朱德明

(江蘇省環(huán)境保護(hù)廳，江蘇 南京 210036)

環(huán)境監(jiān)測(cè)作為環(huán)境管理最重要基礎(chǔ)，雖然已經(jīng)形成相對(duì)完整的監(jiān)測(cè)技術(shù)路線、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但仍沒有獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)測(cè)管理法規(guī)或條例，相關(guān)的精神分散于《中華人民共和國水污染防治法》等條款中。與日益完善的環(huán)境保護(hù)法律體系相比，環(huán)境監(jiān)測(cè)管理及法制建設(shè)相對(duì)滯后，制約著環(huán)境監(jiān)測(cè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。面對(duì)新時(shí)期環(huán)境問題呈現(xiàn)的壓縮型、集中型等特點(diǎn)，以及出現(xiàn)的區(qū)域性、行業(yè)性、類型多樣化等趨勢(shì)，現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)控手段等遠(yuǎn)跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)基本現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014版)(以下簡(jiǎn)稱新《環(huán)保法》)，加快制訂環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制、機(jī)制創(chuàng)新，形成與之相適應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)法規(guī)體系。

1 環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)

1.1 面對(duì)新型環(huán)境問題監(jiān)測(cè)滯后

現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范是以傳統(tǒng)手工、現(xiàn)場(chǎng)采樣為基礎(chǔ)，在常規(guī)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域已形成較完備和相對(duì)成熟的監(jiān)測(cè)體系，但針對(duì)土壤、重金屬、持久性有機(jī)物等新型污染問題，以及損害群眾健康的突出環(huán)境污染、生態(tài)失衡等問題，監(jiān)測(cè)能力薄弱，鑒別手段落后，技術(shù)儲(chǔ)備缺乏，難以做到對(duì)所有污染物排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)管的“全覆蓋”，無法準(zhǔn)確判斷和科學(xué)預(yù)測(cè)環(huán)境形勢(shì)，準(zhǔn)確核定減排工作的成效，發(fā)現(xiàn)環(huán)境安全隱患所在。

1.2 監(jiān)測(cè)基本制度尚不完善

新《環(huán)保法》確立了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”“誰污染、誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”3大政策體系，建立了環(huán)評(píng)、城考等新老8項(xiàng)環(huán)境管理制度，相比之下，環(huán)境監(jiān)測(cè)尚未形成有核心、相對(duì)完整的管理制度或機(jī)制［1］。

1.3 全過程監(jiān)管出現(xiàn)真空區(qū)

傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理主要體現(xiàn)在實(shí)驗(yàn)室分析的質(zhì)量管理和質(zhì)量控制，前端的點(diǎn)位設(shè)置、現(xiàn)場(chǎng)采樣，以及后端的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和綜合分析等環(huán)節(jié)的質(zhì)控比較，特別是面對(duì)不良行政干預(yù)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的影響等關(guān)注不夠，環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果與人們主觀感受的矛盾凸顯，影響政府部門環(huán)境監(jiān)測(cè)的權(quán)威性和公信力。

1.4 法律責(zé)任追究軟弱乏力

對(duì)排污單位出現(xiàn)的違法行為，法律責(zé)任可以采取責(zé)令停業(yè)、限制生產(chǎn)、關(guān)閉、罰款等各類行政措施，情節(jié)嚴(yán)重的，可以拘留甚至追究刑事責(zé)任。但對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假、點(diǎn)位移動(dòng)、監(jiān)測(cè)設(shè)施不運(yùn)行、信息不公開等存在的監(jiān)測(cè)違法行為，缺乏有效的強(qiáng)制手段，違法成本低、監(jiān)管費(fèi)用高，監(jiān)測(cè)的“真數(shù)據(jù)”常常遭遇全社會(huì)的“真不信”［2］。

1.5 環(huán)境監(jiān)管監(jiān)測(cè)信息封閉

目前，人民群眾對(duì)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開的期望和要求也越來越高，而監(jiān)測(cè)系統(tǒng)存在著信息公開范圍不廣、內(nèi)容不全、審核把關(guān)不嚴(yán)、不貼近生活等問題，環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)能力滯后于全社會(huì)的服務(wù)需求。環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾切身感受存在一定差異，環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開與公眾的環(huán)境知情需求不相適應(yīng)。

1.6 社會(huì)監(jiān)測(cè)力量發(fā)展緩慢

長期以來，環(huán)境監(jiān)測(cè)工作任務(wù)一直由政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)。在環(huán)境監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作方式和管理手段上采取的是相對(duì)單一的行政管理機(jī)制，沒有形成環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)一監(jiān)督管理、部門分工協(xié)作、全社會(huì)共同參與的監(jiān)測(cè)管理體制。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和環(huán)境管理要求的不斷提高，環(huán)境監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)量大幅度增加，環(huán)保部門監(jiān)測(cè)力量相對(duì)不足的問題日益突出。同時(shí)，一些社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始進(jìn)入環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，由于缺乏有效的監(jiān)管和合理的引導(dǎo)，監(jiān)測(cè)質(zhì)量參差不齊，對(duì)環(huán)境管理帶來巨大隱患［3］。

