容的同時(shí)，要看到這些增加的內(nèi)容還是初步的、不解渴的。這與社會(huì)進(jìn)步的漸進(jìn)性特點(diǎn)有關(guān)，也與我們對(duì)環(huán)境社會(huì)政策的特性還知曉不多、知識(shí)不足有關(guān)。環(huán)保法律法規(guī)修改總的方向是不斷擴(kuò)展社會(huì)的環(huán)境權(quán)益，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、參政權(quán)等。隨著我國全面深化改革的不斷深入，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)也會(huì)逐步進(jìn)入環(huán)境權(quán)益的時(shí)代。