2 環(huán)境監(jiān)測(cè)法制建設(shè)的立法取向

2.1 構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)測(cè)管理制度

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”。新《環(huán)保法》對(duì)相關(guān)的監(jiān)測(cè)機(jī)制和制度作了原則規(guī)定 ，第十七條:國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制;第十八條:建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制;第二十條:實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施;第三十二條:建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度;第三十三條:加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警;第三十九條:國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等等。這就需要對(duì)已有的監(jiān)測(cè)基本制度進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的監(jiān)測(cè)調(diào)查、評(píng)價(jià)、預(yù)警、應(yīng)急和信息發(fā)布的政策體系。同時(shí)，隨著網(wǎng)絡(luò)、信息和自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，越來越多的環(huán)境要素監(jiān)測(cè)逐步采用自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)，應(yīng)加快建立以自動(dòng)監(jiān)測(cè)為導(dǎo)向的現(xiàn)代監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范。要開展環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展戰(zhàn)略研究，科學(xué)籌劃“十三五”及更長時(shí)期環(huán)境監(jiān)測(cè)發(fā)展的思路和路徑。

2.2 加快監(jiān)測(cè)信息主動(dòng)公開

“公開為原則，不公開為例外”。新《環(huán)保法》單列了第五章信息公開和公眾參與，賦予全社會(huì)更多的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和議事權(quán)。如:應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息;統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息及其他重大環(huán)境信息;應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息。在環(huán)境監(jiān)測(cè)立法過程中，需要依法有序推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的信息公開，積極引導(dǎo)全社會(huì)廣泛參與，確定環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開的目錄，以環(huán)境監(jiān)測(cè)綜合信息、環(huán)境質(zhì)量和污染源為重點(diǎn)，拓寬監(jiān)測(cè)信息公開范圍，豐富各類監(jiān)測(cè)信息的表達(dá)方式，完善環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開的載體，增強(qiáng)主動(dòng)性、權(quán)威性和實(shí)效性。

2.3 加強(qiáng)全過程的質(zhì)量控制

總結(jié)各地環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理的經(jīng)驗(yàn)，把監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作常態(tài)化、制度化。加強(qiáng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位管理。借鑒環(huán)評(píng)資質(zhì)管理和機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理等經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)營單位的有效管理，確保系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效。分析實(shí)驗(yàn)室以外、不良行政干預(yù)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性的影響，確保環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性，使監(jiān)測(cè)結(jié)果與人民群眾對(duì)青山綠水、藍(lán)天白云的切實(shí)感受更加接近，把環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量當(dāng)作生命線和立站之本。

2.4 充分依靠社會(huì)監(jiān)測(cè)力量

要培育監(jiān)測(cè)中介機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)有條件的市縣先開展監(jiān)測(cè)項(xiàng)目“外包”試點(diǎn)，向有資質(zhì)的社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)買數(shù)據(jù)、買服務(wù)，加快形成以環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)為骨干、其他有關(guān)部門行業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作、社會(huì)監(jiān)測(cè)力量廣泛參與的環(huán)境監(jiān)測(cè)格局。加強(qiáng)企業(yè)自律，規(guī)范環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化過程中的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻設(shè)置、日常監(jiān)測(cè)質(zhì)量監(jiān)管模式、社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式和效能評(píng)估，建立有效的準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。

2.5 推進(jìn)以人為本環(huán)境監(jiān)測(cè)

在開展影響環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)污染物監(jiān)測(cè)的同時(shí)，要更多地考慮人體健康和生存等因素，符合人的實(shí)際感受，向以人為本、人體健康等密切相關(guān)的污染物環(huán)境監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變。新《環(huán)保法》第四十七條:應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制;環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施。第三十九條:國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;鼓勵(lì)和組織開展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。

2.6 細(xì)化監(jiān)測(cè)法律責(zé)任

依據(jù)新《環(huán)保法》有關(guān)條款規(guī)定，細(xì)化、落實(shí)監(jiān)測(cè)法律責(zé)任。在信息公開方面，第六十二條:重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告。在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性方面，第四十二條:重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范，安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行，保存原始監(jiān)測(cè)記錄;嚴(yán)禁通過篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。第六十三條:企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者如違反第四十二條之規(guī)定，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。在監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)管理方面，第六十五條:環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。第六十八條:地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)行為的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級(jí)處分;造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

［1］信春鷹.中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本［M］.北京:中國民主法制出版社，2014.

［2］胡云騰.環(huán)境污染刑事司法解釋［M］.北京:人民法院出版社，2014.

［3］李國剛，康曉風(fēng)，王光.“新環(huán)保法”對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)職責(zé)定位的研究思考［J］.中國環(huán)境監(jiān)測(cè)，2014，30(3):1－3.